Pozadina

1. Podnositelj pritužbe zaposlenik je agencije EU-a koja je u postupku razvoda od zaposlenika u Europskoj investicijskoj banci (EIB). Par ima dijete. Nadležni nacionalni sud naložio je da dijete boravi s majkom (podnositeljem pritužbe) dok je postupak razvoda bio u tijeku. Nalogom nisu predviđeni privremeni aranžmani za financijsku potporu djetetu.

2. Suprug podnositelja pritužbe od EIB-a prima obiteljski doplatak i doplatak za uzdržavano dijete. Nakon presude nacionalnog suda podnositelj pritužbe zatražio je od EIB-a da joj izravno isplati te naknade, a ne njezinu suprugu.

3. EIB je naveo da se njegovim internim pravilima predviđa da se obiteljski doplatak može isplaćivati samo članovima osoblja EIB-a; međutim, doplatak za djecu isplaćuje se osobi koja ima skrbništvo nad djetetom. Navelo je da se presuda suda odnosila samo na mjesto boravišta djeteta i da su roditelji dijelili skrbništvo dok se ne donese konačna odluka u postupku razvoda. EIB je zaključio da će se doplatak za djecu isplaćivati u skladu s primjenjivim pravilima, tj. dužnosniku EU-a s višom osnovnom plaćom, što je u ovom slučaju otac. Zbog toga je EIB odbio zahtjev podnositelja pritužbe.

4. Ombudsmanica je pokrenula istragu o zabrinutosti podnositelja pritužbe da je EIB pogrešno svoju odluku o doplatku za djecu temeljio na skrbništvu, a ne na zakonski propisanom boravištu djeteta. Istragom je ispitano je li ta odluka u skladu s provedbenim pravilima EIB-a i provedbenim odredbama Europske komisije o obiteljskim naknadama. U istrazi je ocijenjen i zahtjev podnositelja pritužbe da mu EIB izravno isplati najmanje 50 % naknada jer je priznao da ima zajedničko skrbništvo nad djetetom [1].

Odluka EIB-a da dodjelu doplatka za djecu temelji na skrbništvu, a ne na boravištu djeteta

Prijedlog Europskog ombudsmana za rješenje

5. Ombudsmanica je utvrdila da je odluka EIB-a o isplati obiteljskog doplatka suprugu podnositelja pritužbe, do zaključenja postupka razvoda koji je u tijeku, bila u skladu s primjenjivim pravilima.

6. Ombudsmanica je napomenula i da se, u skladu s pravilima EIB-a [2], dječji doplatak odobrava ako roditelj stvarno osigurava uzdržavanje djeteta, što u praksi znači da dijete živi s roditeljem ili da roditelj uzdržava dijete od svakodnevnih životnih troškova. EIB je naveo da se u ovom slučaju ta dva kriterija ne podudaraju. EIB je svoje tumačenje pojma skrbništva definirao kao „ispunjavanje obveze skrbi o djeci gospodarskim sredstvima”. EIB je smatrao da pružanje financijske potpore djetetu (skrbništvo) ima prednost pred pitanjem boravišta kako bi se utvrdilo kome će se dodijeliti doplatak za djecu.

7. Ombudsmanica je smatrala da bi to tumačenje podrazumijevalo da bi se, ako se skrbništvo dijeli, trebala dijeliti i pravna obveza u pogledu financijske potpore djetetu. Istaknula je da bi, s obzirom na to da je EIB priznao da otac djeteta dobrovoljno dijeli troškove uzdržavanja djeteta, bilo pravedno da i roditelji dijele doplatak za dijete dok nadležni nacionalni sud konačno ne odluči o pitanju skrbništva.

8. Ombudsmanica je stoga 29. lipnja 2015. iznijela sljedeći prijedlog rješenja:

„Do konačne odluke nacionalnog suda o pitanju skrbništva u postupku razvoda koji je u tijeku, EIB bi podnositelju pritužbe trebao isplatiti polovinu naknade za djecu”.

