Okolnosti pritužbe

1. Europska središnja banka (ESB) pokrenula je 4. rujna 2014. program kupnje vrijednosnih papira osiguranih imovinom (ABSPP) i treći program kupnje pokrivenih obveznica (CBPP3). Svrha obaju programa kupnje bila je „daljnje poboljšanje transmisije monetarne politike ^[1], olakšavanje odobravanja kredita gospodarstvu europodručja, stvaranje pozitivnih prelijevanja na druga tržišta i, kao rezultat toga, olakšavanje monetarne politike ESB-a te doprinos povratku stopa inflacije na razine bliže 2 %^[2]”. Programi se trebaju provoditi do kraja ožujka 2017., a u svakom slučaju sve dok Upravno vijeće ESB-a ne vidi postojanu prilagodbu inflacijskih kretanja koja je u skladu s njegovim ciljem postizanja stopa inflacije ispod, ali blizu 2 % u srednjoročnom razdoblju [3].

2. Podnositelj pritužbe, financijski novinar sa sjedištem u Londonu, podnio je 12. prosinca 2014. zahtjev za javni pristup ESB-u u vezi s dvama programima kupnje. Posebno je zatražio pristup "zemlji po zemlji, banci po banci i raščlambi proizvoda po svim dosadašnjim rashodima ESB-ova programa kupnje, uključujući cijene plaćene za vrijednosne papire, kupljene količine, posredovanje i/ili aranžmane klirinške kuće, uključujući naknade, te odgovarajuće oznake ISIN ^[4] ".

3. ESB je 30. siječnja 2015. odgovorio da su takvi podaci "dostupni u internoj bazi podataka koja se koristi za izradu povjerljivih internih izvješća" (moje isticanje). ESB je odbio pristup na temelju članka 4. stavka 1. točke (a) druge alineje (zaštita javnog interesa u vezi s financijskom, monetarnom ili gospodarskom politikom Unije ili države članice) i članka 4. stavka 2. prve alineje (zaštita komercijalnih interesa fizičke ili pravne osobe) svoje Odluke ESB/2004/3 o javnom pristupu dokumentima ESB-a ^[5]:

i) Zaštita javnog interesa u vezi s financijskom, monetarnom ili gospodarskom politikom Unije ili države članice:

4. ESB je objasnio da je cilj dvaju programa kupnje bio dodatno poboljšati transmisiju monetarne politike (vidi prethodni stavak 1.). Stoga su ta dva programa dio nestandardnih mjera monetarne politike koje je ESB poduzeo posljednjih godina.

5. Što se tiče vrijednosnih papira kupljenih do danas (uključujući zemlju po zemlji, banku po banku i raščlambu izvršenih kupnji prema proizvodu, oznake ISIN, ugovore o posredovanju ili klirinškoj kući, uključujući naknade plaćene brokerima), ESB je objasnio da bi se objavljivanjem detaljnih informacija o pojedinačnim udjelima otkrilo koji su financijski instrumenti kupljeni, kao i uključeni izdavatelji. Navela je da objavljivanje informacija o distribuciji kupnji među izdavateljima može dovesti do fragmentacije tržišta i narušiti jednake uvjete među izdavateljima i inicijatorima. Time bi se ugrozila namjera ESB-a da podrži funkcioniranje mjerodavnih tržišta. Na primjer, objava imena izdavatelja pokrivenih obveznica i inicijatorâ stvarno kupljenih vrijednosnih papira osiguranih imovinom vrlo će vjerojatno povećati razlike u maržama u korist onih izdavatelja/inicijatora čiji su financijski instrumenti kupljeni. To bi pak ugrozilo financijske napore izdavatelja čiji financijski instrumenti nisu kupljeni. Nadalje, tržište može smatrati da objava tih naziva upućuje na razliku između financijski zdravih i financijski slabih izdavatelja i inicijatora. Time bi se ugrozili napori Eurosustava za ponovnu uspostavu povjerenja u financijska tržišta.

