# Odluka u predmetu 1011/2015/TN o odbijanju Vijeća Europske unije da omogući pristup mišljenjima o prikladnosti kandidata za obnašanje dužnosti suca i nezavisnog odvjetnika Suda i Općeg suda EU-a
- Autor: Europski ombudsman
- Datum: 2016-05-12T10:00+02:00[Europe/Paris]
- [URL](https://www.ombudsman.europa.eu/hr/decision/hr/66987)
---
> Access Info Europe i Klinika za javne interese EU-a zatražili su od Vijeća Europske unije da im omogući javni pristup mišljenjima o prikladnosti kandidata iz država članica za obnašanje dužnosti suca i nezavisnog odvjetnika Suda i Općeg suda EU-a. Takva mišljenja sastavlja stručna skupina, a države članice ih koriste kada raspravljaju o imenovanju kandidata. Vijeće je odbilo pristup mišljenjima jer se, prema njegovu mišljenju, Uredba 1049/2001, Uredba o javnom pristupu dokumentima u posjedu Vijeća, ne primjenjuje na zatražene dokumente. Nastojala je opravdati tu tvrdnju tvrdeći da postupak imenovanja sudaca i nezavisnih odvjetnika nije obuhvaćen „sferom odgovornosti" Vijeća.
> 
> Ombudsmanica je pokrenula istragu o tom pitanju i iznijela svoje preliminarno stajalište da se Uredba 1049/2001 doista primjenjuje na taj zahtjev za javni pristup dokumentima.
> 
> Vijeće je u svojem odgovoru najavilo da je preispitalo svoju praksu i odlučilo primijeniti Uredbu 1049/2001 na dokumente u posjedu svojeg Glavnog tajništva u vezi sa zadaćama potpore raznim međuvladinim tijelima i subjektima, kao što je relevantno povjerenstvo. Ombudsmanica pozdravlja promjenu politike Vijeća. Napominje da su podnositelji pritužbe sada Vijeću podnijeli novi zahtjev za pristup koji će se rješavati u skladu s Uredbom 1049/2001. Stoga smatra da je Vijeće poduzelo korake za rješavanje trenutačnog pitanja. Zaključno, ombudsmanica je komentirala važno pitanje postavljeno u ovom predmetu. To je pitanje kako postići ispravnu ravnotežu između potrebe za zaštitom osobnih podataka osoba koje se ocjenjuju za visoke javne dužnosti i potrebe da se osigura maksimalna transparentnost u vezi s postupkom imenovanja na visoke javne dužnosti. Ombudsmanica je napomenula da u takvim slučajevima ravnoteža koju treba postići između potrebe za zaštitom osobnih podataka povezanih s profesionalnim iskustvom i zahtjeva transparentnosti općenito ide u prilog većoj otvorenosti. Potiče Vijeće da razmotri sve buduće zahtjeve *za javni pristup takvim dokumentima imajući na umu taj pristup.* *Naposljetku, ombudsmanica je od Vijeća zatražila da je obavijesti o ishodu svoje odluke o novom zahtjevu za pristup koji su podnijeli podnositelji pritužbe. Komentirala je da će u toj fazi procijeniti bi li Vijeće trebalo biti proaktivno u objavljivanju mišljenja panela, a ne čekati pojedinačne zahtjeve za javni pristup.*
> 
Okolnosti pritužbe
------------------

**1.** Države članice Europske unije mogu predlagati kandidate za mjesta sudaca i nezavisnih odvjetnika Sudu Europske unije i Općem sudu. Prije imenovanja kandidata na Sud EU-a ili Opći sud „zajedničkom suglasnošću vlada država članica"[\[1\]](#_ftn1){#_ftnref1}, stručna skupina daje mišljenje o stručnoj sposobnosti kandidata za popunjavanje radnog mjesta[\[2\]](#_ftn2){#_ftnref2}. Odbor se sastoji od sedam osoba izabranih iz redova bivših članova Suda i Općeg suda, članova nacionalnih vrhovnih sudova i priznatih odvjetnika, od kojih jednog predlaže Europski parlament. Povjerenstvo je osnovano Ugovorom iz Lisabona i započelo je s radom 1. ožujka 2010.[\[3\]](#_ftn3){#_ftnref3}

