Rješavanje pritužbi zbog povrede

 

Osnovne informacije

1. Ombudsmanica je zaprimila brojne pritužbe o navodnim kašnjenjima u postupanju Europske komisije s pritužbama zbog povrede prava i/ili o neodgovarajućem obavješćivanju podnositelja pritužbe tijekom postupka „EU Pilot”, kojim se strukturira neformalna faza postupaka zbog povrede [1]. Ombudsmanica je 2009. i 2011. pokrenula istrage na vlastitu inicijativu [2]. Budući da je Ombudsmanica nastavila primati pritužbe, odlučila je pokrenuti stratešku istragu koja je pokrenuta 13. svibnja 2016. Istraga obuhvaća tri sustavna pitanja: i. dužnost Komisije da donese pravodobnu odluku u okviru „EU Pilota”, ii. informacije podnositeljima pritužbi i iii. informacije za javnost.

Istraga

2. Ombudsmanica je kao prvi korak zatražila popis predmeta u sustavu EU Pilot otvorenih više od jedne godine krajem 2015. i standardne dopise koji su se upotrebljavali kako bi se podnositelje pritužbi obavještavalo o napretku. Osoblje Ombudsmana održalo je i sastanak s Komisijom kako bi prikupilo statističke podatke i poboljšalo svoje razumijevanje načina na koji „EU Pilot” funkcionira u praksi [3]. Kao drugi korak, osoblje Ombudsmana provelo je inspekciju 10 spisa u sustavu EU Pilot, starijih od jedne godine, u trima područjima politike (okoliš, pravosuđe i potrošači, oporezivanje i carina). U tim se područjima svake godine podnosi znatan broj pritužbi zbog povrede. Nakon što je Komisija objavila novu Komunikaciju „Pravo EU-a: boljom primjenom do boljih rezultata” od 19. siječnja 2017.[4] („Komunikacija iz 2017.”), održan je još jedan sastanak kako bi se istražnom timu Ombudsmana pomoglo da shvati posljedice novog pristupa Komisije. Tom se odlukom uzimaju u obzir sve informacije prikupljene tijekom tih istražnih koraka.

Procjena Europskog ombudsmana

A. Rok za rješavanje pritužbi zbog povrede

Izazovi s kojima se Komisija suočava

3. Komisija se u pravilu obvezala istražiti pritužbe i donijeti odluku o pokretanju službenog postupka zbog povrede ili zatvaranju predmeta u roku od jedne godine od datuma evidentiranja pritužbe. Taj jednogodišnji vremenski okvir uključuje registraciju pritužbe u bazi podataka pod nazivom „Rješavanje pritužbi – Accueil des Plaignants” (CHAP), početnu procjenu kako bi se odlučilo hoće li se pokrenuti „EU Pilot” i dijalog s državom članicom u okviru „EU Pilot”, što je dovelo do odluke o pokretanju postupka zbog povrede ili zaključenju predmeta.  

4. Od ožujka 2010. Komisija primjenjuje i dvostruku referentnu vrijednost od 10 tjedana kako bi se osiguralo brzo upravljanje spisima u okviru „EU Pilota”: država članica ima 70 dana za podnošenje odgovora Komisiji, a Komisija ima 70 dana za procjenu odgovora države članice.

5. Poštovanje rokova koje je sama odredila čini se ozbiljnim izazovom za Komisiju:

· Kad je riječ o jednogodišnjem vremenskom okviru, Komisija je između 1. siječnja 2014. i 31. prosinca 2015. pokrenula 724 „EU Pilot” predmeta na temelju pritužbi. U samo 107 predmeta (odnosno 15 %) donesena je odluka o zatvaranju predmeta ili o izdavanju službene opomene u roku od jedne godine od datuma evidentiranja pritužbe [5].  Krajem 2015. Komisija je rješavala 480 neriješenih predmeta u okviru sustava EU Pilot pokrenutih na temelju pritužbi starijih od jedne godine. Među njima su 102 predmeta (21 %) bila otvorena više od tri godine [6]. Komisija je objasnila da dijalog između Komisije i države članice putem sustava „EU Pilot” nije ograničen na jednu razmjenu: za znatan broj od 102 predmeta starijih od tri godine bilo je potrebno nekoliko razmjena s predmetnom državom članicom [7]. Komisija je objasnila i da količina informacija koje je podnositelj pritužbe dostavio prije ili nakon pokretanja dijaloga u okviru sustava EU Pilot i/ili država članica utječe i na trajanje predmeta u okviru sustava EU Pilot jer Komisija mora procijeniti te informacije prije donošenja odluke o daljnjim koracima.

· Kad je riječ o dvostrukoj referentnoj vrijednosti za deset tjedana, prosječno vrijeme koje je državama članicama potrebno da odgovore na pitanja Komisije bilo je 72 dana u 2015., što je blizu referentne vrijednosti za deset tjedana [8]. Međutim, Komisijino prosječno vrijeme za procjenu tih odgovora bilo je 91 dan 2015., 21 dan iznad referentne vrijednosti [9]. Komisija je navela da je potreba za prevođenjem odgovora država članica jedan od čimbenika koji utječe na vrijeme potrebno za procjenu odgovora država članica.

Glavni razlozi kašnjenja

6. Ombudsmanica je svjesna da Komisija upravlja velikim brojem pritužbi i da je jednogodišnji vremenski okvir samonametnut cilj. Pri rješavanju pritužbi koje se temelje na prekomjernim kašnjenjima Europski ombudsman dosljedno smatra da, u slučaju prekoračenja jednogodišnjeg roka, dobra uprava zahtijeva od Komisije da navede konkretne i valjane razloge za kašnjenje.

7. Ombudsmanica smatra da bi moglo doći do nepravilnosti u postupanju ako je do kašnjenja došlo zbog administrativne neaktivnosti ili ako Komisija ne dostavi valjano objašnjenje [10]. Ombudsmanica je također smatrala da, čak i ako postoje dobri razlozi, odgoda od nekoliko godina možda neće biti razumna u smislu članka 41. Povelje EU-a o temeljnim pravima o pravu na dobru upravu.