9. Osim toga, Ombudsman je potaknuo EIB da izmijeni svoja pravila o dječjim doplatcima kako bi bolje odražavala trenutačnu stvarnost i prakse u postupcima razvoda. Predložila je da bi se EIB mogao voditi pravilima Europske komisije o tom pitanju, kojima se izričito predviđa podjela naknada u slučajevima u kojima i. skrbništvo nad djetetom dijele dvije osobe i ii. nije bilo sudskog naloga ili drugog naloga nadležnog upravnog tijela [3].

10. EIB se u svojem odgovoru od 7. rujna 2015. složio s preispitivanjem svojih pravila o dječjim doplatcima te je obavijestio Ombudsmana da će taj postupak dovršiti što je prije moguće. Međutim, tvrdio je da tužitelju ne može isplatiti polovinu naknade za djecu bez izmjene njegovih općih pravila o osoblju jer bi to predstavljalo povredu načela jednakog postupanja i moglo bi se pravno osporiti.

11. Podnositeljica pritužbe pozdravila je predložene izmjene pravila EIB-a, ali je izrazila nezadovoljstvo odbijanjem EIB-a da joj odobri polovicu naknade za djecu.

Preporuka Europskog ombudsmana 

12. Ombudsmanica je pozdravila predanost EIB-a izmjeni pravila o dječjim doplatcima i pozvala ga da to dovrši što je prije moguće. Međutim, izrazila je žaljenje zbog toga što je EIB odbio njezin prijedlog rješenja.

13. Suprotno EIB-ovu stajalištu, Ombudsmanica nije smatrala da bi EIB diskriminirao druge zaposlenike EIB-a i njihove supružnike ako bi podnositelju pritužbe isplatio polovinu naknade za djecu, s obzirom na to da ništa ne bi spriječilo EIB da prema njima postupa na isti način kao i prema podnositelju pritužbe. EIB nije osporio stajalište Ombudsmana da, iako pravila EIB-a izričito ne predviđaju dijeljenje doplatka za djecu, ni ona ne isključuju tu mogućnost. Osim toga, Ombudsmanica se nije složila da bi mogućnost pravnog osporavanja trebala odvratiti EIB od donošenja ispravne i poštene odluke.

14. Ombudsmanica je nadalje istaknula da se, s obzirom na okolnosti ovog konkretnog slučaja, odnosno na to da je donesena službena odluka o boravištu djeteta i da su relevantni nacionalni sudovi priznali da bi oba roditelja trebala doprinijeti uzdržavanju djeteta, činilo proporcionalnim i razumnim da se polovina naknade za uzdržavano dijete isplaćuje svakoj osobi koja dijeli skrbništvo nad djetetom.

15. Ombudsmanica je smatrala da EIB-ovi argumenti za odbijanje njezina prijedloga rješenja nisu uvjerljivi. Smatrala je da je EIB-ov pristup netočan i nepravedan prema podnositelju pritužbe te da nije u skladu s vlastitim pravilima. Utvrdila je da to predstavlja nepravilnost u postupanju.

16. Stoga je Europski ombudsman 18. srpnja 2016. u skladu s člankom 3. stavkom 6. Statuta Europskog ombudsmana dao preporuku da:

„Do donošenja konačne odluke nacionalnog suda o pitanju skrbništva u postupku razvoda koji je u tijeku Europska investicijska banka trebala bi od datuma primitka ove preporuke podnositelju pritužbe isplatiti polovinu doplatka za djecu”.

17. Osim toga, iznijela je sljedeći prijedlog za poboljšanje:

„Europska investicijska banka trebala bi što prije izmijeniti svoja interna pravila o dječjim doplatcima kako bi izričito predvidjela situacije zajedničkog skrbništva nad djecom i povezane situacije.”

