Kontekst pritužbe

1. Podnositelj pritužbe istraživač je na njemačkom sveučilištu koji je provodio istraživanja o tome kako Europska komisija postupa s neovlaštenim otkrivanjem dokumenata od strane vlastitog osoblja (tzv. „propuštanja”). Od Komisije je zatražio pristup [1] relevantnim dokumentima od 2006. do 2015. s pomoću dvaju zahtjeva za pristup.

2. Prvi zahtjev podnositelja pritužbe za pristup odnosio se na dokumente u kojima se navode sigurnosne istrage o „mogućem curenju, pogrešnom postupanju ili ugrožavanju osjetljivih neklasificiranih podataka”[2] za razdoblje od 2006. do 2015. Komisija je odbila pristup jer se odnosila na osjetljive dokumente [3] i ugrozila bi zaštitu svrhe inspekcija, istraga i revizija [4]. Podnositelj pritužbe zatražio je od Komisije da preispita tu odluku u ožujku 2017. Ponudio je i da se zahtjev ograniči „s obzirom na moguće administrativno opterećenje”. Na primjer, predložio je moguće ograničenje vremenskog okvira.

3. U drugom zahtjevu za pristup podnositelj pritužbe zatražio je pristup zapisnicima s tjednih sastanaka voditelja kabineta i tjednih sastanaka glavnih direktora za razdoblje 2006. – 2015. koji su se odnosili na curenje dokumenata ili na kojima se raspravljalo o mjerama protiv curenja. Naveo je da želi pristup samo dijelovima dokumenata koji se odnose na ta pitanja i njihov kontekst. Komisija je odobrila širok djelomičan pristup tjednim sastancima glavnih direktora. Za tjedne sastanke voditelja kabineta Komisija je produljila rok i, nakon podsjetnika podnositelja pritužbe, odgovorila mu. Identificirala je 72 dokumenta obuhvaćena područjem primjene zahtjeva i odbila pristup dokumentima jer su se odnosili na interna razmatranja o osjetljivim pitanjima i jer bi otkrivanje ugrozilo zaštitu javne sigurnosti [5]. Podnositelj pritužbe zatražio je od Komisije da preispita svoju odluku u lipnju 2017.

4. Komisija je nekoliko puta produljila rok kako bi odgovorila na oba zahtjeva podnositelja pritužbe za reviziju. Podnositelj pritužbe poslao je brojne podsjetnike Komisiji i obavijestio je da je pod vremenskim pritiskom da dostavi svoje „konačne rezultate istraživanja”.[6]

5. U rujnu 2017. podnositelj pritužbe obratio se Ombudsmanu jer nije primio odgovor Komisije ni za jedan od njegovih zahtjeva za preispitivanje. Podnositelj pritužbe želio je da Komisija omogući najširi mogući pristup zatraženim dokumentima. Također je bio zabrinut zbog toga što Komisija nije poštovala rokove za obradu zahtjeva za pristup, kako u početnoj fazi tako i u fazi preispitivanja.

6. Tijekom istrage Ombudsman je pregledao različite dokumente. Komisija je naposljetku odgovorila na zahtjeve podnositelja pritužbe za preispitivanje i proslijedila svoje odgovore Ombudsmanu. Ombudsmanica je primila primjedbe podnositelja pritužbe o stajalištu koje je izrazila Komisija. Komisija nije uvjerila Ombudsmana u njegove argumente da nije odobrio širi pristup dokumentima. Stoga je Komisiji dala preporuku [7] da bi trebala ponovno ocijeniti zahtjeve podnositelja pritužbe s ciljem odobravanja šireg pristupa bez daljnje odgode. U ovoj se odluci uzima u obzir mišljenje Komisije o preporuci Europskog ombudsmana, kao i primjedbe podnositelja pritužbe.

Preporuka Europskog ombudsmana

7. Pri obradi prvog zahtjeva za pristup, koji se odnosi na sigurnosne istrage, Komisija je suzila opseg zahtjeva nakon što je podnositelj pritužbe izrazio svoju spremnost da ograniči opseg, ali bez savjetovanja s podnositeljem pritužbe o pojedinostima ograničenja koje je postavio. Razmotrila je samo razdoblje od ožujka 2015. do evidentiranja zahtjeva za preispitivanje i pronašla šest sigurnosnih istraga. Komisija je odbila pristup svim dokumentima jer bi se otkrivanjem ugrozila zaštita javne sigurnosti [8], svrha istraga [9] te privatnost i integritet pojedinca [10] i jer bi se otkrivanjem ozbiljno ugrozio Komisijin postupak donošenja odluka [11]. Komisija nije smatrala da postoji prevladavajući javni interes za objavu.