Prekomjerno kašnjenje u predmetu 583/2013/MHZ [11]

Poljoprivrednik se žalio Ombudsmanu tvrdeći da je Komisija trebala poduzeti brže mjere u vezi s njegovim dvjema pritužbama zbog povrede. Komisija nije mogla objasniti zašto nije mogla pokrenuti „EU Pilot” u oba predmeta zbog povrede do 11 mjeseci nakon što je zaprimila pritužbe. Ombudsmanica je kritizirala Komisiju smatrajući da je „Komisija, osobito odgađanjem početka pilot-postupka i time što nije mogla poštovati rok od jedne godine za odlučivanje o pritužbama podnositelja pritužbe zbog povrede, kriva za nepravilnosti u postupanju.”

8. Inspekcijskim pregledima provedenima u kontekstu ove istrage potvrđeno je da su određena kašnjenja izvan kontrole Komisije, na primjer kada je potrebna izmjena nacionalnog prava kako bi se okončala povreda, kada je potrebno izgraditi infrastrukturu (posebno u području okoliša) ili kada u trenutku pokretanja postupka EU Pilot Komisija mora pričekati rezultate presude Suda. U drugim slučajevima Komisija će možda trebati dodatno vrijeme za procjenu dodatnih informacija koje je podnositelj pritužbe dostavio tijekom postupka ili za povezivanje pritužbe sa sličnim spisima protiv drugih država članica. Ti slučajevi ne predstavljaju administrativnu neaktivnost.

9. Druge problematičnije situacije uključuju organizacijska pitanja, kao što su veliko radno opterećenje odjela, potreba za povezivanjem s nekoliko službi Komisije ili dodatno vrijeme potrebno za prijevod jer se pritužbe mogu podnijeti na bilo kojem službenom jeziku EU-a, a ponekad uključuju znatnu količinu dokumentacije. Zbog tih problema početna procjena pritužbe, prije nego što Komisija uopće odluči pokrenuti dijalog „EU Pilot”, može sama po sebi trajati nekoliko mjeseci.

10. Kašnjenja mogu proizaći i iz dugotrajnih razmjena između Komisije i države članice u okviru „EU Pilota” zbog nepotpunih ili nezadovoljavajućih odgovora.

Prekomjerno kašnjenje u predmetu 1146/2012/AN [12]

U prosincu 2009. podnositelj pritužbe podnio je pritužbu zbog povrede za koju je Komisija otvorila „EU Pilot”. U lipnju 2012. podnositelj pritužbe podnio je pritužbu Ombudsmanu zbog kašnjenja Komisije u rješavanju tog pitanja. Tijekom istrage Komisija je objasnila da je trajanje postupka posljedica kašnjenja države članice u odgovaranju na njezine zahtjeve za informacije i nepotpunosti dostavljenih odgovora. Ombudsmanica je kritizirala Komisiju smatrajući da nije pravilno provela postupak EU Pilot. U ovom je slučaju ugrožen cilj „EU Pilota” da se pronađu brza i bolja rješenja za pritužbe zbog povrede prava. Komisija je u svojem odgovoru obavijestila Ombudsmana da je pokrenula službeni postupak zbog povrede.

U drugom predmetu koji je 2015. pokrenut pred Ombudsmanom Komisija je državi članici poslala devet zahtjeva za informacije [13].

11. Postupak  „EU Pilot” osmišljen je kao prijateljski način rješavanja problema. Njome se Komisiji omogućuje i prikupljanje dostatnih dokaza o navodnoj povredi. Međutim, „EU Pilot” temelji se na načelu „iskrene suradnje” koje je ugroženo uzastopnim nepotpunim odgovorima uključene države članice. Osim toga, službeni postupak zbog povrede još je jedan alat kojim Komisija raspolaže kako bi prikupila dokaze prije nego što odluči uputiti predmet Sudu.

Nova strategija Komisije

12. Komisija je u svojoj Komunikaciji iz 2017. potvrdila da „EU Pilot” nije uvijek bio učinkovit u brzom rješavanju problema. U njemu je navedeno da je „EU Pilot” uspostavljen kako bi se moguće povrede prava EU-a brzo riješile u ranoj fazi u odgovarajućim slučajevima. Njime se ne namjerava dodati dugotrajan korak u postupak zbog povrede, koji je sam po sebi sredstvo za pokretanje dijaloga s državom članicom o rješavanju problema. Stoga će Komisija pokrenuti postupke zbog povrede bez oslanjanja na mehanizam EU Pilot za rješavanje problema, osim ako se upotreba sustava EU Pilot smatra korisnom u određenom slučaju.”

13. Komisija namjerava usmjeriti svoje provedbene mjere na sustavne i ozbiljne povrede prava EU-a. Tim novim pristupom Komisija će prestati upotrebljavati „EU Pilot” kao zadani postupak. Bit će lakše izravno prijeći na službeni postupak zbog povrede bez pokretanja „EU Pilota”. U pojedinačnim slučajevima nepravilne primjene prava EU-a Komisija će poticati podnositelje pritužbi da se koriste odgovarajućim mehanizmima za rješavanje problema dostupnima na razini EU-a ili na nacionalnoj razini te će prema potrebi predložiti prijenos predmeta najprikladnijem tijelu. Budući da je prerano za mjerenje učinka tog novog pristupa na sposobnost Komisije da brže rješava pritužbe, Ombudsman namjerava poduzeti daljnje mjere u vezi s tom temom u nadolazećim godinama.

