Pozadina

1. Podnositelj pritužbe podrijetlom je iz Francuske i preselio se u Irsku kako bi radio kao arhitekt nakon razdoblja u kojem je radio kao arhitekt u Ujedinjenoj Kraljevini. On nema nikakve formalne kvalifikacije kao arhitekt. Podnositelj pritužbe podnio je 2010. pritužbu zbog povrede Europskoj komisiji u vezi s irskim Zakonom o kontroli zgrada iz 2007. (dalje u tekstu „Zakon”). Jedna od mogućnosti predviđenih Zakonom jest da se osobe bez formalnih arhitektonskih kvalifikacija ipak mogu priznati kao arhitekti u Irskoj na temelju desetogodišnjeg radnog iskustva stečenog u irskoj državi. Podnositelj pritužbe smatrao je da je to diskriminirajuće jer iskustvo koje je stekao u Ujedinjenoj Kraljevini nije uzeto u obzir uz njegovo sedam godina radnog iskustva u Irskoj.

2. Kada je Komisija u studenome 2011. zaključila [1] pritužbu zbog povrede, žalio se Ombudsmanu.

3. Ombudsmanica je pokrenula istragu o pritužbi. Tijekom istrage ombudsmanica je zaprimila mišljenje Komisije o pritužbi i primjedbe podnositelja pritužbe o njoj.

4. Irskim Zakonom o kontroli zgrada iz 2007. predviđa se sustav registracije osoba koje imaju pravo na obavljanje djelatnosti pod nazivom „arhitekt” u Irskoj. Zakonom se predviđa priznavanje kvalifikacija stečenih u Irskoj i drugim državama članicama. Osim toga, njime se predviđaju aranžmani prema kojima bi se osobama bez formalnih kvalifikacija, ali koje su prije Zakona djelovale kao „arhitekti”, moglo priznati njihovo iskustvo za potrebe registracije kao arhitekta. Naime, Zakonom su predviđena dva zasebna skupa aranžmana kojima se omogućuje registracija osoba s iskustvom, ali bez formalnih kvalifikacija. Ukratko, standardni aranžman zahtijeva da pojedinac ima najmanje sedam godina iskustva (ne nužno u irskoj državi) i položi ispit. Alternativni aranžman, u skladu sa zahtjevima navedenima u člancima od 21. do 22. Zakona, dostupan je pojedincima koji su (u trenutku donošenja irskog Zakona) imali najmanje deset godina relevantnog iskustva u irskoj državi.[2] Potonji aranžman, koji se primjenjuje na ograničeni broj pojedinaca, jeftiniji je u smislu naknada i obveze u pogledu vremena nego prethodni aranžman.

Navodna pogreška Komisije u zaključivanju pritužbe zbog povrede

Nacrt preporuke Europskog ombudsmana

5. Tijekom te istrage Ombudsman je Komisiji dao nacrt preporuke [3]. Pritom je Ombudsman uzeo u obzir argumente i mišljenja stranaka.

6. Ombudsmanica je zauzela stajalište da bi zahtjev da se odgovarajuće iskustvo stekne „u irskoj državi” mogao negativno utjecati na veći broj neirskih državljana od irskih državljana.

7. Pravo Unije dopušta mogućnost objektivnog opravdanja takvih zahtjeva, pod uvjetom da ti zahtjevi imaju legitiman cilj i pod uvjetom da su sredstva upotrijebljena za postizanje tog cilja proporcionalna i nužna. Ombudsmanica je utvrdila da Komisija nije na odgovarajući način istražila je li to doista bio slučaj u pogledu irskog prava. Ombudsmanica je napomenula da Komisija nije dostavila dokaze da je od irskih tijela zatražila sljedeće: (a) može li se zahtjev za stjecanje predmetnog iskustva u državi objektivno opravdati legitimnim ciljem koji nije povezan ni s kakvom diskriminacijom na temelju državljanstva i (b) jesu li sredstva za postizanje tog cilja proporcionalna i nužna. Ombudsmanica je zaključila da je Komisija pogrešno smatrala da u ovom slučaju ne postoji povreda prava EU-a te da je tvrdnja podnositelja pritužbe osnovana. Ombudsmanica je stoga Komisiji dostavila sljedeći nacrt preporuke:

Uzimajući u obzir nalaze Ombudsmana, Komisija bi trebala priznati da su odjeljci od 21. do 22. irskog Zakona o kontroli zgrada iz 2007. diskriminirajući te bi trebala priznati da je jedino opravdanje za zaključenje pritužbe zbog povrede bilo da bi bilo nerazmjerno nastaviti s tim pitanjem.