8. Ombudsmanica je smatrala da je Komisija pogriješila kada je jednostrano suzila opseg zahtjeva za pristup podnositelja pritužbe. Podnositelj pritužbe ponudio je ograničenje vremenskog područja primjene svojeg zahtjeva, ali se Komisija nikada nije savjetovala s podnositeljem pritužbe u tom pogledu [12]. Nadalje, razdoblje koje je Komisija odabrala (nakon stupanja na snagu Odluke Komisije iz 2015., navedeno u bilješci 2.) znatno se razlikovalo od razdoblja koje je naveo podnositelj pritužbe (2006. – 2015.).

9. Kad je riječ o zaštiti javne sigurnosti, ombudsmanica je smatrala da je Komisijino tumačenje relevantnih pravila preširoko jer se „javna sigurnost” odnosi na društvene, gospodarske i fizičke prijetnje, kao što je terorizam, nacionalnoj sigurnosti država članica, a ne na rizike za unutarnju sigurnost unutar institucije ili organizacije.

10. Kad je riječ o drugom zahtjevu za pristup, koji se odnosi na zapisnike sa sastanaka voditelja kabineta, Komisija je utvrdila da je samo 27 od početnih 72 dokumenta bilo obuhvaćeno područjem primjene zahtjeva. Ti su dokumenti sadržavali sadržaj koji nije obuhvaćen područjem primjene zahtjeva te se stoga mogao odobriti samo djelomičan pristup.

11. Ombudsmanica je smatrala da je Komisija tijekom preispitivanja ispravno isključila dokumente koji nisu bili obuhvaćeni područjem primjene zahtjeva.

12. Kad je riječ o redigiranju preostalih 27 dokumenata, ombudsmanica je utvrdila da je Komisija bila pretjerano restriktivna kada je utvrdila koje su informacije izvan područja primjene zahtjeva.

13. Ombudsmanica je stoga utvrdila da je Komisija pogrešno ograničila opseg obaju zahtjeva za pristup i da to predstavlja nepravilnost u postupanju. Dala je Komisiji sljedeću preporuku:

Komisija bi bez daljnje odgode trebala ponovno ocijeniti zahtjeve podnositelja pritužbe s ciljem odobravanja šireg pristupa dokumentima, što bi trebalo smanjiti samo uz savjetovanje s podnositeljem pritužbe i s obzirom na primjedbe Ombudsmana o iznimci u pogledu javne sigurnosti.

14. Komisija je u odgovoru navela da je njezina analiza pravno točna. Napomenula je i da je ograničila područje primjene prvog zahtjeva tek nakon što ga je podnositelj pritužbe naveo kao opciju. Kad je riječ o drugom zahtjevu, Komisija je smatrala da nije bila prestroga u tumačenju opsega zahtjeva podnositelja pritužbe. Komisija nije smatrala da su primjedbe koje „ne sadržavaju nikakvo posebno razmatranje ili ispitivanje argumentom o [pitanju curenja]” obuhvaćene područjem primjene „rasprave o pitanju curenja ”, kako je podnositelj pritužbe naveo u svojem zahtjevu za pristup. Nadalje, nije smatrala da je napomena „da bi daljnja curenja mogla naštetiti imidžu institucije” obuhvaćena zahtjevom kojim se traže „informacije o prošlim curenjima”.

15. Podnositelj pritužbe iznio je primjedbe na odgovor Komisije. Ponovio je svoju prvotnu zabrinutost u pogledu kašnjenja i sadržaja odgovora Komisije. Ponovio je da Komisija ne može ograničiti opseg njegova zahtjeva za pristup bez prethodnog savjetovanja s njim. Osim toga, Komisija ga je promijenila umjesto da ograniči to razdoblje. Podnositelj pritužbe nije se složio ni s Komisijinim tumačenjem „rasprave”, za koju je smatrao da je prestrogo tumačena pri utvrđivanju opsega njegova zahtjeva za pristup. Izrazio je zabrinutost zbog toga što Komisija nije riješila pitanja koja je istaknuo i zbog toga što nije postupila u skladu s preporukom Ombudsmana.

Procjena Europskog ombudsmana nakon preporuke  

16. Ombudsmanica izražava žaljenje zbog toga što Komisija nije slijedila njezinu preporuku o ponovnoj procjeni zahtjeva za javni pristup. Komisija nije razmotrila argumente navedene u preporuci, posebno u pogledu pravilnog tumačenja iznimke u pogledu javne sigurnosti.