14. Ombudsman pozdravlja namjeru Komisije da ojača suradnju s Europskom mrežom pučkih pravobranitelja kako bi se podnositeljima pritužbi pružila bolja pravna zaštita na nacionalnoj razini. Njezin Ured aktivno radi na tome s Komisijom.

pozivanje Komisije na odgovornost za svoje djelovanje

15. Godišnje izvješće Komisije „Praćenje primjene zakonodavstva EU-a” pruža korisne informacije o broju i vrsti otvorenih predmeta. Međutim, u njemu se ne odražava u potpunosti djelotvornost faze neformalnog dijaloga, čiji je cilj pronaći bolje i brže odgovore na neispravnu primjenu prava EU-a u državama članicama.

16. Prema godišnjim izvješćima Komisije „EU Pilot” djelotvorno je smanjio primjenu službenih postupaka zbog povrede prava.[14] 75 % predmeta u okviru sustava EU Pilot obrađenih 2015. zaključeno je nakon što su od država članica primljeni „zadovoljavajući odgovori”. Međutim, statistički podaci Komisije uključuju slučajeve u kojima zapravo nije bilo kršenja prava EU-a [15]. Kako bi bolje odrazila djelotvornost svojeg djelovanja, Komisija je mogla korisno ocijeniti postotak slučajeva u kojima je postojao stvarni problem, koji je riješen kao rezultat intervencije Komisije.

17. Kad je riječ o njezinoj sposobnosti brzog rješavanja pritužbi zbog povrede, Komisija je mogla objaviti prosječno vrijeme potrebno za donošenje odluke o pritužbi ili postotak pritužbi za koje je odluka donesena u roku od jedne godine. Naposljetku, Komisija u svojem godišnjem izvješću objavljuje informacije o uspješnosti svake države članice u pogledu desetotjednog referentnog mjerila u okviru sustava „EU Pilot”, ali ne objavljuje informacije o vlastitoj uspješnosti.

Kako bi se povećala transparentnost njegova djelovanja, Ombudsman potiče Komisiju da u svojem godišnjem izvješću pruži više informacija o svojoj uspješnosti u rješavanju stvarnih povreda prava EU-a u okviru postupaka koji prethode povredi, kao i o prosječnom trajanju postupka.

B. Obavješćivanje podnositelja pritužbi

Važnost redovitih i odgovarajućih informacija

18. Pritužbe zbog povrede ključni su izvor informacija za otkrivanje mogućih povreda prava EU-a. Istodobno, podnositeljima pritužbi može biti teško razumjeti da postupci zbog povrede nisu usmjereni na rješavanje njihovih pojedinačnih problema i da Komisija ne može dobiti pravnu zaštitu za njih. Podnositeljima pritužbi također je teško razumjeti zašto bi Komisiji moglo biti potrebno vrijeme za rješavanje njihove pritužbe. Možda će im biti još teže razumjeti zašto Komisija, koristeći se svojim diskrecijskim pravom, može odlučiti da neće pokrenuti postupak zbog povrede na kraju svoje istrage.

19. U mnogim pritužbama podnesenima Europskom ombudsmanu u kojima se navodi prekomjerno kašnjenje navodi se i da Komisija nije na odgovarajući način obavijestila podnositelja pritužbe. Nedostatak odgovarajućih informacija vjerojatno će povećati frustraciju podnositelja pritužbi zbog dugih kašnjenja. S druge strane, primjerena i redovita objašnjenja pomažu podnositeljima pritužbi da razumiju i prihvate zašto je Komisiji potrebno dodatno vrijeme za istragu njihovih pritužbi ili zašto je odlučila zaključiti predmet.

20. U tom kontekstu podnositelje pritužbi treba uvjeriti da će se njihovi predmeti pažljivo rješavati. Neka od poboljšanja iz priloga Komunikaciji Komisije iz 2017. pridonose provedbi načela dobre uprave, koje uključuje obvezu obrazlaganja odluka i odgovaranja na zahtjeve za informacije. To uključuje sljedeće: i. pritužbe će se podnijeti Komisiji na standardnom obrascu kako bi se poboljšala osnova za procjenu osnovanosti pritužbe i olakšalo bolje rješavanje pritužbi; ii. u potvrdi o primitku koju je poslala Komisija jasnije će se utvrditi ograničenja djelovanja Komisije; i iii. ako Komisija prekorači jednogodišnji rok za donošenje odluke, podnositelji pritužbe bit će obaviješteni u pisanom obliku automatski, a ne samo na zahtjev, kao što je to prethodno bio slučaj.

21. Ombudsmanica pozdravlja činjenicu da je Komisija ažurirala svoje postupke za postupanje s podnositeljima pritužbi istodobno s donošenjem nove strategije [16]. Na temelju svojeg iskustva Ombudsmanica potiče Komisiju da nadogradi svoju novu strategiju kako bi dodatno poboljšala svoje odnose s podnositeljima pritužbi promicanjem najboljih praksi, povrh strogih postupovnih obveza koje je sama postavila. Poboljšanje odnosa s podnositeljima pritužbi vjerojatno će povećati i djelotvornost dijaloga „EU Pilot” koje će Komisija i dalje smatrati korisnima za pokretanje u okviru svoje nove strategije. Dobar način za to bilo bi ažuriranje internih smjernica o postupanju s pritužbama zbog povrede, uzimajući u obzir primjedbe i prijedloge navedene u nastavku.

Obavješćivanje podnositelja pritužbe tijekom faze početne procjene

22. Početna procjena pritužbe ključan je korak za koji je važno podnositelju pritužbe pružiti odgovarajuće i pravodobne informacije. Nakon početne procjene Komisija može odlučiti izravno prijeći na službeni postupak zbog povrede, pokrenuti „EU Pilot”, zaključiti predmet ili uputiti podnositelja pritužbe na alternativne načine pravne zaštite na razini EU-a ili na nacionalnoj razini.

23. Nakon što je pritužba registrirana u bazi podataka „CHAP” i nakon što je poslana potvrda o primitku, njezino početno ispitivanje ne podliježe nikakvom roku i može trajati nekoliko mjeseci. Ne postoji utvrđeni postupak za obavješćivanje podnositelja pritužbe tijekom razdoblja u kojem Komisija odlučuje hoće li dodatno razmotriti pritužbu državi članici. Ako se početna procjena u CHAP-u ne može provesti u razumnom roku (obično dva ili tri mjeseca), neke glavne uprave razvile su dobru praksu slanja trajnog odgovora podnositelju pritužbe, s podacima za kontakt voditelja predmeta i objašnjenjem načina rješavanja pritužbe.

