Pozadina

1. U lipnju 2013. jedan njemački novinar zatražio je od Komisije pristup dokumentima, u skladu s pravilima EU-a o transparentnosti ^[1], u vezi s nadzorom interneta koji provode državne agencije Ujedinjene Kraljevine [2]. U svojoj ulozi čuvarice Ugovora Europska komisija ima posebnu odgovornost osigurati da države članice poštuju pravo EU-a. Podnositelj pritužbe izrazio je bojazan da se programima masovnog nadzora tijela Ujedinjene Kraljevine posebno krši pravo pojedinca na zaštitu podataka predviđeno pravom EU-a.

2. Komisija je utvrdila da su sljedeći dokumenti obuhvaćeni područjem primjene zahtjeva za pristup podnositelja pritužbe, odnosno i. pismo gđe Viviane Reding, potpredsjednice Komisije, upućeno g. Williamu Hagueu, ministru vanjskih poslova Ujedinjene Kraljevine; ii. pismo g. Haaga gđi Reding s odgovorom; iii. dopis glavnog direktora Glavne uprave Komisije za pravosuđe upućen stalnom predstavniku Ujedinjene Kraljevine pri EU-u; i iv. nekoliko pritužbi građana kojima se od Komisije traži da istraži to pitanje.

3. Komisija je odbila dati pristup tim dokumentima tvrdeći da je potrebno zaštititi svrhu inspekcija, istraga i revizija.[3] Prema njezinu mišljenju, otkrivanje bi ugrozilo dijalog između nje i tijela Ujedinjene Kraljevine, što zahtijeva ozračje uzajamnog povjerenja do završetka faze pregovora. U tom je pogledu Komisija uputila na sudsku praksu Suda [4], tvrdeći da postoji opća pretpostavka da otkrivanje dokumenata u upravnom spisu u načelu ugrožava zaštitu ciljeva istraga sve dok je istraga u tijeku. Istrage koje bi mogle dovesti do pokretanja postupka zbog povrede mogle bi biti obuhvaćene ovom iznimkom.[5]

4. Što se tiče pitanja postoji li prevladavajući javni interes za otkrivanje zatraženih dokumenata, Komisija je priznala važnost slobode tiska i interesa javnosti za transparentnost. Međutim, primijetio je i da se ostvarivanje slobode izražavanja i prava na informiranje (priznato člankom 11. Povelje EU-a o temeljnim pravima) može ograničiti [6]. Konkretno, Komisija je tvrdila da se u ovom slučaju mogla osloniti na opću pretpostavku da bi otkrivanje određenih dokumenata ugrozilo zaštitu svrhe istraga i da ne postoji prevladavajući javni interes za otkrivanje tih dokumenata [7].

5. U svojoj pritužbi Ombudsmanu podnositelj pritužbe tvrdio je da je Komisija pogrešno odbila njegov zahtjev za javni pristup dokumentima i da mu je Komisija trebala odobriti pristup traženim dokumentima.

Tvrdnja da je Komisija pogrešno odbila zahtjev podnositelja pritužbe za pristup dokumentima

Preporuka Europskog ombudsmana

6. Ombudsmanica je u svojoj preporuci napomenula da nije sporno da se svi dokumenti koje je zatražio podnositelj pritužbe odnose na istragu koja bi mogla dovesti do pokretanja postupka zbog povrede. U takvim okolnostima Komisija ima pravo pretpostaviti da bi otkrivanje zatraženih dokumenata ugrozilo svrhu istraga. Komisija stoga u načelu nije bila dužna provesti posebno i pojedinačno ispitivanje svakog od tih dokumenata.[8] Međutim, pretpostavka je oboriva i osoba zainteresirana za pristup predmetnim dokumentima može pokušati oboriti pretpostavku u vezi s određenim dokumentom ili dokumentima ili može tvrditi da postoji prevladavajući javni interes koji opravdava otkrivanje dokumenata.[9]

7. Ombudsmanica je utvrdila da je podnositelj pritužbe iznio niz razloga zbog kojih se opća pretpostavka ne bi trebala primjenjivati na većinu dokumenata. Međutim, u slučaju dopisa koje je poslala Komisija, Ombudsman je utvrdio da opća pretpostavka nije oborena. Kad je riječ o pritužbama koje je Komisija zaprimila od trećih osoba, Ombudsman je smatrao da je opća pretpostavka oborena. U svakom slučaju, čak i ako opća pretpostavka nije oborena, na Komisiji je da dokaže da ne postoji prevladavajući javni interes koji zahtijeva otkrivanje dokumenata. Ombudsmanica je smatrala da Komisija nije pravilno objasnila zašto ne postoji prevladavajući javni interes za otkrivanje.

