Okolnosti pritužbe

1. Podnositelj pritužbe srpska je nevladina organizacija koja pruža besplatnu pravnu pomoć.

2. Podnositelj pritužbe zatražio je 12. siječnja 2015. od Komisije da mu odobri javni pristup mišljenju Komisije o nacrtu srpskog Zakona o besplatnoj pravnoj pomoći. U svojem odgovoru od 3. ožujka 2015. Komisija je odbila objaviti dokument jer bi se njegovim otkrivanjem ugrozio „javni interes u pogledu međunarodnih odnosa”.[1]

3. Podnositelj pritužbe osporio je to odbijanje 19. veljače 2015. podnošenjem „potvrdnog zahtjeva”.

4. Komisija je 30. ožujka 2015. potvrdila svoju odluku o odbijanju pristupa dokumentu. Svoju je odluku ponovno temeljila na potrebi zaštite međunarodnih odnosa. Tvrdila je i da bi se objavom dokumenta ozbiljno ugrozio njezin postupak donošenja odluka [2].

5. Budući da nije bio zadovoljan stajalištem Komisije, podnositelj pritužbe podnio je pritužbu Europskom ombudsmanu 31. ožujka 2015.

Istraga

6. Budući da podnositelj pritužbe nema boravište u državi članici, Ombudsman nije bio ovlašten prihvatiti pritužbu i bio ju je obvezan odbiti [3].  Međutim, ombudsmanica je smatrala da bi njezina intervencija u ovom slučaju služila javnom interesu osiguravanja odgovarajuće transparentnosti pretpristupnog procesa koji se odnosi na Srbiju. Stoga je odlučila istražiti taj slučaj kao istragu na vlastitu inicijativu.

7. Ombudsmanica je u svoju istragu uključila sljedeću tvrdnju i tvrdnju podnositelja pritužbe:

Tvrdnja

Suprotno Uredbi 1049/2001, Komisija nije objavila svoje mišljenje o nacrtu srpskog Zakona o besplatnoj pravnoj pomoći.

Zahtjev

Komisija bi trebala objaviti svoje mišljenje o nacrtu srpskog Zakona o besplatnoj pravnoj pomoći.

8. Tijekom istrage ombudsmanica je primila mišljenje Komisije i primjedbe podnositelja pritužbe kao odgovor na nju. Ombudsmanica je također provela inspekciju spisa Komisije i uskraćenog dokumenta. Pri provođenju istrage Ombudsman je uzeo u obzir argumente i mišljenja stranaka.

Tvrdnja da Komisija nije objavila svoje mišljenje o nacrtu srpskog Zakona o besplatnoj pravnoj pomoći i povezanoj tvrdnji

Argumenti izneseni Europskom ombudsmanu

Mišljenje Komisije

9. Komisija je u svojem mišljenju naglasila važnost Akta o besplatnoj pravnoj pomoći u okviru pristupnih pregovora sa Srbijom. Komisija je izjavila da je ključno očuvati „odnos utemeljen na povjerenju” sa svojim nacionalnim partnerima. Dodala je da otkrivanje njezinih primjedbi podrazumijeva stvaran rizik od odvraćanja srbijanskih vlasti od savjetovanja s Komisijom o osjetljivim nacrtima zakona u kontekstu pretpristupnih rasprava.

10. Komisija je priopćila da je rizik od ugrožavanja međunarodnih odnosa sa Srbijom razumno predvidljiv, uzimajući u obzir politički osjetljivo okružje koje okružuje Zakon, što je vidljivo iz četveromjesečnog štrajka Odvjetničke komore Srbije.

11. Komisija je tvrdila da činjenica da je srbijansko Ministarstvo pravosuđa objavilo naknadni nacrt Zakona ne dovodi u pitanje argument da bi otkrivanje dokumenta ugrozilo međunarodne odnose jer je nacrt rezultat ocjene srbijanskog Ministarstva o tome koje komentare treba provesti.

12. Komisija je tvrdila da, iako bi javnost trebalo obavješćivati o međunarodnim sporazumima, institucije EU-a imaju široku diskrecijsku ovlast pri utvrđivanju bi li otkrivanje dokumenata moglo ugroziti javni interes [4].

13. Kad je riječ o argumentu podnositelja pritužbe o učinku njegova odbijanja na „javni diskurs s civilnim društvom”, Komisija je istaknula da redovito održava sastanke s predstavnicima civilnog društva o pitanjima od posebne važnosti, kao što je besplatna pravna pomoć. Nadalje, godišnjim izvješćem Komisije o napretku civilno društvo obavještava se o općim preporukama o mjerama koje srbijanske vlasti trebaju poduzeti kako bi ispunile zahtjeve za pristupanje u području pravosuđa i temeljnih prava.

14. Kad je riječ o izuzeću koje se odnosi na zaštitu Komisijina postupka donošenja odluka (članak 4. stavak 3. prvi podstavak Uredbe 1049/2001), Komisija je navela da njezine primjedbe odražavaju unutarnje stajalište koje se stalno mijenja i da su i dalje dio rasprava koje su u tijeku. Ustrajala je na tome da se njezine primjedbe mogu dodatno razraditi, u skladu s tekućim izmjenama nacrta zakonodavstva.