**2.** Točkom 8. pravila rada povjerenstva predviđeno je sljedeće: *„Navode se rokovi za mišljenje povjerenstva. U obrazloženju se navode glavni razlozi na kojima se temelji mišljenje povjerenstva* ." Povjerenstvo u svojim mišljenjima tako opisuje pravnu sposobnost kandidata, radno iskustvo, sposobnost neovisnog i nepristranog obavljanja dužnosti suca (ili nezavisnog odvjetnika), poznavanje jezika i sposobnost za rad u međunarodnom okruženju.[^^\[4\]^^](#_ftn4){#_ftnref4} U skladu s točkom 8. drugim stavkom pravila rada mišljenja povjerenstva "*prosljeđuju se predstavnicima vlada država članica ".* Države članice dosad su uvijek slijedile mišljenja povjerenstva[^^\[5\].^^](#_ftn5){#_ftnref5}

**3.** Samo povjerenstvo smatra da su njegova mišljenja namijenjena isključivo vladama država članica te da se stajališta povjerenstva o prikladnosti kandidata ne smiju otkriti javnosti.[^^\[6\]^^](#_ftn6){#_ftnref6}

**4.** U siječnju 2014. Access Info Europe i Klinika za javne interese EU-a (dva podnositelja pritužbe u ovom predmetu) zatražili su od Vijeća da omogući javni pristup svim mišljenjima povjerenstva o svim kandidatima (uključujući one kandidate koji u konačnici nisu imenovani) ili, alternativno, mišljenjima povjerenstva za sve sadašnje članove Suda i Općeg suda.

**5.** Vijeće je odbilo dati javni pristup dokumentima. Vijeće je tvrdilo da **se Uredba 1049/2001 o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije ne primjenjuje** na mišljenja povjerenstva. Vijeće je tvrdilo da, iako njegovo Glavno tajništvo posjeduje mišljenja, postupak imenovanja sudaca i nezavisnih odvjetnika, uključujući mišljenja povjerenstva, nije „pitanje*koje se odnosi na politike, aktivnosti i odluke koje su u nadležnosti institucije", kako je* navedeno u članku 3. točki (a) Uredbe 1049/2001.

**6.**Vijeće je tvrdilo da su mišljenja sastavljena za potrebe međuvladine konferencije, a ne za Vijeće. Vijeće nije bilo primatelj mišljenja. S povjerenstvom se savjetuju samo vlade država članica. Taj zaključak, tvrdi Vijeće, ne mijenja činjenica da je njegovo Glavno tajništvo odgovorno za tajništvo povjerenstva i prosljeđuje mišljenja predstavnicima vlada država članica. Uloga Glavnog tajništva strogo je ograničena na pružanje administrativne i administrativne potpore povjerenstvu. Procjena prikladnosti kandidata i sastavljanje mišljenja u potpunosti su u nadležnosti povjerenstva te je stoga zadaća izvan područja nadležnosti Vijeća. Mišljenja su stoga međuvladine prirode i nisu obuhvaćena područjem primjene Uredbe 1049/2001. Prema mišljenju Vijeća, države članice također smatraju da se mišljenja ne mogu objaviti.

**7.**U lipnju 2015. podnositelji pritužbe obratili su se Ombudsmanu u vezi s odbijanjem Vijeća da omogući pristup mišljenjima povjerenstva. Podnositelji pritužbe tvrdili su da se Uredba 1049/2001 primjenjuje na mišljenja povjerenstva, navodeći vrlo detaljne razloge za njihovo stajalište.

Istraga
-------

**8.** Ombudsmanica je pokrenula istragu o sljedećim tvrdnjama i zahtjevima[\[7\]:](#_ftn7){#_ftnref7}

1) Vijeće je pogrešno odbilo odobriti javni pristup mišljenjima vijeća u pogledu svih kandidata za suce predloženih za Sud i Opći sud od osnivanja vijeća ili barem mišljenjima vijeća za sve sadašnje članove Suda i Općeg suda.

2) Vijeće bi trebalo:

(i) potvrditi da se Uredba 1049/2001 primjenjuje na zahtjeve za pristup mišljenjima povjerenstva;

ii. ponovno razmotriti zahtjev za pristup na temelju Uredbe 1049/2001 i ispravnu primjenu izuzeća od pristupa;

iii. odobriti barem djelomičan pristup (s minimalnim redigiranjem) mišljenjima povjerenstva, ako je to potrebno kako bi se zaštitili interesi obuhvaćeni izuzećima od pristupa utvrđenima u Uredbi 1049/2001.