18. U pogledu prijedloga za poboljšanje EIB je 29. prosinca 2016. odgovorio Ombudsmanu navodeći da je uključen u tekući „međuinstitucionalni dijalog” s predstavnicima glavnih institucija EU-a. Cilj je tog dijaloga, među ostalim, reformirati pravila o načinu određivanja primatelja dječjih doplataka u slučajevima razdvajanja/razvoda [4]. Taj je proces još u tijeku.

19. EIB je izjavio da je spreman preispitati svoja pravila o osoblju kako bi ih uskladio s novim pravilima koja proizlaze iz međuinstitucijskog dijaloga, čim ona budu dovršena [5].

20. Kad je riječ o preporuci Ombudsmana da se podnositelju pritužbe isplati polovina doplatka za djecu, EIB je ponovio svoje stajalište da to nije moguće u skladu s njegovim postojećim pravilima. EIB je smatrao da bi naknadu mogao prenijeti na osobu koja nije njegovi zaposlenici samo ako se zakonom ili odlukom suda ili nadležnog upravnog tijela dijete stavi pod skrbništvo te osobe. Dodao je da je, s obzirom na to da sudska odluka u ovom predmetu tužitelju nije dodijelila skrbništvo nad djetetom, nego je samo potvrdila zajedničko skrbništvo nad obama roditeljima, njegova odluka o naknadi u skladu s važećim Pravilnikom o osoblju. Stoga bi provedba preporuke Europskog ombudsmana, prema mišljenju EIB-a, predstavljala kršenje trenutačno primjenjivih pravila.

21. Podnositeljica pritužbe u svojim se primjedbama nije složila s mišljenjem EIB-a i uputila je na argumente koje je prethodno iznijela.

Daljnji razvoj događaja nakon preporuke Europskog ombudsmana 

22. Nacionalni sud odobrio je 21. studenoga 2016. razvod podnositelju pritužbe i njezinu bivšem suprugu te je utvrdio da bi oba roditelja trebala biti odgovorna za skrb o djetetu [6]. U presudi suda utvrđeno je da je mjesto boravišta djeteta na adresi majke. Osim toga, sud je utvrdio da troškove uzdržavanja djeteta trebaju snositi oba roditelja.

23. Presuda suda nije pravomoćna jer se na nju žalio bivši suprug podnositelja pritužbe. Prema mišljenju podnositelja pritužbe, žalba se odnosila samo na raskid braka, a ne na dogovore koji se odnose na dijete.

24. Podnositelj pritužbe obavijestio je EIB i Ombudsmana o toj presudi 23. veljače 2017. Istražni tim Ombudsmana zatim je zatražio od EIB-a da razmotri preispitivanje svojeg stajališta s obzirom na presudu.

25. EIB je u svojem odgovoru od 31. svibnja 2017. naveo da je u presudi svakom roditelju dana jednaka i neograničena „roditeljska ovlast” i da su u takvim slučajevima u načelu oba roditelja u potpunosti odgovorna za obrazovanje djeteta [7]. Osim toga, u presudi je navedeno da oba roditelja snose troškove uzdržavanja djeteta i njegova odgoja. Prema mišljenju EIB-a, ništa u presudi suda ne propisuje kako treba isplaćivati (a osobito kome) financijske naknade.

26. Kad je riječ o boravištu, EIB je tvrdio da je riječ o zasebnom pravnom pitanju od roditeljskog prava. U tom je slučaju sud obama roditeljima dodijelio puno roditeljsko pravo, ali je odlučio da bi dijete trebalo boraviti s majkom (podnositeljem pritužbe). Stoga odluka o boravištu ne podrazumijeva da podnositelj pritužbe ima „puno roditeljsko pravo” ili isključivu obvezu skrbi o djetetu.