Argumenti Komisije kao odgovor na nacrt preporuke

8. Komisija je u svojem odgovoru navela da su u njezinoj pravnoj ocjeni uzeti u obzir ciljevi Zakona i njegova opća struktura te argumenti koje su iznijeli podnositelj pritužbe i irska tijela. Na temelju te ocjene Komisija nije mogla zaključiti da je namjera irskih tijela bila diskriminacija na temelju državljanstva ili da su zbog državljanstva dotičnih osoba nastali bilo kakvi diskriminirajući učinci koji su nenamjerno nastali u izoliranim slučajevima.

9. Komisija je nadalje napomenula da su irska tijela tvrdila, kad je riječ o usklađenosti spornih odjeljaka Zakona s pravom EU-a, da se ograničenjem osigurava da se samo unaprijed utvrđenom broju osoba sa stečenim pravima, bez obzira na državljanstvo, omogući nastavak njihove prakse bez kvalifikacija koje se Zakonom inače zahtijevaju od arhitekata. Budući da je Irska bila „virtualno” jedinstvena jer nije regulirala djelatnosti arhitekata ili štitila profesionalni naziv „arhitekt”, odredba je uvijek bila usmjerena prvenstveno na irske državljane, a da pritom ne predstavlja nužno povredu prava EU-a.

10. Osim toga, Komisija je dodala da je različito postupanje opravdano činjenicom da bi iskustvo stečeno u drugim državama članicama zahtijevalo detaljniju ocjenu. To je zato što svaka zemlja ima jedinstvene značajke, kako u pogledu regulatornog okvira za obavljanje profesije, tako i drugih čimbenika, kao što su oni koji se odnose na razlike u fizičkom okruženju i nacionalnim tradicijama, koji utječu na djelatnosti arhitekata. Ta dubinska procjena zajamčena je člankom 14. Zakona. Stoga je razumno prihvatiti da dubinska procjena potrebna za utvrđivanje kvalifikacija osobe koja traži pristup reguliranoj profesiji na temelju iskustva stečenog u državama članicama koje nisu država članica domaćin nužno može biti teža za podnositelja zahtjeva od procjene predviđene prijelaznom „klauzulom o ostanku” koja se na jednokratnoj osnovi odnosi na osobe s dugotrajnim poslovnim nastanom u dotičnoj državi članici. Stoga postoje objektivni razlozi za različito postupanje prema zahtjevima za registraciju kao „arhitektima” u skladu s odjeljcima od 21. do 22. odnosno odjeljkom 14. i za razliku u povezanim troškovima.

11. Komisija je ustrajala na tome da se odjeljci od 21. do 22. ne mogu tumačiti zasebno kako bi se utvrdilo je li Zakon pošten prema svim stručnjacima koji žele djelovati kao „arhitekti” u Irskoj, bez obzira na njihovo državljanstvo ili državu članicu kvalifikacije. Sustav se mora analizirati holistički, a ne tretiranjem samoučenih arhitekata kao zasebne kategorije, kako je predložio podnositelj pritužbe.

12. Odjeljak 14. obuhvaća priznavanje samoučenih arhitekata bez obzira na to gdje su stekli svoje stručno znanje i/ili kvalifikacije. U tom kontekstu, praktično iskustvo tih stručnjaka možda je stečeno obavljanjem dužnosti u Irskoj ili inozemstvu. Ako je iskustvo stečeno u inozemstvu, poslovi moraju biti razmjerni poslovima arhitekta u Irskoj. Ovaj je odjeljak izričito usmjeren na osobe koje su odlučile steći pristup profesionalnom nazivu „arhitekt” prvenstveno na temelju praktičnog iskustva, a ne akademskog osposobljavanja.

13. S druge strane, prema Komisijinu mišljenju, odjeljci od 21. do 22. obuhvaćaju ograničen broj samoučenih arhitekata, bez obzira na njihovo državljanstvo, koji su pružali arhitektonske usluge u Irskoj tijekom razdoblja od deset godina u trenutku kada je Akt postao obvezujući. Ponovno, te su usluge morale biti razmjerne uslugama arhitekta u Irskoj. Važan element u tom kontekstu jest da su arhitektonske usluge koje treba ocijeniti one za koje se smatra da ih pružaju arhitekti u Irskoj. Državljanstvo dotičnih osoba u tom pogledu nije bilo problematično.