**9.** Tijekom istrage ombudsmanica je primila mišljenje Vijeća o pritužbi, a zatim i primjedbe podnositelja pritužbe kao odgovor na mišljenje Vijeća. Ombudsmanica je također pregledala relevantna mišljenja povjerenstva (odnosno ona koja su sastavljena u trenutku kad su podnositelji pritužbe podnijeli zahtjev za javni pristup). Pri provođenju istrage Ombudsman je uzeo u obzir argumente i mišljenja stranaka.

Navod o pogrešnom odbijanju pristupa mišljenjima povjerenstva
-------------------------------------------------------------

### Preliminarna procjena Europskog ombudsmana

**10.** U svojem uvodnom pismu Vijeću ombudsmanica je napomenula da je, kao odgovor na zahtjev podnositelja pritužbe za javni pristup, Vijeće tvrdilo da se Uredba 1049/2001 ne primjenjuje na mišljenja povjerenstva. S obzirom na to da je to pitanje bilo ključno za naknadnu analizu zahtjeva za javni pristup dokumentima, ombudsmanica je Vijeću dostavila preliminarnu analizu tog pitanja pri pokretanju istrage.

**11.** Ombudsmanica je utvrdila da se čini da se Vijeće nije usredotočilo na ispravnu odredbu Uredbe 1049/2001 pri analizi primjenjuje li se ta uredba na mišljenja povjerenstva. Područje **primjene** Uredbe 1049/2001 utvrđeno je u članku 2., u skladu s kojim*se ona „primjenjuje na sve dokumente u posjedu institucije, odnosno dokumente koje je ona sastavila ili zaprimila i koje **posjeduje,** u **svim područjima djelovanja Europske unije"***(moje isticanje).

**12.** Ombudsmanica je napomenula da je Vijeće potvrdilo da su mišljenja povjerenstva doista u njegovu **posjedu.**

**13.** Ombudsmanica je iznijela i stajalište da je mišljenje o prikladnosti kandidata za obnašanje dužnosti suca sudova EU-a očito u području djelovanja **Europske unije**.

**14.** Ombudsmanica je napomenula da je Vijeće svoju analizu primjenjivosti Uredbe 1049/2001 temeljilo na članku Uredbe kojim se utvrđuju **definicije,** točnije na definiciji „dokumenta" (članak 3. točka (a)): „‚dokument'*znači svaki sadržaj bez obzira na medij (pisan na papiru ili pohranjen u elektroničkom obliku ili kao zvučni, vizualni ili audiovizualni zapis) koji se odnosi na politike, aktivnosti i odluke koje spadaju u područje nadležnosti institucije;".* Vijeće je tvrdilo da se mišljenja povjerenstva „ne*odnose na politike, aktivnosti i odluke koje spadaju u područje nadležnosti institucije".* Stoga bi se moglo smatrati da Vijeće tvrdi da relevantna mišljenja nisu „dokumenti", kako su definirani Uredbom 1049/2001.

**15.** U tom je pogledu ombudsmanica iznijela stajalište da bi u svakom slučaju trebalo smatrati da se mišljenja povjerenstva *odnose na* aktivnosti koje su u nadležnosti Vijeća, s obzirom na to da se ta mišljenja jasno *odnose na aktivnosti Vijeća.* Ombudsman smatra da činjenica da se mišljenja šalju vladama država članica (kako bi im se pomoglo pri postizanju dogovora o imenovanju) ne utječe na pitanje primjenjuje li se Uredba 1049/2001 na zahtjev za pristup.

**16.**Ombudsmanica je prije svega istaknula da je svrha Uredbe 1049/2001 osigurati najširi mogući pristup dokumentima (članak 1. točka (a)). U skladu je s duhom Uredbe 1049/2001 tumačiti njezine definicije na način kojim se pridonosi osiguravanju te svrhe.

**17.**Stoga je na temelju prethodno navedenog preliminarni zaključak Ombudsmana bio da je Vijeće pogrešno odlučilo da se Uredba 1049/2001 ne primjenjuje na mišljenja povjerenstva.