27. Kad je riječ o financijskoj potpori, EIB je napomenuo da u sudskoj presudi nije donesena posebna odluka ni o jednom roditelju. Dodao je da sud nije zauzeo stajalište o tome kako podijeliti naknade ili financijsku potporu (održavanje). Stoga se odluka EIB-a o naknadi za djecu morala temeljiti na njegovim primjenjivim pravilima, tj. Pravilniku o osoblju EIB-a. Tvrdio je da ga ta pravila, osim ako i dok se ne izmijene, sprečavaju u prijenosu dječjih doplataka trećoj osobi, osim ako je uzdržavano dijete zakonom ili odlukom sudova ili nadležnog upravnog tijela stavljeno pod skrb druge osobe.

28. Naposljetku, EIB se i dalje obvezao preispitati svoja pravila o dječjim doplatcima kako bi ih poboljšao i ažurirao, u skladu s pravilima i najboljom praksom drugih institucija i tijela EU-a, u skladu s preporukom Ombudsmana. Objasnila je da prije izmjene vlastitih pravila želi pričekati ishod međuinstitucijskog dijaloga kako bi njegova pravila bila u skladu s pravilima i najboljom praksom drugih institucija i tijela EU-a.

29. U svojim primjedbama na daljnji odgovor EIB-a podnositelj pritužbe istaknuo je da je EIB priznao da se skrbništvo nad djetetom dijeli i da oba roditelja snose troškove uzdržavanja djeteta, ali je i dalje odbio dodijeliti joj polovicu doplatka za dijete. Prema njezinu mišljenju EIB nije bio voljan provesti sudsku presudu te nije bio spreman uzeti u obzir sporazume koje su stranke postigle [8]. Osim toga, tvrdila je da EIB nije ostvario napredak u izmjeni svojih pravila o tome kada je primjereno podijeliti doplatak za djecu, u skladu s preporukom Ombudsmana, unatoč tome što je u svojem odgovoru Ombudsmanu od 7. rujna 2015. pružio čvrsta jamstva da će to učiniti.

Procjena Europskog ombudsmana nakon preporuke i nakon daljnjeg razvoja događaja

30. Ombudsmanica je razočarana što je EIB odbio njezinu preporuku da podnositelju pritužbe isplati polovinu naknade za djecu. Tijekom istrage Ombudsmana imao je tri prilike [9] da pristane na pravedno rješenje te pritužbe. Smatra da razlozi koje je EIB naveo za neprovođenje njezine preporuke nisu dovoljno uvjerljivi da bi se izmijenio ili povukao njezin prvotni nalaz o nepravilnostima u postupanju.

31. Kako je prethodno istaknuto [10], Ombudsmanica smatra da bi EIB podnositelju pritužbe mogao isplatiti polovinu naknade za djecu bez potrebe za izmjenom svojih internih pravila. Čak i ako Pravilnik o osoblju EIB-a izričito ne predviđa dijeljenje naknade za djecu, ni oni ne isključuju tu mogućnost. Tim se pravilima, kakva su danas, samo provodi načelo prema kojem bi, kada se uzdržavano dijete stavlja pod skrb osobe koja nije član osoblja EIB-a, ta osoba trebala primiti naknadu, čiji je cilj pridonijeti troškovima uzdržavanja djeteta. Ombudsmanica smatra da bi se isto trebalo primjenjivati u slučajevima u kojima roditeljsku skrb nad djetetom obavljaju oba roditelja, kao u ovom slučaju, i u kojima roditelji stoga imaju zajedničke obveze u pogledu uzdržavanja svojeg djeteta.

32. Činjenica da EIB, iako prihvaća da su na temelju sudske presude oba roditelja stvarno odgovorna za uzdržavanje djeteta i da je utvrdio zajedničko skrbništvo, i dalje ne pristaje podnositelju pritužbe isplatiti polovicu doplatka za djecu u suprotnosti je s EIB-ovim tumačenjem pojma skrbništva kao „ispunjavanja obveze skrbi o djeci gospodarskim sredstvima [11], što je obveza koju u ovom slučaju ispunjavaju oba roditelja.