14. Drugim riječima, odjeljci 14. i 21.–22. obuhvaćaju različite činjenične situacije i uvode različite metode procjene. Komisija je te odjeljke ocijenila holistički i zaključila da sustav u cjelini nije diskriminirajući. Zbog toga je Komisija izjavila da ne može prihvatiti nalaz Ombudsmana da je pogriješila u ispitivanju predmeta.

15. Komisija je dodala da Ombudsman ne bi trebao smatrati neslaganje između nje i Ombudsmana u pogledu pravne procjene predmeta kao slučaj nepravilnosti u postupanju. Na Sudu je da ocijeni je li država članica povrijedila svoje obveze iz Ugovora. Komisija se mora ograničiti na utvrđivanje postoje li dovoljno uvjerljivi dokazi da je država članica stvorila uvjete koji ometaju slobodno kretanje na jedinstvenom tržištu kako bi opravdala pokretanje postupka pred Sudom i opravdava li opseg problema pokretanje sudskog postupka. Uzimajući u obzir svoju analizu relevantnih odredaba irskog prava, kao i informacije koje su dostavili podnositelj pritužbe i irska tijela, Komisija je zaključila da ne može tvrditi da je sustav koji je irska vlada uspostavila za registraciju arhitekata na temelju Zakona diskriminirajući na temelju državljanstva.

16. Komisija je svoj odgovor zaključila navodeći da ne smatra da bi bilo kakva promjena njezina stajališta bila korisna za podnositelja pritužbe ako ne bi bila popraćena konkretnim korektivnim mjerama irskih tijela. U vrijeme istrage irska tijela ukazala su na to da će se, ako se utvrdi da odjeljci od 21. do 22. irskog Zakona o kontroli zgrada nisu u skladu s Ugovorom, odlučiti za brisanje odjeljaka od 21. do 22. umjesto da ih prošire na osobe koje su osnovane kao arhitekti u drugim državama članicama bez formalnih kvalifikacija. To znači da bi podnositelj pritužbe imao na raspolaganju potpuno isti put do registracije. Komisija je dodala da se u izvješću irskog parlamentarnog odbora preporučuje preispitivanje postojećeg sustava. Ako irska vlada poduzme mjere usmjerene na izmjenu uredbe u tom području, Komisija bi nastojala osigurati da se izmjenama ne diskriminiraju arhitekti koji su sami učeni na temelju državljanstva. Kako bi se osigurala neometana suradnja, Komisija je izjavila da je već stupila u kontakt s irskim tijelima.

Argumenti podnositelja pritužbe

17. Podnositelj pritužbe tvrdio je da je u odgovoru Komisije ponovno propuštena središnja točka njegove pritužbe, odnosno da radno iskustvo koje je stekao u Ujedinjenoj Kraljevini kao arhitekt prije preseljenja u Irsku nije uzeto u obzir u Zakonu u pogledu njegovih odjeljaka od 21. do 22. Podnositelj pritužbe istaknuo je i da je Komisijin argument prema kojem bi dubinska ocjena profesionalnog iskustva stečenog izvan Irske bila teža zbog čimbenika kao što su oni koji se odnose na razlike u fizičkom okruženju i nacionalnim tradicijama protivan načelu slobodnog kretanja unutar Europske unije. Podnositelj pritužbe istaknuo je i da je Komisijin argument da je Irska gotovo jedinstvena u tome da ne uređuje djelatnosti arhitekata lažan, što upućuje na primjer Ujedinjene Kraljevine. Podnositelj pritužbe također je istaknuo da nije on stvorio ideju da su samouki arhitekti zasebna kategorija; zapravo su ga stvorili članci od 21. do 22. Zakona. Zbog toga je podnositelj pritužbe ostao pri svojem stajalištu da je Komisija pogrešno zaključila njegovu pritužbu zbog povrede.

Procjena Europskog ombudsmana nakon nacrta preporuke

18. Ombudsmanica napominje da se nacrt preporuke temeljio na nalazu da je Komisija pogriješila zaključivši pritužbu podnositelja pritužbe zbog povrede bez potpunog ispitivanja jesu li odjeljci od 21. do 22. irskog Zakona o kontroli zgrada iz 2007. diskriminirani na temelju državljanstva te stoga nisu u skladu s pravom EU-a.

19. Ombudsmanica smatra, nakon što je ispitala odgovor Komisije na njezin nacrt preporuke, da Komisija još uvijek nije dostavila dovoljno informacija kako bi dokazala da je provela odgovarajuću istragu prije nego što je zaključila da ti odjeljci irskog Zakona o kontroli zgrada iz 2007. nisu diskriminirajući.