6. ESB je zaključio da bi objava zatraženih podataka koji se odnose na aktivne programe kupnje dovela u pitanje njihovu učinkovitost i djelotvornost nestandardnih operacija monetarne politike njegova Upravnog vijeća.

ii) Zaštita komercijalnih interesa fizičke ili pravne osobe

7. ESB je objasnio da bi otkrivanje zatraženih podataka ugrozilo zaštitu komercijalnih interesa drugih ugovornih strana ESB-a, uključujući interese četiriju upravitelja imovinom izvršitelja (dalje u tekstu „upravitelji”) koji su ugovorno imenovani u sklopu programa kupnje vrijednosnih papira osiguranih imovinom. Eurosustav mora zaštititi povjerljivost podataka o pojedinačnim transakcijama sa svojim drugim ugovornim stranama i onih koji se na njih odnose. Otkrivanje takvih informacija može biti štetno za njihove komercijalne interese. Nadalje, objavljivanje ugovornih aranžmana s upraviteljima (ili samim klirinškim društvom), uključujući njihove naknade, ugrozilo bi zaštitu njihovih komercijalnih interesa. ESB je zatim tvrdio da ne postoji ni prevladavajući javni interes za objavu.

8. Međutim, ESB je naveo da, s ciljem daljnjeg povećanja razine transparentnosti u pogledu programa kupnje, tjedno pruža pojedinosti o držanju vrijednosnih papira po amortiziranom trošku. Te se informacije objavljuju u konsolidiranom tjednom financijskom izvještaju Eurosustava i na posebnoj internetskoj stranici ESB-a o operacijama na otvorenom tržištu. Osim toga, informacije o ponderiranom prosječnom preostalom dospijeću izdavatelja objavljuju se na mjesečnoj osnovi. ESB je podnositelju pritužbe dostavio četiri hiperpoveznice na svojim mrežnim stranicama koje sadržavaju prethodno navedene informacije (stranica o operacijama na otvorenom tržištu, stranica o analizi likvidnosti, stranica o tjednim financijskim izvještajima i priopćenje za javnost o upraviteljima).

9. Podnositelj pritužbe podnio je 27. veljače 2015. zahtjev za preispitivanje odluke („potvrdni zahtjev”). Tvrdio je da je zatražio potpuni popis zemalja europodručja i banaka kojima je ESB dao prednost te koliko je novca svaki od njih primio. Izjavio je da se ESB-ovo odbijanje otkrivanja traženih podataka čini krivim za „prikrivanje”. Tvrdio je da mnogi smatraju da je komercijalna povjerljivost uporabe javnog novca znak korupcije i zlouporabe moći. Podnositelj pritužbe uputio je ESB-u oko 30 detaljnih pitanja i zahtjeva za više informacija.

10. ESB je 25. ožujka 2015. odbio ponovni zahtjev podnositelja pritužbe. Dodala je sljedeće dodatne argumente kako bi odbila pristup:

i) Zaštita javnog interesa u vezi s financijskom, monetarnom ili gospodarskom politikom Unije ili države članice:

11. ESB je prvo naveo da su pojedinosti o financijskim instrumentima, uključujući kriterije prihvatljivosti programa kupnje vrijednosnih papira osiguranih imovinom i programa kupnje pokrivenih obveznica3, javno dostupne na mrežnim stranicama ESB-a.

12. ESB je potvrdio da bi objavljivanje zatraženih podataka moglo ugroziti izričitu svrhu dvaju programa kupnje. Konkretnije, iako ESB svojim kupnjama nastoji postići tržišnu neutralnost, objavljivanje informacija o takvoj distribuciji nosi rizik od pogrešnog tumačenja sudionika na tržištu. Potonji mogu pretpostaviti da podaci odražavaju strukturna obilježja programa kupnje, a ne samo privremenu distribuciju kupnji s obzirom na postojeće tržišne uvjete u tom određenom trenutku. Oni čak mogu pogrešno pretpostaviti da upravitelji imovinom ESB-a imaju povlaštene informacije o određenim izdavateljima ili inicijatorima. ESB je ponovio da bi tržište moglo smatrati da objava imena izdavatelja i inicijatora upućuje na razliku između financijski zdravih i financijski slabih izdavatelja i inicijatora. Time bi se u konačnici mogla uvesti nepotrebna volatilnost i poremećaji na tržištu, što bi pak moglo ugroziti zaštitu javnog interesa u pogledu monetarne politike EU-a. ESB je zaključio da neće odobriti potpun ili čak djelomičan pristup traženim podacima jer bi to ugrozilo izričiti cilj Eurosustava da ponovno uspostavi povjerenje u financijska tržišta i poboljša prijenos impulsa monetarne politike. ESB je također naglasio da iznimka iz članka 4. stavka 1. točke (a) koja se odnosi na financijsku, monetarnu ili ekonomsku politiku nije ograničena testom prevladavajućeg javnog interesa.