8. Ombudsmanica je stoga početkom listopada 2014. Komisiji dala sljedeću preporuku:

(i) Komisija bi povjereniku trebala odobriti pristup pismu ministra vanjskih poslova Ujedinjene Kraljevine od 3. srpnja 2013.

ii. Komisija bi trebala odobriti pristup svim drugim dokumentima koje je zatražio podnositelj pritužbe u vezi s masovnim nadzorom interneta koji provode državne agencije Ujedinjene Kraljevine ili na odgovarajući način obrazložiti zašto, prema njezinu mišljenju, otkrivanje treba odbiti.

9. Komisija je odgovorila da načelno nije dužna provesti konkretno i pojedinačno ispitivanje svakog od predmetnih dokumenata i da se njezino odbijanje pristupa temeljilo na primjenjivoj općoj pretpostavci da bi otkrivanje zatraženih dokumenata ugrozilo svrhu istrage.

10. Komisija je ostala pri svojem stajalištu da bi, do konačnog zaključenja ispitnog postupka, objava povezanih dokumenata utjecala na dijalog između tijela Ujedinjene Kraljevine i Komisije. Objava bi utjecala i na sposobnost Komisije da učinkovito provede ispitni postupak i donese odluku o odgovarajućem odgovoru, a da pritom ne bude izložena nepotrebnom vanjskom pritisku. Komisija je stoga ponovila da se pristup dvama dopisima koje je poslala tijelima Ujedinjene Kraljevine ne može odobriti.

11. Međutim, s obzirom na to da dopis ministra vanjskih poslova Ujedinjene Kraljevine u biti sadržava informacije koje su tijela Ujedinjene Kraljevine javno objavila u govoru, Komisija je pristala objaviti ih.

12. Kad je riječ o pritužbama koje su podnijeli građani, Komisija je tvrdila da činjenica da te pritužbe sadržavaju samo opća pitanja sama po sebi ne opravdava odobravanje javnog pristupa.

13. Međutim, Komisija je izjavila da će, čim odluči kako nastaviti s ispitnim postupkom, ispitati sve moguće nove zahtjeve za pristup s obzirom na taj razvoj događaja.

14. Kad je riječ o mogućnosti prevladavajućeg javnog interesa za otkrivanje, Komisija je potvrdila da doista postoji široka politička i međunarodna rasprava o toj temi, posebno o programima masovnog nadzora i pravu pojedinca na zaštitu podataka. Komisija je priopćila da aktivno prati navode o kršenju temeljnog prava na zaštitu podataka. To je vrlo osjetljivo pitanje. U tom konkretnom kontekstu države članice mogu se osloniti na izuzeće koje se temelji na pitanjima nacionalne sigurnosti kako bi zanemarile pravo EU-a. Međutim, to se izuzeće mora usko tumačiti. Država članica koja želi primijeniti takvo izuzeće mora dokazati da je izuzeće potrebno radi zaštite njezinih osnovnih sigurnosnih interesa.

15. Komisija je ponovila svoje stajalište da je javni interes u ovom predmetu najbolje ostvariti ako ne objavi svoju korespondenciju. Otkrivanje korespondencije Komisije s tijelima Ujedinjene Kraljevine u ovom trenutku dovelo bi do neopravdanih i preuranjenih zaključaka o mjeri u kojoj su obrada i prikupljanje informacija koje provode sigurnosne i obavještajne agencije Ujedinjene Kraljevine u skladu s pravom EU-a. Stoga je u javnom interesu da se Komisijine istrage, koje obuhvaćaju vrlo osjetljivu temu, provode djelotvorno i učinkovito, bez preuranjenog uključivanja javnosti.

16. Podnositelj pritužbe nije dostavio primjedbe na odgovor Komisije.

Procjena Europskog ombudsmana nakon preporuke

17. Ombudsmanica pozdravlja promjenu stajališta Komisije u pogledu pisma koje je primila od ministra vanjskih poslova Ujedinjene Kraljevine. Objavom te preporuke Komisija je prihvatila prvi dio preporuke Europskog ombudsmana. Ombudsmanica razumije da je Komisija pristala na objavu u osnovi zato što je dopis sadržavao informacije koje su već bile javno dostupne, čime je implicitno priznala da otkrivanje tog dokumenta nije moglo negativno utjecati na njezinu istragu koja je u tijeku.