Ombudsmanica potiče Komisiju da odredi okvirni rok za početnu analizu pritužbi u CHAP-u. Također potiče Komisiju da generalizira dobru praksu slanja trajnog odgovora podnositelju pritužbe kada se početna procjena pritužbe ne može provesti u tom roku.

24. Ombudsmanica je također pitala imaju li pojedinci/organizacije koji podnose pritužbu o predmetu koji Komisija već istražuje na vlastitu inicijativu ili na temelju druge pritužbe status podnositelja pritužbe. Komisija je odgovorila da jesu ako ispunjavaju kriterije utvrđene u Prilogu Komunikaciji iz 2017. Njihovi su predmeti evidentirani u CHAP-u i primjenjuju se administrativne odredbe o odnosima s podnositeljima pritužbi. To vrijedi neovisno o daljnjem postupanju u vezi s tim pritužbama. Komisija je napomenula da je postojanje ispitnog postupka/postupka zbog povrede koji je u tijeku čimbenik koji treba uzeti u obzir pri odlučivanju o daljnjem postupanju u vezi s pritužbom.

Ombudsmanica pozdravlja činjenicu da Komisija dodjeljuje status podnositelja pritužbe pojedincima/organizacijama koje podnose pritužbu na predmet koji Komisija već istražuje. U mjeri u kojoj Komisija to već ne čini, potiče Komisiju da podnositelja pritužbe obavijesti o tijeku istrage i o svojoj odluci o zatvaranju predmeta ili pokretanju postupka zbog povrede.

25. Nakon početne procjene Komisija može zaključiti da postupak zbog povrede nije najbolji način za rješavanje problema podnositelja pritužbe, posebno ako podnositelj pritužbe očekuje naknadu štete nastale navodnom povredom prava EU-a. U okviru svoje nove strategije Komisija se obvezala pomoći građanima podizanjem svijesti o njihovim pravima u skladu s pravom EU-a i o različitim alatima za rješavanje problema koji su im dostupni na nacionalnoj razini i razini EU-a. To uključuje prilagodbu dopisa koji se upotrebljavaju za potvrdu primitka pritužbi i obavješćivanje podnositelja pritužbe o odluci Komisije da ne istraži pritužbu. Od Komisije će se zahtijevati i da izradi popis svih mehanizama pravne zaštite dostupnih na razini EU-a i na nacionalnoj razini te da na svojoj internetskoj stranici posvećenoj problemima građana pruži informacije prilagođene građanima [17].

Među tim su mehanizmima tijela za izvansudsko preispitivanje, kao što su nacionalni i regionalni pučki pravobranitelji: Europski ombudsman trenutačno surađuje s Komisijom i Europskom mrežom pučkih pravobranitelja na poboljšanju suradnje u tim pitanjima kako bi se podnositelje pritužbi bolje usmjerilo kada Komisija odluči ne istražiti pojedinačni slučaj.

Obavješćivanje podnositelja pritužbi tijekom „EU Pilota”

26. Iako Komisija „EU Pilot” smatra bilateralnim postupkom između Komisije i država članica, obvezala se obavijestiti podnositelje pritužbe o pokretanju EU Pilota, donošenju konačne odluke i prekoračenju jednogodišnjeg roka za donošenje odluke. Dobra uprava također zahtijeva od Komisije da potvrdi primitak svake korespondencije u roku od dva tjedna. Komisija nadalje priznaje da podnositelji pritužbe mogu zatražiti objašnjenja o predmetu u bilo kojem trenutku postupka, među ostalim e-poštom ili telefonom.

Informacije podnositelju pritužbe u predmetu 332/2013/AN [18]

Predmet se odnosio na četverogodišnje kašnjenje Komisije u donošenju odluke u okviru „EU Pilota” i njezino neobavješćivanje podnositelja pritužbe. Tijekom istrage Komisija je objasnila razloge kašnjenja, nastavila kontakte s podnositeljem pritužbe i donijela konačnu odluku. Ombudsmanica je zaključila da nema razloga za daljnje istrage, ali je napomenula da komunikacija s podnositeljem pritužbe nije bila vrlo nesmetana i da je time smanjena spremnost podnositelja pritužbe da prihvati argumente Komisije za propuštanje standardnog roka [19]. Podsjetila je Komisiju da je neometana i redovita komunikacija s podnositeljima pritužbi važno postupovno jamstvo i legitimizira ulogu Komisije.

27. Komisija nije utvrdila postupak za obavješćivanje podnositelja pritužbe o odgovorima država članica. U nekim slučajevima prijevremeno obavješćivanje podnositelja pritužbi moglo bi imati za posljedicu ugrožavanje ozračja uzajamnog povjerenja između Komisije i država članica koje bi trebalo okarakterizirati fazu neformalnog dijaloga u postupcima zbog povrede. Jasno je i da ne izražavaju svi podnositelji pritužbe interes za praćenje pojedinosti Komisijine istrage. Međutim, tijekom inspekcija koje su se odvijale u kontekstu ove istrage, osoblje Ombudsmana napomenulo je da su podnositelji pritužbi ponekad izrazili takav interes. U jednom pregledanom spisu Komisija je podnositelju pritužbe dostavila sažetke odgovora države članice kako bi dobila primjedbe i dodatne informacije. Ombudsman stoga smatra da je moguće, na pojedinačnoj osnovi, pružiti tu vrstu informacija bez ugrožavanja svrhe „EU Pilota”. Tu bi mogućnost trebalo dodatno razmotriti.