### Argumenti izneseni Europskom ombudsmanu

**18.** Vijeće je u svojem mišljenju obavijestilo Ombudsmana da je ponovno procijenilo svoju praksu u pogledu obrade zahtjeva za pristup dokumentima u posjedu njegova Glavnog tajništva u vezi sa zadaćama potpore raznim međuvladinim tijelima i subjektima. Odbor koji pruža savjete o prikladnosti kandidata za obnašanje dužnosti suca i nezavisnog odvjetnika Suda i Općeg suda primjer je takvog tijela. Vijeće sada smatra da bi se upućivanje u članku 3. točki (a) Uredbe 1049/2001 na „pitanje*koje se odnosi na politike, aktivnosti i odluke koje spadaju u područje odgovornosti institucije",* analizirano na temelju njezine svrhe i konteksta, trebalo tumačiti kao materijalna aktivnost, a ne kao pravna nadležnost. Ona stoga uključuje obavljanje administrativnih zadaća koje su službeno povjerene Glavnom tajništvu Vijeća kako bi se podržao rad tijela ili subjekata koji se bave pitanjima koja nisu izravno u nadležnosti Vijeća kako je utvrđeno u Ugovorima.

**19.**Zahtjeve za javni pristup toj vrsti dokumenata sada će obrađivati Glavno tajništvo Vijeća u skladu s postupovnim i materijalnim pravnim okvirom utvrđenim u Uredbi 1049/2001. U tom će pogledu Glavno tajništvo morati ocijeniti može li otkrivanje zatraženih dokumenata utjecati na jedan od interesa zaštićenih člankom 4. Uredbe 1049/2001 i, prema potrebi, utvrditi postoji li ipak prevladavajući javni interes za otkrivanje. Pri provedbi te procjene Glavno tajništvo morat će se savjetovati s tijelom ili subjektom koji nije Vijeće, a koji je autor dokumenta, osim ako je jasno da se dokument smije ili ne smije objaviti (članak 4. stavak 4. i članak 4. stavak 5. Uredbe 1049/2001).

**20.**Vijeće je tvrdilo da, s obzirom na to da nije dostavilo odgovor na zahtjev podnositelja pritužbe za pristup mišljenjima povjerenstva na temelju Uredbe 1049/2001, sa svojim konkretnim materijalnim i postupovnim koracima, ne bi bilo primjereno da razmotri osnovanost tog odgovora u kontekstu ove istrage. Međutim, Vijeće je pozvalo podnositelje pritužbe da podnesu novi zahtjev za pristup, koji bi se zatim rješavao u skladu s Uredbom 1049/2001.

**21.**U svojim primjedbama na mišljenje Vijeća podnositelji pritužbe pohvalili su i pozdravili promjenu politike Vijeća u pogledu primjene Uredbe 1049/2001 na, među ostalim, mišljenja povjerenstva. Međutim, podnositelji pritužbe naveli su da promjena politike Vijeća nije ništa drugo nego ono što je potrebno učiniti na temelju Uredbe 1049/2001 te da postupanje Vijeća s njihovim zahtjevom za javni pristup stoga predstavlja nepravilnost u postupanju. Prema mišljenju podnositelja pritužbe, činjenica da je Vijeće odbilo obraditi osnovanost zahtjeva za pristup u kontekstu ove istrage također predstavlja nepravilnost u postupanju jer dovodi do neopravdanih kašnjenja u legitimnom zahtjevu podnositelja pritužbe da se zahtjev za pristup ocijeni na temelju primjenjivog pravnog okvira, kao što je Uredba 1049/2001. Međutim, kako bi se izbjeglo daljnje kašnjenje, podnositelji pritužbe podnijeli su 19. veljače 2016. novi zahtjev za pristup.

### Procjena Europskog ombudsmana

**22.** Ombudsmanica napominje da su u tom predmetu istaknuta složena pravna i načelna pitanja u području koje je od velike važnosti. Kako je navedeno u njezinoj preliminarnoj procjeni, Ombudsmanica smatra da je Vijeće trebalo obraditi zahtjev za pristup na temelju Uredbe 1049/2001. Ombudsman stoga vrlo pozdravlja odluku Vijeća o primjeni Uredbe 1049/2001 na zahtjeve za pristup dokumentima u posjedu Glavnog tajništva u vezi sa zadaćama potpore raznim međuvladinim tijelima i subjektima, kao što je povjerenstvo koje daje mišljenja o prikladnosti kandidata za obnašanje dužnosti suca i nezavisnog odvjetnika Suda i Općeg suda.

**23.** Podnositelji pritužbe, kako je predložilo Vijeće, podnijeli su novi zahtjev za pristup nakon promjene politike Vijeća.