20. Ombudsmanica ističe da je Komisija, da je provela cjelovito ispitivanje situacije, mogla provjeriti, kao što je ombudsmanica učinila [4] stupanjem u kontakt s tijelima Ujedinjene Kraljevine, da je Ujedinjena Kraljevina također dopustila samoučenim arhitektima da rade kao arhitekti u prošlosti i da je upotrijebila klauzulu o stečenim pravima za samoučene arhitekte sličnu onoj u Irskoj (podnositelj pritužbe stekao je dio svojeg iskustva u Ujedinjenoj Kraljevini)[5]. Ombudsmanica smatra da je Komisija, da je pravilno ispitala situaciju, mogla donijeti utemeljenu odluku o tome može li se iskustvo stečeno u Ujedinjenoj Kraljevini objektivno razlikovati od iskustva stečenog u Irskoj, uzimajući u obzir velike sličnosti pravnih, administrativnih i arhitektonskih režima u tim dvjema državama članicama. Nadalje, čini se da je Ujedinjena Kraljevina bila jedina druga država članica u kojoj je samoukim arhitektima bilo dopušteno obavljati djelatnost.

21. Komisija je trebala poduzeti potrebne korake kako bi istražila te točke. Nije uspjelo. Da je to učinio, utvrdio bi da je, isključujući radno iskustvo stečeno u drugoj državi članici, Zakon zapravo isključivao samo radno iskustvo stečeno u Ujedinjenoj Kraljevini, unatoč činjenici da su, kako je prethodno navedeno, Irska i Ujedinjena Kraljevina vrlo slične u pogledu pravnih, administrativnih i arhitektonskih režima.

22. Kad je riječ o tekstu nacrta preporuke, Ombudsman želi pojasniti da je, iako odražava tadašnje stajalište Ombudsmana da su odredbe irskog zakona diskriminirajuće, zauzimanje konačnog stajališta o tom pitanju u nadležnosti Komisije i, u konačnici, Suda. Konkretniji i relevantniji zaključak Ombudsmana jest da Komisija nije u potpunosti ispitala situaciju na koju se žali. Taj je zaključak dodatno potkrijepljen odgovorom Komisije na nacrt preporuke. Europski ombudsman stoga ostaje na položaju bivšeg Europskog ombudsmana.

23. U ovoj se fazi čini jasnim da nije vjerojatno da će podnositelj pritužbe imati koristi od bilo kakve promjene stajališta Komisije. Da je Komisija smatrala da se irskim pravom diskriminiralo na temelju državljanstva, ali da bi rješavanje tog pitanja bilo nerazmjerno, to bi moglo biti korisno podnositelju pritužbe da je želio pokrenuti sudski postupak u vezi sa svojim slučajem pred irskim sudovima. S obzirom na protek vremena, takvo se djelovanje čini malo vjerojatnim, iako je to očito pitanje podnositelja pritužbe.

24. S obzirom na navedeno i na činjenicu da je Komisija odbila prihvatiti nacrt preporuke Europskog ombudsmana, slučaj će zaključiti kritičkom napomenom.

Zaključak

Na temelju istrage o toj pritužbi Ombudsman je zaključuje sljedećom kritičkom napomenom:

Komisija je pogriješila zaključivši pritužbu podnositelja pritužbe zbog povrede, a da nije u potpunosti ispitala jesu li odjeljci od 21. do 22. irskog Zakona o kontroli zgrada iz 2007. diskriminirajući. To je bio slučaj nepravilnosti u postupanju.

Podnositelj pritužbe i Komisija bit će obaviješteni o toj odluci.

Emily O'Reilly,

Strasbourg, 9. lipnja 2015.

[1] Komisija je izjavila da ne postoje uvjerljivi dokazi o tome da je Irska prekršila pravo EU-a.

[2] Ti pojedinci možda će morati dostaviti portfelj povezan s poslom, a od njih se može zahtijevati i da se podvrgnu razgovoru za stručnu procjenu.

[3] Nacrt preporuke Europskog ombudsmana nalazi se ovdje: http://www.ombudsman.europa.eu/cases/draftrecommendation.faces/en/50053/html.bookmark

[4] Ombudsmanica je provela te istrage nakon što je njezin nacrt preporuke odbijen.

[5] Za razliku od situacije u Irskoj, tijela Ujedinjene Kraljevine nisu zahtijevala da se iskustvo stečeno kao arhitekt stječe samo u Ujedinjenoj Kraljevini.