17. Ombudsmanica ostaje pri svojem stajalištu da je Komisija pogrešno ograničila opseg prvog zahtjeva podnositelja pritužbe za pristup bez savjetovanja s njim. Osim toga, bilo je nerazumno ograničiti ga na razdoblje koje nije obuhvaćeno područjem primjene njegova prvotnog zahtjeva.

18. Ombudsmanica također smatra da je Komisija bila pretjerano restriktivna pri redigiranju dokumenata koji se odnose na drugi zahtjev za pristup, što je vidljivo iz prethodno navedene uske definicije Komisije „rasprava”.

19. Kad je riječ o sadržajnoj analizi dokumenata, Ombudsman se ne slaže s Komisijom da je primjena iznimke u pogledu javne sigurnosti bila pravno ispravna. Nakon pregleda dokumenata ombudsmanica ne prihvaća da se na iznimku javne sigurnosti može pravilno pozvati jer dokumenti ne sadržavaju operativne informacije o tome kako Komisija postupa s curenjem informacija i kako ga sprečava. Umjesto toga, informacije u dokumentima vrlo su kratke i otkrivanje ne bi ugrozilo sposobnost Komisije da utvrdi curenja niti bi ih spriječilo, čak i ako bi se to smatralo pitanjem „javne sigurnosti”. Ombudsmanica stoga potvrđuje da se, prema njezinu mišljenju, iznimka u pogledu javne sigurnosti ne primjenjuje.

20. Ombudsmanica smatra primjerenim ponoviti primjedbe koje je iznijela o davanju preporuke u ovom predmetu. Ombudsmanica je u više navrata pozitivno komentirala povećanu transparentnost Junckerove Komisije. Stoga smatra da je razočaravajuće što je građanin koji se bavi legitimnim akademskim radom do sada trebao imati tako loše iskustvo u svojem zahtjevu za pristup dokumentima. Podnositelj pritužbe pokazao je ustrajnost, ali drugi građani mogli su razumljivo odustati kada su se suočili s takvim kašnjenjima i zadržali nepovoljno stajalište o otvorenosti i odgovornosti ključne institucije EU-a. Komisija uvijek mora uzeti u obzir reputacijski rizik rješavanja legitimnih zahtjeva na način koji nije u skladu s očekivanim visokim standardima.

Zaključak

S obzirom na to da je Komisija odbila njezinu preporuku da ponovno ocijeni zahtjeve podnositelja pritužbe za javni pristup dokumentima, Ombudsman zaključuje ovaj predmet sljedećim zaključkom:

Komisijino pogrešno ograničenje opsega zahtjeva i prekomjerno redigiranje dokumenata kojima je odobrila djelomičan pristup predstavljaju nepravilnosti u postupanju.

Podnositelj pritužbe i Komisija bit će obaviješteni o toj odluci.

Emily O⇨Reilly

Europski ombudsman

Strasbourg, 3.7.2018.

[1] Uredba 1049/2001 Europskog parlamenta i Vijeća od 30. svibnja 2001. o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije, SL L 145, 31.5.2001., str. 43.

[2] U skladu s člankom 13. Odluke Komisije 2015/443 od 13. ožujka 2015. o sigurnosti u Komisiji, SL 2015., L 72, str. 41., takve se sigurnosne istrage dokumentiraju.

[3] Članak 9. Uredbe 1049/2001.

[4] Članak 4. stavak 2. treća alineja Uredbe 1049/2001.

[5] Članak 4. stavak 1. treća alineja Uredbe 1049/2001.

[6] Dodatne informacije o pozadini pritužbe, argumentima stranaka i istrazi Europskog ombudsmana potražite u cjelovitom tekstu preporuke Europskog ombudsmana dostupne na: https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/recommendation.faces/en/87426/html.bookmark

[7] Preporuka Europskog ombudsmana dostupna je na: https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/recommendation.faces/en/87426/html.bookmark

[8] Članak 4. stavak 1. točka (a) prva alineja Uredbe 1049/2001.

[9] Članak 4. stavak 2. treća alineja Uredbe 1049/2001.

[10] Članak 4. stavak 1. točka (b) Uredbe 1049/2001.

[11] Članak 3. Uredbe 1049/2001.

[12] Člankom 6. stavkom 3. Uredbe 1049/2001 instituciji se pruža mogućnost ograničavanja područja primjene u slučaju vrlo velikih zahtjeva za pristup. Njime se ne može jednostrano ograničiti područje primjene prije nego što se sporazumije s podnositeljem pritužbe i pokuša pronaći pravedno rješenje.