Pozadina

1. Podnositelj pritužbe, koji je zastupnik u Europskom parlamentu, zatražio je 26. ožujka 2014. javni pristup „svim dokumentima Komisije u kojima se ocjenjuje zahtjev država članica za sufinanciranje Komisije za uspostavu Odjela za informacije o putnicima za obradu podataka iz evidencije podataka o putnicima (PNR). „Podnositelj pritužbe posebno je zatražio dokumente koji sadržavaju informacije o „dodjeli bodova koji se odnose na odgovarajuće kriterije za dodjelu i posebnu motivaciju za dodjelu bodova.”

2. Komisija je odobrila djelomičan pristup „Završnom izvješću evaluacijskog odbora ISEC-a – Ciljani poziv na podnošenje prijedloga za PNR iz 2012.” i njegovih pet priloga. Odbio je pristup obrascima za evaluaciju dodjele za svaki projekt (koje je ispunio barem jedan unutarnji i jedan vanjski stručnjak). Odbila je pristup tim obrascima jer bi se objavom ozbiljno ugrozio Komisijin postupak donošenja odluka [2].

3. Podnositelj pritužbe podnio je žalbu na odluku Komisije (podnošenjem takozvanog „potvrdnog zahtjeva”), ali je Komisija potvrdila da odbija objaviti obrasce za evaluaciju dodjele [3].

4. Komisija je navela da su obrasce ispunili stručnjaci koji su proveli detaljne procjene prijedloga država članica za sufinanciranje. Odbor za evaluaciju sprečavanja i borbe protiv kriminala (ISEC) zatim je te procjene upotrijebio tijekom svojih rasprava o prijedlozima za financiranje. Odbor je izrazio svoje konačno stajalište o tome treba li preporučiti prijedlog za financiranje Komisiji u završnom izvješću, koje je Komisija priopćila podnositelju pritužbe. Komisija je smatrala da bi se objavljivanjem obrazaca za evaluaciju dodjele ozbiljno ugrozila učinkovitost rada Odbora i Komisijina postupka donošenja odluka.

5. Komisija je svoje stajalište temeljila na presudi Općeg suda u predmetu Sviluppo Globale GEIE protiv Europske komisije (dalje u tekstu „Sviluppo”)^[4] u kojoj je Opći sud prepoznao važnost povjerljivosti postupaka odbora za evaluaciju. Sud je presudio da bi otkrivanje mišljenja članova odbora za evaluaciju u okviru natječajnog postupka ugrozilo njihovu neovisnost, čak i nakon što odbor za evaluaciju donese odluku. Komisija je tvrdila da se po analogiji taj argument mora primijeniti i na mišljenja stručnjaka, koja su dio temelja za mišljenja odbora za evaluaciju. Komisija nije utvrdila nikakav prevladavajući javni interes za otkrivanje zatraženih dokumenata.

6. Budući da nije bila zadovoljna odgovorom Komisije, podnositelj pritužbe podnio je pritužbu Ombudsmanu u studenome 2014. Podnositelj pritužbe izrazio je zabrinutost zbog toga što je Komisija pogrešno uskratila pristup obrascima za evaluaciju dodjele. Podnositelj pritužbe iznio je sljedeće argumente: (i) argumenti Komisije za uskraćivanje dokumenata javnom nadzoru nisu uvjerljivi i (ii) postoji javni interes da se zna kako je Komisija ocijenila zahtjeve država članica. Prema podnositelju pritužbe, način na koji je Komisija ocijenila prijedloge izravno je utjecao na oblikovanje politika u državama članicama s potencijalno ozbiljnim učinkom na temeljna prava i privatnost građana.

7. Budući da Ombudsmanica nije bila uvjerena u Komisijino obrazloženje za uskraćivanje pristupa traženim dokumentima, u prosincu 2016. dala je preporuku Komisiji da objavi tražene dokumente (uz određene redigacije zbog zaštite podataka)^[5].  

Odbijanje pristupa obrascima za evaluaciju dodjele

Preporuka Europskog ombudsmana 

8. Pučki pravobranitelj smatrao je da je Komisija pogrešno protumačila značenje i doseg sudske prakse Sviluppo. Kako bi odbila pristup, Komisija je trebala dokazati da je razumno predvidljivo da bi se u slučaju objave njihovih pojedinačnih procjena izvršio pritisak na ocjenjivače Komisije. Ombudsmanica je iznijela niz razloga zbog kojih smatra da se u predmetu koji se razmatra nije moglo razumno predvidjeti da će se takav pritisak vršiti na ocjenjivače [6].

9. Kad je riječ o pitanju mogu li evaluatori biti suzdržani u svojim evaluacijama ako se boje da bi se njihova pojedinačna (pozitivna ili negativna) stajališta mogla otkriti u budućnosti, nakon konačnog završetka postupaka Ombudsman je smatrao da se to može lako riješiti jednostavnim redigiranjem imena evaluatora (izdavanjem evaluacija).