**24.** Na temelju navedenog ombudsmanica smatra da je Vijeće poduzelo korake za rješavanje trenutačnog pitanja na koje se žali. Potiče Vijeće da razmotri svaki novi zahtjev za pristup mišljenjima povjerenstva s obzirom na svrhu Uredbe 1049/2001, a to je osigurati najširi mogući pristup dokumentima. Ključno pitanje koje se može pojaviti u kontekstu rješavanja takvih zahtjeva bit će potreba za postizanjem odgovarajuće ravnoteže između zaštite osobnih podataka kandidata i potreba otvorenosti i transparentnosti. U tom pogledu Ombudsman napominje da osobni podaci koji se odnose na stručnu sposobnost i aktivnosti javne osobe, posebno osobe koja je **stvarno imenovana na visoko javno radno mjesto,** možda neće zahtijevati istu razinu zaštite kao u drugim okolnostima. Ombudsmanica naglašava da će otvorenost i transparentnost u pogledu takvih osobnih podataka služiti za stvaranje povjerenja u postupak imenovanja i sposobnosti osoba koje su **stvarno imenovane na radna mjesta na visokoj razini,** uz istodobno postizanje **prave ravnoteže** s potrebom za zaštitom osobnih podataka[\[8\].](#_ftn8){#_ftnref8}

**25.** S obzirom na važnost koju Ombudsman pridaje tom pitanju, Ombudsmanica traži od Vijeća da je obavijesti o ishodu zahtjeva za pristup koji je podnositelj pritužbe sada podnio. Ombudsman će zatim procijeniti i treba li razmotriti proaktivno objavljivanje određenih mišljenja povjerenstva.

Zaključak
---------

Na temelju istrage o toj pritužbi Ombudsman je zaključuje sljedećim zaključkom:

**Vijeće je poduzelo korake kako bi riješilo sporno pitanje.**

Podnositelji pritužbe i Vijeće bit će obaviješteni o toj odluci.

Emily O'Reilly

Strasbourg, 4. svibnja 2016.

[\[1\]](#_ftnref1){#_ftn1} Članak 253. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU).

[\[2\]](#_ftnref2){#_ftn2} Članak 255. UFEU-a.

[\[3\]](#_ftnref3){#_ftn3} Odmah nakon stupanja na snagu, 1. ožujka 2010., dviju odluka kojima je Vijeće utvrdilo pravila rada povjerenstva i imenovalo njegove članove: Odluke br. 2010/124/EU i br. 2010/125/EU.

[\[4\]](#_ftnref4){#_ftn4} Treće izvješće o radu, str. 16.

[\[5\]](#_ftnref5){#_ftn5} Treće izvješće o radu, stranica 10.

[\[6\]](#_ftnref6){#_ftn6} Treće izvješće o radu, str. 16.

[\[7\]](#_ftnref7){#_ftn7} Podnositelji pritužbe zatražili su i pristup „svakom*dokumentu u posjedu Vijeća, uključujući memorandum, pripremnu bilješku ili elektroničku poštu, koji se odnosi na povjerljivost takvih dokumenata".* Kao odgovor na to Vijeće je navelo da je njegovo Glavno tajništvo obavijestilo službenika Vijeća za zaštitu podataka o obradi osobnih podataka u skladu s Uredbom 45/2001 o zaštiti pojedinaca u vezi s obradom osobnih podataka. Međutim, Vijeće je tvrdilo da se ti dokumenti ne odnose na povjerljivost mišljenja kao takvu. Ombudsmanica je smatrala da je izjava Vijeća točna te stoga nije pronašla razloge za uključivanje tog aspekta zahtjeva za javni pristup u svoju istragu.

[\[8\]](#_ftnref8){#_ftn8} Vidjeti i podnesak Europskog nadzornika za zaštitu podataka pred Općim sudom u predmetu T-115/13 *Dennekamp protiv Europskog parlamenta* ,, str. 3.: „Činjenica*da se informacije odnose na područje profesionalnih aktivnosti javne osobe važan je element koji bi trebao preokrenuti ravnotežu prema većoj otvorenosti"*(https://secure.edps.europa.eu/EDPSWEB/webdav/site/mySite/shared/Documents/Consultation/Court/2014/14-11-17_EDPS_pleading_Dennekamp_II_EN.pdf)