18. Ombudsmanica napominje da je, s obzirom na nedavnu presudu u predmetu C-612/13 P Client Earth ^[10], sada jasno da se Komisija zapravo nije mogla osloniti ni na kakvu opću pretpostavku da bi otkrivanje ugrozilo svrhu njezine istrage, sve dok tijelima Ujedinjene Kraljevine nije poslala službenu opomenu. U tom kontekstu ombudsmanica izražava žaljenje zbog toga što se Komisija i dalje oslanja na opću pretpostavku kao razlog za neodobravanje pristupa pritužbama građana, kao i na dopise Komisije tijelima Ujedinjene Kraljevine. Ombudsmanica, međutim, priznaje da je navedena presuda donesena nakon što je Komisija odgovorila na njezinu preporuku u ovom predmetu.

19. Čak i ako je sada jasno da se Komisija ne može osloniti ni na kakvu opću pretpostavku da se dokumenti ne mogu otkriti, ona i dalje ima mogućnost tvrditi, na temelju pojedinačne i konkretne ocjene sadržaja zatraženih dokumenata, zašto bi otkrivanje ugrozilo svrhu njezine istrage. U tom pogledu Ombudsmanica nije uvjerena u argumentaciju koju je Komisija iznijela u svojem odgovoru na svoju preporuku. Komisija tvrdi da bi otkrivanje dokumenata utjecalo na dijalog između tijela Ujedinjene Kraljevine i Komisije. Osim toga, navodi da želi učinkovito i djelotvorno provesti svoju istragu bez neopravdanih i preuranjenih zaključaka o mjeri u kojoj su obrada i prikupljanje informacija koje provode sigurnosne i obavještajne agencije Ujedinjene Kraljevine u skladu s pravom Unije. Međutim, kad je riječ o tim posebnim dokumentima, očito je da tijela Ujedinjene Kraljevine imaju drukčije stajalište od Komisije. Čini se da se tijela Ujedinjene Kraljevine ne slažu sa stajalištem Komisije da bi se pregovori trebali voditi na povjerljiv način kako bi se potaknulo i održalo ozračje uzajamnog povjerenja između Komisije i Ujedinjene Kraljevine. Nadležna tijela Ujedinjene Kraljevine nisu uložila prigovor na Komisiju dok su pregovori još bili u tijeku, otkrivajući novinaru odgovor ministra vanjskih poslova Ujedinjene Kraljevine Komisiji. Taj kontekst, koji je specifičan za ovaj predmet, treba uzeti u obzir prilikom utvrđivanja treba li Komisija objaviti predmetne dokumente.

20. Iako poseban kontekst ovog predmeta dovodi do zaključka da interes koji je Komisija istaknula za neotkrivanje, odnosno potreba za poticanjem uzajamnog povjerenja, nije uvjerljiv, Ombudsman ističe da sadržaj predmetnih dokumenata također dovodi do istog zaključka. Ombudsmanica je zapravo ispitala predmetne dokumente i smatra da oni ne sadržavaju informacije koje bi, ako se objave u kontekstu u kojem su tijela Ujedinjene Kraljevine već pristala na objavu dopisa svojeg tajnika vanjskih poslova Komisiji, ugrozile potrebu za poticanjem i održavanjem ozračja uzajamnog povjerenja između Komisije i tijela Ujedinjene Kraljevine.[11]

21. Prethodni stavak odnosi se na to bi li javna objava zatraženih dokumenata nanijela štetu svrsi istrage. Iako Ombudsmanica nije uvjerena, kao što je to gore navedeno, da će svaka takva šteta proizaći iz otkrivanja dokumenata u ovom predmetu, unatoč tom zaključku, smatra da postoje važni prevladavajući javni interesi kojima bi se omogućilo otkrivanje dokumenata. Kao prvo, predmet dokumenata odnosi se na temeljno pravo građana Unije, odnosno na pravo na zaštitu podataka. Kao drugo, iz dopisa ministra vanjskih poslova Ujedinjene Kraljevine proizlazi da se ta situacija ne odnosi na tijela Ujedinjene Kraljevine. Kao treće, iako pismo ministra vanjskih poslova Ujedinjene Kraljevine potječe iz srpnja 2013., Ombudsman nije svjestan konkretnih istražnih radnji koje je Komisija u međuvremenu mogla poduzeti u vezi s tim pitanjem niti ju je Komisija o njima obavijestila. Svi ti čimbenici moraju se uzeti u obzir pri utvrđivanju postoji li prevladavajući javni interes za otkrivanje dokumenata.