ii) Zaštita komercijalnih interesa fizičke ili pravne osobe

13. ESB je ponovio svoje ranije argumente i dodao da podnositelj pritužbe nije potkrijepio postojanje prevladavajućeg javnog interesa. ESB nije utvrdio ni javni interes koji bi nadjačao navedeni zaštićeni interes. Stoga nije bilo moguće odobriti djelomičan pristup traženim podacima bez ugrožavanja predmetnih komercijalnih interesa.

14. U daljnjim odgovorima podnositelju pritužbe od 2. travnja i 6. studenoga 2015. ESB je ponovno istaknuo da, iako su agregirane informacije o programima kupnje bile dostupne na njegovim mrežnim stranicama, nije bilo moguće dostaviti detaljne i raščlanjene informacije o programima.

Istraga

15. Podnositelj pritužbe obratio se 3. studenoga 2015. Ombudsmanu i iznio sljedeće navode i tvrdnje:

Tvrdnja:

ESB je pogrešno odbio odobriti javni pristup detaljnim podacima ESB-ova programa kupnje vrijednosnih papira osiguranih imovinom (ABSPP) i trećeg programa kupnje pokrivenih obveznica (CBPP3), uključujući zemlju po zemlji, banku po banci i raščlambu proizvoda po proizvodu, kao i cijene plaćene za vrijednosne papire, kupljene količine, posredovanje i/ili aranžmane s klirinškom kućom, uključujući naknade, te odgovarajući međunarodni identifikacijski broj vrijednosnih papira (ISIN).

Zahtjev:

ESB bi trebao omogućiti javni pristup traženim podacima.

16. Ured ombudsmana održao je 25. siječnja 2016. videokonferencijski sastanak s ESB-om na kojem je zatražio dodatna objašnjenja i pojašnjenja u vezi sa stajalištem ESB-a da se ne može odobriti javni pristup zatraženim dokumentima. Porukom elektroničke pošte od 22. veljače 2016. Ured ombudsmana obavijestio je podnositelja pritužbe o dodatnim informacijama i objašnjenjima ESB-a. Podnositelj pritužbe nije dostavio dodatna očitovanja u odgovoru na tu poruku e-pošte. Pri provođenju istrage Ombudsman je uzeo u obzir argumente i mišljenja stranaka.

Navodno pogrešno odbijanje pristupa traženim dokumentima

Argumenti izneseni Europskom ombudsmanu

17. Podnositelj pritužbe tvrdio je da bi ESB trebao biti transparentan u pogledu identiteta vrijednosnih papira i pokrivenih obveznica koje je kupio i iznosa koji je platio za svaki od njih. Osim toga, ESB bi trebao objaviti identitet brokera i naknade koje su im plaćene u javnoj evidenciji.  

18. Na videokonferencijskom sastanku održanom 25. siječnja 2016. predstavnici ESB-a objasnili su da je ESB uspostavio posebnu internu bazu podataka o programima kupnje i da ESB na temelju informacija iz nje sastavlja tjedna interna povjerljiva izvješća kako bi Izvršni odbor mogao pratiti izvršene kupnje i odlučivati o mogućim budućim kupnjama. 