10. Naposljetku, Ombudsman je smatrao da u svakom slučaju postoji prevladavajući javni interes za otkrivanje dokumenata. Naime, kao što je to tvrdio podnositelj pritužbe, javnost ima interes sudjelovati u zakonodavnom postupku (o donošenju Direktive o PNR-u [7]), a otkrivanje spornih dokumenata pridonijelo bi povećanju njezine sposobnosti sudjelovanja u tom postupku. Ombudsmanica je prepoznala da je podnositelj pritužbe iznio taj argument nakon što je Komisija odbila pristup dokumentima i dok je istraga Ombudsmana bila u tijeku. Stoga nije mogla prigovoriti Komisiji da nije uzela u obzir taj argument prilikom odbijanja pristupa predmetnim dokumentima. Međutim, Ombudsman je pozvao Komisiju da taj dodatni argument uzme u obzir pri odgovaranju na preporuku Ombudsmana.

11. S obzirom na sve prethodno navedeno, Ombudsmanica je utvrdila da je Komisija pogriješila što nije otkrila tražene dokumente te je Komisiji dala sljedeću preporuku:

„Komisija bi trebala objaviti tražene dokumente uzimajući u obzir redigiranja predložena radi zaštite podataka.”

12. U svojem mišljenju o preporuci Europskog ombudsmana Komisija je zadržala svoje stajalište. Nije se složio sa zaključkom Ombudsmana da Komisija pogrešno tumači značenje i doseg sudske prakse Sviluppo. Smatrao je da se predmet Sviluppo, iako se odnosio na postupke javne nabave, po analogiji primjenjuje na pozive na podnošenje prijedloga jer su uključeni rizici slični.

13. Komisija je također ostala pri svojem stajalištu da se u relevantnom trenutku pravilno pozvala i primijenila iznimku koja se odnosi na zaštitu postupka odlučivanja.

14. Komisija je dodala da „u pogledu preporuke Ombudsmana da službe Komisije uzmu u obzir moguće promjene činjeničnih i/ili pravnih okolnosti do kojih je došlo od donošenja Direktive EU-a o PNR-u u travnju 2016., Komisija s poštovanjem podsjeća da, u skladu sa sudskom praksom Suda EU-a, osoba može podnijeti novi zahtjev za pristup dokumentima kojima joj je prethodno uskraćen pristup. Takav zahtjev zahtijeva od institucije da ispita je li ranije odbijanje pristupa i dalje opravdano s obzirom na promjenu pravne ili činjenične situacije do koje je u međuvremenu došlo.”

15. Komisija je zaključila da njezina odluka da ne odobri pristup zatraženim dokumentima nije nepravilnost u postupanju. Pozvala je podnositelja pritužbe da podnese novi zahtjev za pristup dokumentima s obzirom na nove okolnosti.

16. U svojim primjedbama na mišljenje Komisije podnositelj pritužbe naveo je da Komisija nije iznijela nove argumente kojima bi se moglo opravdati uskraćivanje otkrivanja traženih dokumenata. Složila se sa stajalištima koja je Ombudsman izrazio u preporuci i sa zaključcima Ombudsmana. Dodala je da Komisija ne može samo odbiti zahtjev Ombudsmana da se u okviru istrage uzmu u obzir dodatni argumenti o tome zašto bi dokumente trebalo objaviti, pozivajući se na pravo građana da podnesu novi zahtjev za pristup. Podnositelj pritužbe zatražio je od Ombudsmana da odluči da bi Komisija trebala objaviti tražene dokumente.

Procjena Europskog ombudsmana nakon preporuke

17. Ombudsmanica napominje da se njezina preporuka temeljila na činjenici da Komisija, kada je prvotno odbila pristup dokumentima, nije na odgovarajući način opravdala zašto bi se iznimka od pristupa trebala primjenjivati na dokumente. Komisija je, oslanjajući se na pogrešno i pretjerano opsežno tumačenje presude Sviluppo, pogrešno smatrala da postoji opća pretpostavka o neotkrivanju u okolnostima u kojima takva opća pretpostavka ne može postojati (vidjeti odlomke 21. – 52. preporuke Ombudsmana). Ombudsmanica i dalje smatra da taj propust Komisije da opravda zašto se dokumenti nisu mogli otkriti predstavlja nepravilnost u postupanju.

18. Ombudsmanica ističe da taj nalaz o nepravilnostima u postupanju postoji neovisno o tome može li se obveza otkrivanja dokumenata dodatno ojačati prevladavajućim javnim interesom za otkrivanje.