22. Uzimajući u obzir sva prethodno navedena pitanja, ombudsmanica smatra da je javni interes najbolje ostvariti odobravanjem pristupa pismima Komisije, kao i pritužbama građana. Ombudsmanica ne sumnja da Komisija nastoji ostvariti javni interes rješavanjem tog osjetljivog pitanja s tijelima Ujedinjene Kraljevine. Međutim, čvrsto vjeruje da građani Europe imaju pravo znati na koji način EU nastoji očuvati njihova temeljna prava. Vrlo je vjerojatno da Komisija može očekivati široku javnu potporu u transparentnom rješavanju tog pitanja.

23. Na temelju prethodno navedenog Ombudsmanica stoga ostaje pri svojem zaključku da Komisija nije navela valjane razloge zbog kojih nije odobrila javni pristup pritužbama građana i dopisima koje je uputila tijelima Ujedinjene Kraljevine. To predstavlja nepravilnosti u postupanju i, zapravo, ozbiljne nepravilnosti u postupanju s obzirom na veliku važnost tog pitanja za građane EU-a općenito.

24. S obzirom na to da podnositelj pritužbe nije podnio primjedbe kojima bi osporio odgovor Komisije na preporuku Europskog ombudsmana, Europski ombudsman ne smatra opravdanim nastaviti s tim pitanjem. Stoga će slučaj zaključiti kritičkom primjedbom u pogledu odluke Komisije da ne odobri javni pristup pritužbama građana i njezinim dopisima tijelima Ujedinjene Kraljevine.

Zaključak

Na temelju istrage o toj pritužbi Ombudsman je zaključuje sljedećim zaključcima:

Prihvaćena preporuka

Objavom dopisa koji je primila od ministra vanjskih poslova Ujedinjene Kraljevine o osjetljivoj temi nadzora interneta koji provode obavještajne službe Ujedinjene Kraljevine, Komisija je prihvatila prvi dio preporuke Ombudsmana.

Kritična primjedba

Komisija nije navela valjane razloge zbog kojih nije odobrila javni pristup pritužbama građana i dopisima koje je uputila tijelima Ujedinjene Kraljevine. To predstavlja nepravilnost u postupanju, koja je osobito ozbiljna s obzirom na važnost temeljnog predmeta.

Podnositelj pritužbe i Komisija bit će obaviješteni o toj odluci.

Emily O'Reilly

Strasbourg, 06/11/15

[1] Uredba (EZ) br. 1049/2001 Europskog parlamenta i Vijeća od 30. svibnja 2001. o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije, SL 2001 L 145, 31.5.2001., str. 43.

[2] Uglavnom obavještajna služba "Sjedište za komunikacije vlade", poznata kao "GCHQ".

[3] Članak 4. stavak 2. treća alineja Uredbe 1049/2001.

[4] Predmeti T-191/99 Petrie protiv Komisije [2001.] ECR II-3677, točka 68.; C-139/07 P Technische Glaswerke Ilmenau protiv Komisije [2010.] ECR I-5885, točka 58.; i T-29/08 LPN/Komisija [2011.] ECR II-6021.

[5] Predmet T-111/11 Client Earth protiv Komisije, točka 80.

[6] U skladu s člankom 52. stavkom 1. Povelje.

[7] Za dodatne informacije o pozadini pritužbe, argumentima stranaka i istrazi Europskog ombudsmana vidjeti preporuku Europskog ombudsmana dostupnu na: http://www.ombudsman.europa.eu/cases/draftrecommendation.faces/en/57367/html.bookmark

[8] Predmet T-29/08 LPN protiv Komisije [2011.] ECR II-6021, stavak 127.

[9] Predmet T-29/08, LPN protiv Komisije [2011.] ECR II-6021, stavak 128., i predmet C-139/07 P Komisija protiv Technische Glaswerke Ilmenau [2010.] ECR I-5885, stavak 62.

[10] Predmet C-612/13 P Client Earth protiv Komisije [2015.], još nije prijavljen, točka 79.

[11] Kad je riječ o dopisima građana zbog kojih je Komisija stupila u kontakt s tijelima Ujedinjene Kraljevine, ombudsmanica smatra da se takvi dopisi mogu objaviti pod uvjetom da se mogu anonimizirati kako bi se zaštitio identitet dotičnih građana.