19. Na sastanku su predstavnici ESB-a Ombudsmanu pružili primjer tjednog internog izvješća. Izvješće je sadržavalo proračunske tablice s pojedinostima o kupnji raščlanjenima po zemljama. Predstavnici ESB-a objasnili su da su, iako je ukupan iznos programa kupnje javno dostupan, detaljne informacije, raščlanjene po državama članicama, povjerljive. Predstavnici ESB-a objasnili su razloge zbog kojih su te informacije klasificirane kao povjerljive u odgovorima ESB-a na zahtjev za javni pristup (vidi gornje odlomke 3. do 14.).

20. Predstavnici ESB-a također su objasnili da činjenica da će program kupnje jednog dana biti završen ne znači da bi se automatski mogao odobriti javni pristup svim generiranim izvješćima. Izjavili su da će ESB morati provesti analizu pojedinačnih slučajeva jer bi objavljivanje izvješća o zatvorenim programima i dalje moglo otkriti strategiju monetarne politike ESB-a i tako ugroziti učinkovitost provedbe programa.

21. Predstavnici ESB-a također su izjavili da je mnogo općih informacija o programima kupnje objavljeno na mrežnim stranicama ESB-a te da ESB nije zaprimio druge slične zahtjeve za javni pristup kao podnositelj pritužbe. 

Procjena Europskog ombudsmana

22. Na temelju informacija iz spisa i dodatnih informacija dobivenih tijekom sastanka od 25. siječnja 2016. ombudsmanica smatra da je odluka ESB-a o odbijanju pristupa zatraženim dokumentima točna i u skladu s relevantnom sudskom praksom o javnom pristupu dokumentima u posjedu ESB-a.

Relevantna sudska praksa:

23. U vezi s iznimkom koja se odnosi na zaštitu javnog interesa ESB-a u pogledu financijske, monetarne ili ekonomske politike Unije ili države članice (članak 4. stavak 1. točka (a) druga alineja Odluke ESB/2004/3), Opći sud je u svojoj presudi od 4. lipnja 2015. u predmetu T-376/13 Versorgungswerk protiv ESB-a ^[6] (još nije objavljeno) već presudio da:

"... ESB raspolaže širokom diskrecijskom ovlašću kako bi utvrdio može li javni interes u vezi s financijskom, monetarnom ili ekonomskom politikom Unije ili države članice [...] biti ugrožen otkrivanjem [zatraženih] informacija [...]” i da se „nadzor zakonitosti takve odluke koji provodi sud Unije stoga mora ograničiti na provjeru poštovanja postupovnih pravila i obveze obrazlaganja, materijalne točnosti činjenica i postojanja očite pogreške u ocjeni ili zlouporabe ovlasti (...). Međutim, [...] u ovom slučaju obveza obrazlaganja nije sprečavala ESB da se temelji na razmatranjima koja su uzela u obzir hipotetsko ponašanje u kojem bi sudionici na tržištu mogli sudjelovati nakon otkrivanja [zatraženih] informacija (...) i učinke koje bi takvo ponašanje moglo imati na buduće intervencije (točke 53. do 55.).

24. Opći sud nadalje je utvrdio sljedeće:

„ako bi se sudionicima na tržištu omogućio pristup detaljnim, raščlanjenim informacijama sadržanima u prilozima A i B Sporazumu o burzi, moglo bi doći do utjecaja na učinkovitost interventnih mjera i, u konačnici, na monetarnu politiku, kao i na unutarnje financije ESB-a i nacionalnih središnjih banaka Eurosustava. U tom bi scenariju sudionici na tržištu obično željeli utvrditi prognoze kako bi pobliže odredili vrstu državnih obveznica koje su kupili ESB i nacionalne središnje banke Eurosustava te kako bi svoja stjecanja usmjerili na te vrste obveznica. S jedne strane, postoji rizik da bi to dovelo do viših cijena za vrste obveznica za koje su tržišni sudionici utvrdili da ih ESB i nacionalne središnje banke Eurosustava mogu kupiti "(odlomak 80.).

25. Kad je riječ o Sudu, kad intervencija uključuje ESB-ovu kupnju državnih obveznica, postoji jasan rizik da će se sudionici na tržištu temeljiti na informacijama o tim vrstama kupnji u prošlosti kako bi utvrdili preferencije ESB-a za određene vrste državnih obveznica (točka 96.).