19. Ombudsmanica se doista slaže da Komisija nije mogla uzeti u obzir nove argumente podnositelja pritužbe koji se odnose na prevladavajući javni interes za otkrivanje kada je prvotno odbila odobriti pristup dokumentima. Međutim, ne bi bilo opravdano da se ti novi argumenti, koji se odnose na prevladavajući javni interes za otkrivanje, ne uzmu u obzir prilikom odgovaranja na preporuku Ombudsmana. Ombudsmanica se tom prilikom ponovno koristi kako bi naglasila da njezini postupci nisu analogni sudskim postupcima, pri čemu bi jedino pitanje koje se razmatra (u predmetu o pristupu dokumentima) bilo je li izvorna odluka institucije o odbijanju pristupa valjana. S druge strane, Ombudsman ima potpuno pravo zatražiti od institucije da pri odgovaranju na preporuku Ombudsmana uzme u obzir i nove argumente o tome zašto bi dokument trebalo objaviti, kao što su argumenti koji se odnose na prevladavajući javni interes za otkrivanje. Na taj način i stoga, uzimajući u obzir protek vremena umjesto inzistiranja na birokratskom i legalističkom pristupu, koji može obeshrabriti građane, Komisija bi pokazala višu razinu svijesti građana i njihovu prilagođenost građanima.

Zaključak

Na temelju istrage o toj pritužbi Ombudsman je zaključuje sljedećim nalazom:

Odbijanje Komisije da dostavi tražene dokumente (s redigiranim imenima ocjenjivača) predstavlja nepravilnost u postupanju.

Podnositelj pritužbe i Komisija bit će obaviješteni o toj odluci.

Emily O'Reilly

Europski ombudsman

Strasbourg, 13.7.2017.

[1] Podaci iz evidencije podataka o putnicima (PNR) informacije su koje putnici daju tijekom rezervacije i rezervacije karata te prilikom prijave na letove, a prikupljaju ih zračni prijevoznici u vlastite komercijalne svrhe. Sadržava nekoliko različitih vrsta informacija, kao što su datumi putovanja, plan putovanja, informacije o karti, podaci za kontakt, putnička agencija preko koje je let rezerviran, korištena sredstva plaćanja, broj sjedala i informacije o prtljazi. Podaci se pohranjuju u bazama podataka zračnih prijevoznika o rezervaciji i kontroli odlazaka.

[2] Postupak odlučivanja institucija zaštićen je člankom 4. stavkom 3. Uredbe (EZ) br. 1049/2001 Europskog parlamenta i Vijeća od 30. svibnja 2001. o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije (SL 2001., L 145, str. 43.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 16., str. 70.).

[3] Komisija se oslonila na članak 4. stavak 3. drugi podstavak Uredbe 1049/2001, koji glasi kako slijedi: „[...] zahtjev za dokument koji sadrži mišljenja za internu uporabu u okviru rasprava i preliminarnih savjetovanja unutar dotične institucije odbija se čak i nakon donošenja odluke ako bi otkrivanje dokumenta ozbiljno ugrozilo proces odlučivanja institucije, osim ako postoji prevladavajući javni interes za otkrivanje.”

[4] Presuda Općeg suda od 22. svibnja 2012., Sviluppo Globale GEIE protiv Europske komisije, T-6/10, ECLI:EU:T:2012:245.

[5] Dodatne informacije o pozadini pritužbe, argumentima stranaka i istrazi Europskog ombudsmana potražite u cjelovitom tekstu preporuke Europskog ombudsmana koji je dostupan na:  https://www.ombudsman.europa.eu/cases/recommendation.faces/en/74249/html.bookmark

[6] Ombudsmanica je navela da se, za razliku od konkurentskih privatnih ponuditelja u natječajnom postupku, u ovom slučaju države članice nisu međusobno natjecale i nisu imale poticaja lobirati kako bi smanjile broj bodova drugih država članica. U svakom slučaju, čak i da su države članice možda ostvarile određenu prednost poboljšanjem svojih ocjena, odstupanje institucije Unije od temeljnog prava na javni pristup dokumentima nikada se ne može opravdati na temelju (navodne) mogućnosti da će država članica djelovati nezakonito. Nadalje, Komisija nije dostavila nikakve dokaze ni argumente o tome da bi se na ocjenjivače iz drugih izvora osim država članica vršio neopravdan pritisak. Naposljetku, nakon što postupak donošenja odluka konačno završi (i ne podliježe preispitivanju ili sudskim postupcima), teško je predvidjeti kako bi neprimjeren vanjski pritisak mogao utjecati na postupak evaluacije.

[7] Ta je direktiva sada donesena: Direktiva (EU) 2016/681 Europskog parlamenta i Vijeća od 27. travnja 2016. o uporabi podataka iz evidencije podataka o putnicima (PNR) u svrhu sprečavanja, otkrivanja, istrage i kaznenog progona kaznenih djela terorizma i teških kaznenih djela (SL 2016., L 119, str. 132.)