15. Komisija je tvrdila da ne postoji prevladavajući javni interes za objavu njezinih primjedbi na nacrt zakonodavstva te je navela da njezino godišnje izvješće o napretku u dovoljnoj mjeri informira javnost o njezinu mišljenju. Prema njegovu mišljenju, zaštita povjerenja između EU-a i srbijanskih vlasti u pristupne pregovore trebala bi biti prioritet.

Primjedbe podnositelja pritužbe

16. Kad je riječ o potrebi zaštite međunarodnih odnosa (članak 4. stavak 1. točka (a) Uredbe 1049/2001), podnositelj pritužbe istaknuo je da je Ministarstvo pravosuđa Srbije na svojim internetskim stranicama objavilo sve postojeće verzije nacrta zakona, uključujući verzije sastavljene prije i nakon primjedbi Komisije. Tvrdila je da ti tekstovi već otkrivaju opći smjer primjedaba Komisije. Stoga se objavom dokumenta ne bi otkrile promjene koje su uvedene u nacrt zakona s obzirom na primjedbe Komisije te se stoga ne bi ugrozila tajnost pretpristupnih pregovora između EU-a i Srbije.

17. Podnositelj pritužbe nije se složio da bi otkrivanje dokumenta ugrozilo atmosferu uzajamnog povjerenja između Srbije i Komisije ili da bi to negativno utjecalo na pregovore o pristupanju Srbije EU-u. Ustrajao je na tome da objavljivanje komentara ne bi moglo Komisiju lišiti potrebnih podataka i suradnje budućih država kandidatkinja jer su te države obvezne dostaviti te podatke u pretpristupnom procesu EU-a.

18. Kad je riječ o potrebi da se zaštiti Komisijino donošenje odluka (članak 4. stavak 3. prvi podstavak Uredbe 1049/2001), podnositelj pritužbe tvrdio je da otkrivanje dokumenta ne bi ugrozilo Komisijin postupak donošenja odluka jer je mišljenje Komisije već provedeno u revidiranoj verziji nacrta.

19. Naposljetku, podnositelj pritužbe tvrdio je da odbijanje Komisije da omogući javni pristup svojem mišljenju o nacrtu Zakona o besplatnoj pravnoj pomoći ograničava „javni diskurs između srpskog civilnog društva i EU-a”.

20. Podnositelj pritužbe naposljetku je tvrdio da je odbijanje javnog pristupa dokumentu u suprotnosti sa zaštitom temeljnih prava i vladavine prava u Srbiji.

Procjena Europskog ombudsmana

21. Člankom 4. stavkom 1. točkom (a) Uredbe 1049/2001 predviđa se da institucije EU-a odbijaju pristup dokumentima ako bi njihovo otkrivanje ugrozilo javni interes u pogledu međunarodnih odnosa. Sud EU-a izjavio je da rizik mora biti razumno predvidljiv, a ne samo hipotetski [5] te da institucija mora dokazati da traženi dokument konkretno i stvarno ugrožava interes zaštićen izuzećem [6].

22. Komisija je objasnila da se oslonila na potrebu za zaštitom međunarodnih odnosa zbog svojih napora da očuva odnos povjerenja sa svojim srpskim kolegama u pristupnim pregovorima. Komisija je tvrdila da je nacrt zakonodavstva dio tih pregovora i da stoga rizik od ugrožavanja zaštite javnog interesa u pogledu međunarodnih odnosa nije samo hipotetski. Otkrivanje njezinih primjedbi podrazumijevalo bi razumno predvidljiv rizik od odvraćanja srbijanskih vlasti od potpunog sudjelovanja u budućim savjetovanjima o osjetljivim nacrtima zakona u pretpristupnom kontekstu.

23. Ombudsmanica se slaže s Komisijom da bi otkrivanje primjedbi Komisije na nacrt Zakona o pravnoj pomoći moglo ugroziti pretpristupni proces. Ombudsmanica napominje da se, kako je navela Komisija, taj postupak trenutačno provodi u politički osjetljivom okruženju. Kako bi to ilustrirala, Komisija je naglasila da je Odvjetnička komora Srbije nastavila četveromjesečni štrajk kao odgovor na predloženu reformu pravosuđa, koja je uključivala nacrt Zakona o besplatnoj pravnoj pomoći.

24. Pučki pravobranitelj smatra da otkrivanje kasnijih nacrta Zakona od strane srbijanskog Ministarstva pravosuđa nije dovoljno da bi se doveli u pitanje argumenti Komisije. Zapravo, srbijanske vlasti imaju diskrecijsko pravo odlučiti koje će komentare provesti i kako. Sama objava revidiranih verzija nacrta Zakona sama po sebi ne otkriva primjedbe Komisije.