26. Što se tiče ovog predmeta, ESB je stavio na raspolaganje informacije o dvama programima kupnje. Naime, mrežne stranice ESB-a sadržavaju opće (zbirne kvantitativne) informacije o dvama programima kupnje, uključujući kriterije prihvatljivosti programa kupnje vrijednosnih papira osiguranih imovinom i programa kupnje pokrivenih obveznica3, pojedinosti (na tjednoj osnovi) o držanju vrijednosnih papira po amortiziranom trošku (objavljene u tjednom financijskom izvještaju Eurosustava) i informacije o ponderiranom prosječnom dospijeću po izdavatelju (objavljene na mjesečnoj osnovi).

27. Osim tih općih informacija, ESB smatra da se dodatni detaljni, raščlanjeni (raščlanjeni) podaci o programima kupnje ne mogu objaviti, u cijelosti ili djelomično.

28. U vezi s iznimkom koja se odnosi na zaštitu javnog interesa u pogledu financijske, monetarne ili ekonomske politike EU-a ili države članice, ESB je objasnio da su dva programa kupnje dio nestandardnih mjera monetarne politike ESB-a. Objavljivanje detaljnih informacija o distribuciji kupnji među izdavateljima može dovesti do fragmentacije tržišta i narušiti jednake uvjete među izdavateljima i inicijatorima. Na primjer, ESB je naveo da će objavljivanje imena izdavatelja pokrivenih obveznica i inicijatorâ stvarno kupljenih vrijednosnih papira osiguranih imovinom vrlo vjerojatno povećati razlike u maržama u korist onih izdavatelja/inicijatora čije je financijske instrumente kupio Eurosustav, što bi pak ugrozilo financijske napore izdavatelja čiji financijski instrumenti nisu kupljeni. Ombudsmanica se slaže da bi, ako se to dogodi, javni interes bio ozbiljno ugrožen.

29. Nadalje, ESB je naveo da tržište može smatrati da objava imena izdavatelja i inicijatora upućuje na razliku između financijski zdravih i financijski slabih izdavatelja i inicijatora, što dovodi do daljnje volatilnosti i narušavanja tržišta. Ombudsmanica se ponovno slaže da bi javni interes bio ozbiljno ugrožen ako bi se to dogodilo.

30. Ombudsmanica smatra da je, na temelju odgovora i primjera koje je ESB dao na sastanku 25. siječnja 2015., odbijanje ESB-a da podnositelju pritužbe odobri pristup traženim dokumentima uvjerljivo. Doista, kao što je to ESB tvrdio, a sudska praksa sudova EU-a prihvaća, objavljivanje takve vrste podataka najvjerojatnije bi ugrozilo napore Eurosustava da ponovno uspostavi povjerenje u financijska tržišta i poboljša prijenos impulsa monetarne politike. U prethodno navedenoj sudskoj praksi Opći sud presudio je da se ESB u svojem obrazloženju odbijanja pristupa može osloniti na projicirano ponašanje na financijskim tržištima.

31. Na temelju vrlo detaljnog i sveobuhvatnog pregleda primjera tjednog internog izvješća ombudsmanica također smatra da je stajalište ESB-a da se ne može odobriti djelomičan pristup točno. Sve informacije u izvješću očito su bile obuhvaćene područjem primjene onoga što se može smatrati vrlo osjetljivim financijskim informacijama.

32. U tom je pogledu važno imati na umu da, kao što je to također istaknuo ESB, iznimka iz članka 4. stavka 1. točke (a) koja se odnosi na zaštitu javnog interesa u pogledu financijske, monetarne ili ekonomske politike ne podliježe kriteriju prevladavajućeg javnog interesa. Drugim riječima, kada su dokumenti obuhvaćeni iznimkom (koju je ESB prema mišljenju Ombudsmana uvjerljivo tvrdio), ESB im mora odbiti pristup.