Kada podnositelji pritužbe izraze interes za pomno praćenje napretka svojeg predmeta, Ombudsman potiče Komisiju da ih obavijesti o svakom novom važnom koraku u svojoj istrazi u okviru „EU Pilota”, među ostalim tako da im, kad god je to moguće, dostavi sažetak odgovora države članice.

Obavješćivanje podnositelja pritužbe pri zatvaranju predmeta

28. Iako odluku o pokretanju službenog postupka zbog povrede donosi Kolegij povjerenika i ona se objavljuje, odluka o zatvaranju predmeta obično se donosi u odgovornoj glavnoj upravi i nije javna. Međutim, podnositelj pritužbe obaviješten je dopisom koji se naziva „prethodno zaključenje” i ima četiri tjedna za podnošenje primjedbi. Ako primjedbe podnositelja pritužbe ne uvjeravaju Komisiju da ponovno razmotri svoje stajalište, predmet se zaključuje i podnositelj pritužbe o tome se obavješćuje. Ako podnositelj pritužbe uvjeri Komisiju da ponovno razmotri svoje stajalište, ispitni postupak se nastavlja.

29. Komisija ima znatnu diskrecijsku ovlast pri odlučivanju o tome hoće li i kada pokrenuti postupak zbog povrede, čak i ako se istragom otkrije povreda prava Unije. To je posebno teško za podnositelje pritužbi da razumiju i većina pritužbi podnesenih Ombudsmanu u području povrede osporava odluku Komisije da zaključi pritužbu zbog povrede.

30. Europski ombudsman dosljedno smatra da bi Komisija, iako u tom pogledu ima diskrecijsko pravo, uvijek trebala navesti valjane razloge za odluku o zatvaranju pritužbe zbog povrede. Ombudsmanica također smatra da dobra uprava zahtijeva od Komisije da postupa savjesno i da u potpunosti ispita sve argumente podnositelja pritužbe [20]. Ako podnositelj pritužbe nakon primitka dopisa o zatvaranju dostavi nove argumente i ako Komisija ipak zadrži svoju odluku o zatvaranju pritužbe, Komisija bi u dopisu kojim se potvrđuje zaključenje predmeta trebala razmotriti nove argumente i detaljno objasniti zašto oni nisu dovoljni za promjenu njegova stajališta.

Neispravno obrazloženje odluke u predmetu 995/2011/KM [21]

Građanin je optužio Komisiju da nije pravilno objasnila zašto nije istražila njegovu pritužbu zbog povrede u kojoj je tvrdio da država članica nije pravilno provela Direktivu o e-privatnosti. Ombudsmanica je smatrala da objašnjenja Komisije ne bi trebala biti samo točna, već i jasna i nedvosmislena. Kritizirala je Komisiju jer nije dovoljno obrazložila zašto nije poduzela mjere u pogledu dvaju pitanja istaknutih u pritužbi, odnosno načina na koji je država članica pohranila i obrađivala podatke, kao i svojih pravila o e-marketingu.

31. U tom kontekstu Ombudsman pozdravlja činjenicu da se u novim predlošcima Komisije za pisma koja prethode zatvaranju jasno razlikuje sljedeće: i. problem je riješen nakon intervencije Komisije ili na drugi način; ii. problem nije riješen, ali Komisija neće nastaviti postupak u skladu s kriterijima utvrđenima u njezinoj Komunikaciji iz 2017.[22]; iii. predmet se neće rješavati jer nema kršenja prava EU-a ili su dostupni dokazi nedostatni ili je nastavak postupka spriječen potrebom za zaštitom povjerljivosti, kako je zatražio podnositelj pritužbe [23].

32. Međutim, Ombudsman napominje da predložak kojim se potvrđuje da će predmet biti zaključen nije izmijenjen i ne predviđa jasno obvezu odgovora na daljnje argumente podnositelja pritužbe.

U većini pritužbi koje je zaprimila ombudsmanica je zaključila da je Komisija podnositelju pritužbe dala valjano objašnjenje. Međutim, Ombudsmanica predlaže da službe Komisije budu posebno oprezne pri zasebnom razmatranju svih aspekata pritužbe podnositelja pritužbe u dopisu prije zaključenja.

Ombudsmanica također potiče Komisiju da u svojem dopisu kojim potvrđuje da će predmet biti zaključen na odgovarajući način odgovori na sve daljnje argumente podnositelja pritužbe u slučajevima u kojima Komisija ipak odluči zaključiti pritužbu.

33. Ombudsmanica napominje da se na posebnoj internetskoj stranici Komisije [24] i internetskom obrascu za pritužbe [25] jasno opisuju postupak rješavanja pritužbi i ograničenja djelovanja Komisije. Objašnjavaju da Komisija ne može riješiti pojedinačne probleme kao što su poništenje pojedinačne odluke donesene na nacionalnoj razini ili dodjela naknade štete podnositelju pritužbe. Napominjući da ima diskrecijske ovlasti, Komisija je manje jasna u pogledu mogućih kriterija za zaključenje pritužbe zbog povrede.

Ombudsmanica predlaže da Komisija na svojim internetskim stranicama i u obrascu za pritužbe pruži informacije prilagođene građanima o različitim kriterijima koje uzima u obzir pri odlučivanju o zatvaranju predmeta.

C. Javne informacije o predmetima u okviru sustava EU Pilot

34. Pristup dokumentima u slučajevima povrede uređen je Uredbom (EZ) br. 1049/2001 o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije. Sudovi EU-a priznaju opću (iako oborivu) pretpostavku prema kojoj se dokumenti koji se odnose na predsudsku fazu postupaka zbog povrede ne mogu otkriti. To se odnosi i na tekuće dijaloge u okviru sustava EU Pilot [26]. Pristup dokumentima koji se odnose na zaključene postupke zbog povrede u načelu se odobrava, podložno standardnim iznimkama od otkrivanja predviđenima u Uredbi.