33. Sam EIB zauzeo je stajalište [12] da se glavno pitanje u pitanju više odnosi na pošteno postupanje, a ne na zakonitost. U tom kontekstu ombudsmanica je razočarana što njezin pristup tom predmetu još uvijek nije pravedan. Pravedno rješenje za takve slučajeve, u kojima oba roditelja de facto dijele skrbništvo na jednakoj ili gotovo jednakoj osnovi, bilo bi da svaki od njih prima polovinu doplatka za dijete.

34. Europski ombudsman već dugo smatra da dobra uprava podrazumijeva pravednu upravu. To znači da uprave ponekad moraju gledati izvan strogo pravnih argumenata i uzeti u obzir širu perspektivu na temelju načela dobre uprave i pravednosti. Ako uprava prema nekome postupa nepravedno, ombudsmanica smatra da je njezin posao tumačiti relevantno pravo na način kojim se postiže pravedan i pravedan ishod. Ako zakon nije moguće tumačiti na način kojim se postiže pravedan ishod, pučki pravobranitelj zalagat će se za izmjenu zakona. U ovom konkretnom slučaju ombudsmanica je uvjerena da je postojeća pravila EIB-a moguće protumačiti na način kojim se postiže pravedan i pravedan ishod.

35. Ombudsmanica je 29. lipnja 2015. i ponovno 18. srpnja 2016. predložila da EIB izmijeni svoja interna pravila kako bi se izričito bavio vrstom situacije koja se javlja u ovoj pritužbi. Nažalost, više od dvije godine kasnije taj je proces još u tijeku i ovisi o „međuinstitucijskom dijalogu”, koji ima nedefiniran krajnji datum i nepoznat ishod. Ombudsmanica stoga ne može prihvatiti da bi EIB trebao nastaviti odbijati poštovati njezinu preporuku dok se ne preispitaju njegova interna pravila.

36. Ombudsmanica ostaje pri svojem stajalištu da je EIB-ov pristup bio nepravedan prema podnositelju pritužbe. Stoga zaključuje tu istragu zaključkom da EIB nije pružio uvjerljivo objašnjenje o tome zašto je odbio prihvatiti njezinu preporuku da podnositelju pritužbe isplati polovinu doplatka za djecu. U skladu s tim, ona potvrđuje svoj prvotni zaključak o EIB-ovim nepravilnostima u postupanju.  

37. Ombudsmanica ipak očekuje od EIB-a da ubrza tekući postupak izmjene svojih internih pravila te stoga ponavlja svoj prijedlog za poboljšanje.

Zaključak

Na temelju istrage o toj pritužbi Ombudsman je zaključuje sljedećim zaključkom:

Europska investicijska banka nije prihvatila preporuku Europskog ombudsmana da se podnositelju pritužbe isplati polovina doplatka za djecu te za to nije pružila uvjerljive razloge. Ombudsmanica stoga ostaje pri svojem utvrđenju nepravilnosti u postupanju Europske investicijske banke.

Podnositelj pritužbe i Europska investicijska banka bit će obaviješteni o toj odluci.

Prijedlog za poboljšanje

Europska investicijska banka trebala bi što prije nastaviti i pojačati napore za izmjenu svojih internih pravila o dječjim doplatcima kako bi se izričito predvidjele situacije zajedničkog skrbništva nad djecom i povezane situacije.

 

Emily O'Reilly

Europski ombudsman

Strasbourg, 17. studenoga 2017.

 

^[1] Za dodatne informacije o pozadini pritužbe, argumentima stranaka i istrazi Europskog ombudsmana vidjeti cjeloviti tekst prijedloga Europskog ombudsmana za rješenje dostupan na: www.ombudsman.europa.eu/cases/solution.faces/en/69046/html.bookmark i cjeloviti tekst preporuke Europskog ombudsmana dostupan na: https://www.ombudsman.europa.eu/cases/recommendation.faces/en/69347/html.bookmark.