33. Iako se zakonom ne dopušta da se navedena iznimka poništi bilo kojim javnim interesom, Ombudsman smatra, na temelju uvida u dokumente, da se javni interes ne bi ostvario objavljivanjem spornih dokumenata.

34. ESB se također oslonio na drugu iznimku (članak 4. stavak 2. prva alineja Odluke ESB/2004/3) koja se odnosi na zaštitu komercijalnih interesa drugih ugovornih strana ESB-a, uključujući interese četiriju upravitelja koji su ugovorno imenovani u sklopu programa kupnje vrijednosnih papira osiguranih imovinom. ESB je tvrdio da bi otkrivanje podataka o pojedinačnim transakcijama koji se odnose na njegove druge ugovorne strane (naknade i provizije koje su im isplaćene) naštetilo njihovim komercijalnim interesima, kao i otkrivanje ugovornih aranžmana s upraviteljima ili klirinškim društvom. Ombudsmanica ponovno smatra da je ESB-ovo obrazloženje uvjerljivo jer su takve informacije (plaćene naknade) poslovno osjetljive i povjerljive. U tom pogledu Ombudsman također ističe da je ESB imenovao četiri predmetna upravitelja na temelju konkurentnog javnog natječaja. Stoga nema razloga da se dovede u pitanje stajalište ESB-a.

Zaključak

Na temelju istrage o toj pritužbi Ombudsman je zaključuje sljedećim zaključkom:

Nije bilo nepravilnosti u postupanju ESB-a.

Podnositelj pritužbe i ESB bit će obaviješteni o toj odluci.

Emily O'Reilly

Europski ombudsman

Strasbourg, 18.7.2016.

 

[1] Transmisijski mehanizam monetarne politike proces je kojim odluke o monetarnoj politici utječu na gospodarstvo općenito, a posebno na razine cijena.

[2] Odluka ESB/2014/45 od 19. studenoga 2014. o provedbi programa kupnje vrijednosnih papira osiguranih imovinom, uvodna izjava 2. i Odluka ESB/2014/40 od 15. listopada 2014. o provedbi trećeg programa kupnje pokrivenih obveznica, uvodna izjava 2.

[3] https://www.ecb.europa.eu/mopo/implement/omt/html/index.en.html

[4] "Međunarodni identifikacijski broj vrijednosnih papira" (ISIN).

[5] Odluka ESB od 4. ožujka 2004. o javnom pristupu dokumentima ESB-a (ESB/2004/3), SL 2004., L 80, str. 42., kako je izmijenjena Odlukom ESB/2011/6 od 9. svibnja 2011., SL 2011., L 158, str. 37. i Odlukom ESB/2015/1 od 21. siječnja 2015. SL 2015., L 84, str. 64.

[6] Ovaj predmet, koji je vrlo sličan ovom predmetu, odnosio se na ESB-ovo odbijanje pristupa prilozima Sporazumu o razmjeni od 15. veljače 2012. između Grčke, ESB-a i nacionalnih središnjih banaka Eurosustava koji su ovdje navedeni. Ovaj Sporazum o razmjeni sklopljen je u okviru Programa za tržišta vrijednosnih papira (SMP) koji je ESB pokrenuo u svibnju 2010. kako bi se ponovno uspostavilo odgovarajuće funkcioniranje transmisijskog mehanizma monetarne politike. U tom se predmetu ESB pozvao na slične argumente kako bi odbio pristup kao u ovom slučaju. Točnije, ESB je u biti tvrdio da bi „objava detaljnih, raščlanjenih informacija o državnim obveznicama koje su on i nacionalne središnje banke Eurosustava kupili u okviru SMP-a mogla navesti sudionike na tržištu da izvedu zaključke o strategiji, taktici i metodi koja se primjenjuje u okviru SMP-a te da predvide strategiju, taktiku ili metodu koja bi se mogla primijeniti u budućim intervencijama. To bi moglo ugroziti učinkovitost tih intervencija i, u konačnici, monetarnu politiku Europske unije i unutarnje financije ESB-a i nacionalnih središnjih banaka Eurosustava”(vidi odlomak 67.).