35. Popis službenih postupaka zbog povrede javno je dostupan. Komisija je u prosincu 2014. pokrenula novi registar predmeta zbog povrede koji sadržava popis postupaka zbog povrede koji su u tijeku i u kojem se navode područje politike, naziv navodne povrede, predmetna država članica i status svakog postupka (službena obavijest, obrazloženo mišljenje, zaključenje predmeta ili upućivanje predmeta Sudu)[27]. Međutim, ne postoji javni popis dijaloga „EU Pilot”, što građanima otežava podnošenje zahtjeva za pristup dokumentima, uključujući zahtjev podnesen nakon zaključenja predmeta [28].

36. Dijalozi u okviru EU Pilota odnose se na područja kao što su ljudska prava, okoliš ili jedinstveno tržište, područja koja su od velikog interesa za građane i poduzeća [29]. Pri razmatranju načina za poboljšanje transparentnosti „EU Pilota” potrebno je uravnotežiti rizik od nanošenja štete klimi uzajamnog povjerenja, zbog čega su alati koji prethode kršenju učinkoviti, i koristi od povećanja javnog nadzora nad pitanjima od potencijalno velikog interesa. Osim što bi se građanima omogućilo da učinkovitije iskoriste svoje pravo na pristup dokumentima, povećani javni nadzor mogao bi pozitivno utjecati na pravodobno rješavanje predmeta.

37. Svakako je pozitivno što je podnositelj pritužbe obaviješten da je pokrenut „EU Pilot” i stoga može podijeliti te informacije ako to želi. To znači da je barem jedan, a potencijalno i nekoliko građana, već obaviješteno da je „EU Pilot” u tijeku.

38. Ombudsmanica stoga smatra da bi objavljivanje popisa tekućih dijaloga u okviru sustava EU Pilot, bez objave povezanih dokumenata, pomoglo u povećanju transparentnosti djelovanja Komisije bez ugrožavanja bilo kakvog javnog interesa. To bi pomoglo u informiranju javnosti i omogućilo građanima da iskoriste svoje pravo na pristup dokumentima, a da se pritom ne ugrozi partnerski pristup između Komisije i država članica.

Ombudsmanica predlaže da Komisija javno objavi popis tekućih dijaloga u okviru sustava EU Pilot i status svakog predmeta.

Zaključak i prijedlozi za poboljšanja

Uzimajući u obzir novu strategiju Komisije, ombudsmanica sada zaključuje istragu sljedećim zaključkom i prijedlozima:

Zaključak

Svrha ove istrage u velikoj je mjeri ostvarena.

Prijedlozi za poboljšanje

Većina tih prijedloga i najboljih praksi nije specifična za „EU Pilot” te su relevantni i u kontekstu Komisijina postupanja s pritužbama zbog povrede općenito. Ombudsmanica predlaže da ih Komisija uzme u obzir pri ažuriranju svojih internih smjernica za službe Komisije.

U pogledu postupka „EU Pilot”:

Komisija bi trebala:

1. Obavijestiti podnositelje pritužbe o svakom novom važnom koraku u svojoj istrazi u okviru „EU Pilota” ako izraze interes za pomno praćenje napretka svojeg predmeta. To bi moglo uključivati dostavljanje sažetka odgovora države članice podnositeljima pritužbi kad god je to moguće.

2. objaviti popis dijaloga u okviru sustava EU Pilot koji su u tijeku i status svakog predmeta.

Kad je riječ o odnosima s podnositeljima pritužbi pri rješavanju pritužbi zbog povrede općenito:

Komisija bi trebala:

3. Pružanje informacija prilagođenih građanima na svojim internetskim stranicama i u obrascu za pritužbe o različitim kriterijima koje uzima u obzir pri odlučivanju o zatvaranju predmeta.

4. Budite posebno oprezni pri zasebnom razmatranju svih aspekata pritužbe podnositelja pritužbe u dopisu prije zaključenja.

5. primjereno odgovoriti na sve daljnje argumente podnositelja pritužbe ako Komisija ipak odluči zaključiti pritužbu. To bi trebalo učiniti u dopisu kojim se potvrđuje da će predmet biti zaključen.

6. Utvrditi okvirni rok za početnu analizu pritužbi u CHAP-u i generalizirati dobru praksu slanja trajnog odgovora podnositelju pritužbe ako se početna procjena pritužbe ne može provesti u tom roku.

7. U mjeri u kojoj to već ne čini, kada pojedinac/organizacija podnese pritužbu na predmet koji Komisija već istražuje, obavješćuje podnositelja pritužbe o napretku svoje istrage koja je u tijeku i o svojoj odluci da zaključi taj predmet ili pokrene postupak zbog povrede.

U pogledu transparentnosti djelovanja Komisije:

Komisija bi trebala:

8. Više informacija o uspješnosti u rješavanju stvarnih povreda prava EU-a u okviru postupaka koji prethode povredi te o prosječnom trajanju postupka navesti u svojem godišnjem izvješću „Praćenje primjene prava EU-a”

 

Emily O'Reilly
Europska ombudsmanica

Strasbourg, 14. rujna 2017.

Prilog I.: Uloga „EU Pilota” u kontekstu postupaka zbog povrede

Različite faze postupka zbog povrede obveze

Svaka država članica odgovorna je za provedbu prava EU-a prenošenjem direktiva i osiguravanjem pravilne primjene i provedbe zakonodavstva EU-a. U skladu s člankom 17. stavkom 1. Ugovora o Europskoj uniji (UEU) Europska komisija zadužena je za praćenje pravilne primjene prava EU-a u državama članicama. Jedan od glavnih načina na koji Komisija izvršava svoju ulogu „čuvara Ugovorâ” pokretanje je postupaka zbog povrede ako smatra da država članica nije pravilno ili na vrijeme prenijela direktivu ili je nepravilno primijenila pravila EU-a.