25. Kad je riječ o zaštiti Komisijina postupka donošenja odluka, ombudsmanica smatra da bi se objavom primjedbi Komisije konkretno i stvarno ugrozio zaštićeni interes jer one odražavaju privremeno unutarnje stajalište o posebnim pitanjima povezanima sa Zakonom koje se stalno mijenja. Budući da Srbija još nije donijela zakonodavstvo, a rasprave su u tijeku, primjedbe bi se vrlo dobro mogle dodatno prilagoditi kao odgovor na naknadne izmjene nacrta zakona. Nadalje, ombudsmanica se slaže s Komisijom da ne postoji očit javni interes koji bi nadjačao zaštitu postupka donošenja odluka koji je u tijeku.

26. Kad je riječ o mogućnosti odobravanja djelomičnog pristupa dokumentu (članak 4. stavak 6. Uredbe 1049/2001), Europski ombudsman, nakon što je pregledao i predmetni dokument, slaže se s Komisijom da smisleni djelomični pristup nije moguć jer ne samo da bi se ugrozili prethodno opisani interesi, nego bi se stvorila i obmanjujuća slika trenutačne situacije jer dokument odražava samo mali dio zakonodavstva koje je Komisija analizirala u okviru mehanizma pretpristupnog praćenja koji je u tijeku. Ombudsmanica napominje da će neke informacije sadržane u traženom dokumentu biti uključene u godišnje izvješće o napretku, koje bi trebalo na odgovarajući način informirati javnost o općim preporukama upućenima srbijanskim vlastima.

27. S obzirom na navedeno ombudsmanica zaključuje da je odbijanje Komisije da odobri pristup njezinim primjedbama na nacrt Zakona o besplatnoj pravnoj pomoći bilo opravdano na temelju Uredbe (EZ) 1049/2001. Stoga Ombudsman utvrđuje da ne postoje nepravilnosti u postupanju.

28. Ombudsmanica smatra korisnim pojasniti da se njezini nalazi temelje na okolnostima na dan 30. ožujka 2015., kada je Komisija donijela odluku o ponovnom zahtjevu podnositelja pritužbe. Međutim, ništa ne sprečava Komisiju da, djelujući u javnom interesu, teži većoj transparentnosti u načinu na koji vodi pretpristupne pregovore i kako pregovori napreduju ili se naposljetku zaključe. Stupanje na snagu nacrta Zakona o besplatnoj pravnoj pomoći, privremeno zatvaranje poglavlja 23. pristupnih pregovora i eventualno pristupanje Srbije EU-u trenutak su u kojem bi Komisija mogla ponovno procijeniti situaciju kako bi utvrdila primjenjuju li se i dalje razlozi koji opravdavaju njezino odbijanje pristupa traženom dokumentu. Ombudsmanica vjeruje da će Komisija o tome razmisliti u odgovarajuće vrijeme.

Zaključak

Na temelju istrage o toj pritužbi Ombudsman je zaključuje sljedećim zaključkom:

Odbijanje Europske komisije da odobri javni pristup svojim primjedbama na nacrt srpskog Zakona o besplatnoj pravnoj pomoći ne predstavlja nepravilnost u postupanju.

Podnositelj pritužbe i Komisija bit će obaviješteni o toj odluci.

Emily O'Reilly

Europski ombudsman

Strasbourg, 2. rujna 2016.

[1] Uputila je na članak 4. stavak 1. točku (a) treću alineju Uredbe 1049/2001 o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije, u kojoj se navodi da „Institucija odbija pristup dokumentu ako bi njegovo otkrivanje ugrozilo zaštitu (a) javnog interesa u pogledu međunarodnih odnosa.”

[2] Upućuje na članak 4. stavak 3. prvi podstavak Uredbe 1049/2001 u kojem se navodi da se „pristup dokumentu [...] odbija ako bi njegovo otkrivanje ozbiljno ugrozilo proces odlučivanja institucije...”

[3] U članku 228. stavku 1. Ugovora o funkcioniranju Europske unije navodi se da je „Europski ombudsman [...] ovlašten primati pritužbe od bilo kojeg građanina Unije ili bilo koje fizičke ili pravne osobe s boravištem ili registriranim sjedištem u državi članici [...]”; Članak 2. stavak 2. Odluke Europskog parlamenta od 9. ožujka 1994. o propisima i općim uvjetima koji uređuju obnašanje dužnosti Europskog ombudsmana (94/262/EZUČ, EZ, Euratom), SL 1994., L 113, str. 15.

[4] Presuda Suda od 3. srpnja 2014. u predmetu C-350/12 P, Vijeće Europske unije protiv Sophie in't Veld, točka 64.; S ee također, Sison protiv Vijeća, C-266/05, točka 35.

[5] Presuda Suda od 21. srpnja 2011. u predmetu C-506/08 P Švedska protiv MyTravel i Komisije ECR I-6237, točka 76.

[6] Presuda Suda od 28. studenoga 2013. u predmetu C-576/12 P, Ivan Jurasinovic protiv Vijeća Europske unije, točka 45.