^[2] Člankom 2.2.5. Pravilnika o osoblju EIB-a predviđa se sljedeće: „Ako je uzdržavano dijete zakonom ili odlukom sudova ili nadležnog upravnog tijela stavljeno pod skrb druge osobe, naknada za uzdržavano dijete i naknada za obrazovanje isplaćuje se izravno toj osobi za račun i u ime zaposlenika”.

[3] Članak 3. Odluke Komisije o općim provedbenim odredbama za primjenu članaka 67. i 68. Pravilnika o osoblju i članaka 1., 2. i 3. Priloga VII. tom Pravilniku, C (2004) 1364.

[4] Pravila na koja se ovdje upućuje navedena su u Zaključku 220/2004 Kolegija voditelja administracije. Kolegij voditelja administracije međuinstitucijsko je tijelo koje se sastoji od najviših državnih službenika uprava institucija i tijela EU-a (Europskog parlamenta, Europske komisije, Vijeća Europske unije, Suda Europske unije, Europskog revizorskog suda, Europske službe za vanjsko djelovanje, Europskog gospodarskog i socijalnog odbora, Odbora regija, Europskog nadzornika za zaštitu podataka i Europskog ombudsmana). Kolegij voditelja administracije nastoji osigurati dosljedno tumačenje i provedbu Pravilnika o osoblju i drugih administrativnih pitanja. Njegove su odluke najviša razina upravnog odlučivanja.

[5] Među predviđenim izmjenama svojih pravila EIB je spomenuo: i. uvođenje posebnog postupka za podjelu naknada u slučaju de facto razdvajanja kada su oba člana obitelji javni službenici EU-a (automatsko razdvajanje u slučaju zajedničkog zahtjeva, jednostrani zahtjevi koje treba razmotriti na ad hoc osnovi) i ii. odredbu kojom se pojašnjava kako bi EIB trebao reagirati kada postoji odluka nacionalnog suda ili nacionalnog upravnog tijela. Kad je riječ o potonjoj odredbi, EIB bi: a) proveo nacionalnu odluku ako utvrdi da bi naknade trebalo podijeliti; ili b) nastavio isplaćivati puni iznos naknada svojem zaposleniku ako se odlukom ne utvrđuje da bi naknade ili skrbništvo nad djecom trebalo podijeliti, već se samo potvrđuje zajednička odgovornost roditelja.

[6] U skladu s planom obrazovanja/roditeljstva od 28. listopada 2016. koji su potpisala oba roditelja. Sud je utvrdio i kontakte roditelja s djetetom, u skladu s prethodno navedenim planom obrazovanja/roditeljstva i sporazumom koji su roditelji potpisali 7. rujna 2016.

[7] EIB je istaknuo i da se u sudskoj presudi upućuje na pojmove „roditeljska vlast” i „kontakti između roditelja i djece”, a ne na pojmove „skrbništvo” i „održavanje”, što je tekst koji se upotrebljava u EIB-ovim pravilima o osoblju.

[8] Vidjeti bilješku 6.

[9] Uz prijedlog rješenja i njezinu naknadnu preporuku u kojoj je ponovljeno utvrđivanje nepravilnosti u postupanju, ombudsmanica je EIB-u dala priliku da ponovno razmotri svoje stajalište na temelju sudske odluke.

[10] Vidjeti točku 19. prijedloga Europskog ombudsmana za rješenje i točke 15. i 18. preporuke Europskog ombudsmana.

[11] Vidjeti točku 6. ovog mišljenja.

[12] Dopis Ombudsmanu od 30. rujna 2014., točka 5.2.1. EIB je smatrao da je podnositelj pritužbe osporio pravednost odluke EIB-a, a ne njezinu zakonitost, s obzirom na to da je podnositelju pritužbe pružen primjenjivi regulatorni okvir i da je odluka EIB-a donesena u skladu s tim pravilima.