Komisija može istražiti moguće povrede na vlastitu inicijativu, kao odgovor na predstavke upućene Europskom parlamentu ili na temelju pritužbi. Glavni je cilj Komisijina djelovanja što prije okončati nepravilno stanje: Komisija je stoga razvila alate koji prethode povredi kako bi se pronašla rješenja, a ne kako bi se pokrenuo postupak zbog povrede. Kada Komisija otkrije moguću povredu, prvi je korak obično prikupiti dostatne dokaze da je navodna povreda počinjena i riješiti problem suradnjom s dotičnom državom članicom. Ako neformalni dijalog nije uspješan, Komisija može pokrenuti službeni postupak zbog povrede, što može dovesti do upućivanja države članice Sudu EU-a.

Svrha „EU Pilota”

Sustavom pod nazivom „EU Pilot” strukturira se neformalna faza postupaka zbog povrede. Komisija je najavila pokretanje Komunikacije „Europa rezultata – primjena prava Zajednice” od 5. rujna 2007. Počelo je raditi u travnju 2008. kao eksperiment s 15 država članica koje su volontirale (otuda i pojam „pilot”). Sve ostale države članice naknadno su se prijavile. Njome je zamijenjena prethodna praksa prema kojoj je Komisija državama članicama poslala administrativne dopise. Sudjelovanjem u neformalnom, ali strukturiranom dijalogu s državama članicama, u duhu lojalne suradnje, Komisija je nastojala pronaći bolje odgovore na pitanja o pravilnom tumačenju, provedbi i primjeni prava EU-a, ubrzati rješavanje pritužbi zbog povrede i smanjiti primjenu formalnijih postupaka zbog povrede.

Za razliku od službenog postupka zbog povrede [30], ne postoji posebna pravna osnova za „EU Pilot”. To je metoda rada koja se temelji na internetskoj bazi podataka i komunikacijskom alatu kojim se Komisija i nacionalne vlade koriste za razmjenu informacija i pravne analize o mogućim slučajevima povrede. Za svaki se predmet otvara pojedinačni spis i pitanja se podnose predmetnoj državi članici putem zahtjeva u sustavu EU Pilot. Odgovor države članice zatim ocjenjuju službe Komisije koje mogu zatražiti dodatne informacije. Bazom podataka upravlja se pritužbama zaprimljenima od javnosti, kao i predstavkama Europskog parlamenta i predmetima na vlastitu inicijativu Komisije. Komisija je 2015. otvorila 881 novi spis u sustavu EU Pilot, od kojih je 295 pokrenuto na temelju pritužbi, a 578 na vlastitu inicijativu [31].

Do siječnja 2017. „EU Pilot” se upotrebljavao u gotovo svim predmetima prije nego što je Komisija odlučila pokrenuti postupak zbog povrede. U svojoj novoj Komunikaciji „Pravo EU-a: boljom primjenom do boljih rezultata” od 19. siječnja 2017.[32] („Komunikacija iz 2017.”) Komisija je najavila da će automatski prestati upotrebljavati „EU Pilot” i da će se na njega oslanjati samo ako se to smatra korisnim.

Postupovna jamstva za podnositelje pritužbi

Svatko može podnijeti pritužbu protiv države članice o bilo kojoj mjeri ili praksi javnog tijela koja se smatra neusklađenom s pravom EU-a. „EU Pilot” samo je jedan korak u rješavanju pritužbi zbog povrede. Od rujna 2009. Komisija upotrebljava sustav pod nazivom „Rješavanje pritužbi – Accueil des Plaignants” (CHAP) za evidentiranje pritužbi. Kada Komisija zaprimi pritužbu zbog povrede, ona se prvi put registrira u bazi podataka CHAP. Ako Komisija smatra da pritužba otvara valjana pitanja u vezi s mogućim predmetom zbog povrede, pritužba se zatim prenosi u zahtjev za EU Pilot. Naposljetku, ako Komisija odluči pokrenuti službeni postupak zbog povrede, pritužba se prenosi u bazu podataka o povredama pod nazivom NIF.

Komisija svake godine prima velik broj pritužbi zbog povrede, od kojih je većina zaključena bez pokretanja „EU Pilota”: primjerice, 2015. Komisija je obradila 3 315 pritužbi, od kojih je 85 % zaključeno bez rasprave s državama članicama jer je Komisija smatrala da nema ovlasti za djelovanje, da se korespondencija ne smatra pritužbom zbog povrede ili da pritužba nije utemeljena [33].

Komisija priznaje da su pritužbe važan izvor informacija i da bi ih trebalo savjesno rješavati. Stoga je u nekoliko komunikacija [34] utvrdila niz administrativnih jamstava za podnositelje pritužbi.

Administrativna jamstva za podnositelje pritužbi uključuju:

• evidentiranje svih pritužbi zbog povrede (podložno ograničenim iznimkama) i potvrđivanje primitka u roku od 15 radnih dana;
• obavješćivanje podnositelja pritužbe u pisanom obliku kada Komisija odluči dodatno ispitati pritužbu državi članici (obično putem sustava „EU Pilot”);
• obavješćivanje podnositelja pritužbe u pisanom obliku kada Komisija odluči zaključiti predmet ili pokrenuti službeni postupak zbog povrede;
• objašnjavajući zašto Komisija odluči zaključiti predmet i šaljući ono što se naziva „pismo prije zaključenja” u kojem poziva podnositelja pritužbe da dostavi primjedbe u roku od četiri tjedna [35].

Komisija je utvrdila i cilj istrage pritužbi i odlučivanja o tome hoće li pokrenuti službeni postupak zbog povrede ili zaključiti predmet u roku od jedne godine od datuma evidentiranja pritužbe. Ako se taj rok prekorači, Komisija o tome mora pisanim putem obavijestiti podnositelja pritužbe.

 

[1] Detaljno objašnjenje različitih faza postupaka zbog povrede, svrhe sustava EU Pilot i postupovnih jamstava koja uživaju podnositelji pritužbe nalazi se u Prilogu I.

[2] Vidjeti odluke o zatvaranju istraga OI/2/2009/MHZ o „javnom pristupu dokumentima o postupku zbog povrede u posjedu Komisije” i OI/2/2011/OV o „Komunikaciji Komisije o odnosima s podnositeljima pritužbi u pogledu primjene prava EU-a”:

https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/decision.faces/en/4390/html.bookmark https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/decision.faces/fr/54039/html.bookmark

[3] Rukovanjem pojedinačnim spisima upravljaju glavne uprave, dok je Glavno tajništvo odgovorno za upravljanje zahtjevom, pružanje smjernica glavnim upravama i praćenje cijelog postupka.

[4] http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52017XC0119(01)&from=EN

[5] Izvor: statistički podaci koje je Komisija dostavila tijekom istrage. Točnije, 90 predmeta zaključeno je bez daljnjih mjera, a u 17 drugih predmeta izdana je službena opomena.

[6] Izvor: statistički podaci koje je Komisija dostavila tijekom istrage.

[7] Moglo bi biti potrebno više razmjena informacija u istom predmetu ako, na primjer, država članica nije u potpunosti odgovorila na pitanja koja je postavila Komisija, ako je procjena odgovora države članice dovela do novih pitanja u vezi s usklađenošću s pravom EU-a ili ako podnositelj pritužbe službama Komisije dostavi nove informacije.

[8] Godišnje izvješće Komisije o praćenju primjene prava EU-a za 2015., str. 22. Međutim, postoje znatne razlike među državama članicama, od 57 dana za Slovačku do 85 dana za Francusku.

[9] Izvor: statistički podaci koje je Komisija dostavila tijekom istrage.

[10] Vidjeti odluke o pritužbama 706/2007/BEH, 230/2011/EIS i 731/2012/JN.

[11] https://www.ombudsman.europa.eu/cases/decision.faces/en/52917/html.bookmark  

[12] https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/decision.faces/en/49532/html.bookmark

[13] Predmet br. 420/2015/EIS.

[14] Broj novih postupaka zbog povrede smanjio se tijekom godina, s 2.900 u 2009. na 742 u 2015.

[15] Komisijina „Metodologija i objašnjenja”, dostupna na http://ec.europa.eu/atwork/applying-eu-law/docs/year_report_33/20160715_year_report_2015_methodology_en.pdf

[16] To nije bio slučaj u razdoblju 2008.–2009. nakon pokretanja projekta „EU Pilot” i pokretanja aplikacije „CHAP”: Komisija je svoje postupke o odnosima s podnositeljima pritužbi ažurirala tek 2012.

[17] https://ec.europa.eu/info/about-european-union/problems-and-complaints_en

[18] https://www.ombudsman.europa.eu/cases/decision.faces/en/53125/html.bookmark

[19] "Potvrde o primitku uzimale su se, ponekad, tjednima ili čak mjesecima. Odgovori su u nekim slučajevima poslani više od četiri mjeseca nakon podnošenja zahtjeva, a relevantne informacije, kao što je pokretanje istrage u okviru sustava EU Pilot, stigle su do podnositelja pritužbe sa zakašnjenjem i samo kada je to izričito zatražio.” Ibid. Stavak 35.

[20] Vidjeti odluku o pritužbama 503/2012/DK, 403/2014/MHZ i 25/2013/ANA.

[21] https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/decision.faces/en/60417/html.bookmark

[22] Problem se može bolje riješiti drugim mehanizmom, u tijeku je prethodna odluka Suda, rješavanje tog pitanja bilo bi u suprotnosti s novim zakonodavnim prijedlogom...

[23] Osim toga, Komisija je objasnila da zadržava pravo nepodnošenja određenih pritužbi, u skladu s načelima utvrđenima u njezinoj Komunikaciji, u kojoj se ističe da će na strateški način iskoristiti svoju diskrecijsku ovlast u pogledu postupaka zbog povrede. Komisija je objasnila da svoje napore usmjerava i daje prednost najvažnijim povredama prava EU-a razlikovanjem predmeta prema dodanoj vrijednosti koja se može postići postupkom zbog povrede. Pri odlučivanju o predmetima koje treba pokrenuti Komisija uzima u obzir nekoliko čimbenika, uključujući prirodu i učinak povrede, može li se predmet na zadovoljavajući način riješiti prikladnijim mehanizmima na nacionalnoj razini itd.

[24] https://ec.europa.eu/info/about-european-union/problems-and-complaints/how-make-complaint-eu-level/submit-complaint_en

[25] https://ec.europa.eu/assets/sg/report-a-breach/complaints_en/

[26] Predmet C-562/14 P, Kraljevina Švedska protiv Europske komisije.

[27] http://ec.europa.eu/atwork/applying-eu-law/infringements-proceedings/infringement_decisions/?lang_code=hr

[28] Godišnje izvješće o praćenju primjene prava EU-a sadržava samo sažete informacije o broju predmeta u okviru sustava EU Pilot.

[29] Većina predmeta u okviru sustava EU Pilot otvorenih 2015. odnosila se na pet područja politike: mobilnost i promet; unutarnje tržište, industriju, poduzetništvo i MSP-ove; pravosuđe i potrošače; okoliš; oporezivanje i carinu.

[30] Na koje se primjenjuje članak 258. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU).

[31] Godišnje izvješće Komisije o praćenju primjene prava EU-a za 2015., str. 20.

[32] http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52017XC0119(01)&from=EN

[33] Godišnje izvješće Komisije o praćenju primjene prava EU-a za 2015., str. 18.

[34] Komisija je 2002. objavila prvu komunikaciju „Europskom parlamentu i Europskom ombudsmanu o odnosima s podnositeljem pritužbe u vezi s povredama prava Zajednice”, posebno kao odgovor na istrage i primjedbe Europskog ombudsmana. Komisija je ažurirala svoje postupke drugom Komunikacijom „Ažuriranje odnosa s podnositeljem pritužbe u pogledu primjene prava Unije” iz 2012. i konačno u prilogu svojoj Komunikaciji iz 2017.

[35] Osim ako postoje iznimne okolnosti koje zahtijevaju hitne mjere.