Pozadina istrage

1. Migracijska politika EU-a uključuje dobrovoljno ili prisilno vraćanje nezakonitih migranata iz trećih zemalja u njihove zemlje podrijetla. Pojedincima koji su iscrpili sve zakonite načine da opravdaju svoj boravak u državi članici EU-a dostavlja se odluka nacionalnih tijela kojom im se nalaže povratak, obično u njihove zemlje podrijetla. Osobe koje ne odlaze dobrovoljno podliježu operacijama prisilnog vraćanja. Operacije prisilnog vraćanja mogu biti nacionalne, odnosno njima može upravljati jedna država članica, ili zajedničke, koje koordinira, sufinancira ili u potpunosti financira Frontex s nekoliko država članica koje sudjeluju (takozvane zajedničke operacije vraćanja ili zajedničke operacije vraćanja). Direktiva EU-a o vraćanju [1], Uredba o Frontexu [2] i Kodeks ponašanja za zajedničke operacije vraćanja koje koordinira Frontex [3] relevantni su pravni instrumenti.

2. Operacije prisilnog vraćanja po svojoj prirodi mogu uključivati teška kršenja temeljnih prava. Ombudsmanica je stoga odlučila pokrenuti istragu na vlastitu inicijativu kako bi pojasnila na koji način Frontex, kao koordinator zajedničkih operativnih operacija, osigurava poštovanje temeljnih prava i ljudskog dostojanstva povratnika tijekom tih operacija (uključujući prije odlaska; tijekom leta; primopredaja povratnika u zemlji odredišta). Iako države članice provode veliku većinu operacija prisilnog vraćanja, Frontex je do siječnja 2015. koordinirao 267 zajedničkih operacija vraćanja zračnim putem i vratio 13 633 osobe.

3. Konkretnije, Ombudsmanica je u svojoj istrazi željela utvrditi ima li prostora za:

• Veća jasnoća u pogledu toga što bi Frontex mogao i trebao konkretno učiniti ako postoji opasnost od kršenja temeljnih prava ili ako do kršenja dođe tijekom zajedničke operacije vraćanja.
• Učinkovitije praćenje [4] (samo je oko polovice do sada održanih zajedničkih operativnih operacija uključivalo neovisne promatrače koji su fizički prisutni na brodu).
• Sveobuhvatnije praćenje: nacionalni pučki pravobranitelji, od kojih neki imaju odgovornosti praćenja, pozvani su da podijele svoja iskustva.
• Veća suradnja među nadzornim tijelima (trenutačno postoje zajedničke operativne operacije u kojima nekoliko nacionalnih promatrača prati „svoje” povratnike. Upitno je je li to udvostručavanje nužno ili djelotvorno).
• transparentnije praćenje (u pogledu načina na koji Frontex uzima u obzir izvješća koja sastavljaju promatrači).

Od pokretanja ove istrage situacija u vezi s onima koji žele ući u EU postala je još očajnija. Osim što je potrebno suočiti se s užasnim tragedijama tisuća ljudi koji su izgubili živote pokušavajući prijeći Sredozemlje, aranžmani za povratak pojedinaca za koje je utvrđeno da ne ispunjavaju uvjete za pravo na ostanak bit će pod sve većim pritiskom. Europska komisija najavila je 20. travnja 2015.[5] akcijski plan u deset točaka o migracijama koji je u točki 8. uključivao „uspostavljanje novog programa vraćanja za brzo vraćanje nezakonitih migranata koje koordinira Frontex iz najizloženijih država članica”. S obzirom na pojačanu ulogu predloženu za Frontex, ova istraga na vlastitu inicijativu postala je još važnija i hitnija.

Istraga

4. Ombudsmanica je pokrenula tu istragu tražeći od Frontexa da odgovori na niz pitanja [6]. Zatim je provela inspekciju Frontexovih dosjea o zajedničkim operacijama u njegovu sjedištu u Varšavi.[7]

5. Budući da mnogi nacionalni pučki pravobranitelji imaju ulogu u zajedničkim operativnim operacijama, bilo kao nadzorna tijela ili kao tijela koja se bave pritužbama, Europski ombudsman zatražio je od članova Europske mreže pučkih pravobranitelja da daju svoj doprinos. Primila je i objavila odgovore Odbora za predstavke njemačkog Bundestaga, regionalnog pučkog pravobranitelja njemačke savezne zemlje Schleswig-Holstein i 19 nacionalnih pučkih pravobranitelja iz: Belgija, Bugarska, Cipar, Češka, Danska, Estonija, Finska, Hrvatska, Irska, Latvija, Litva, Mađarska, Malta, Nizozemska, Poljska, Slovačka, Švedska, Slovenija i Španjolska.[8]

6. Nakon što je primio primjedbe Frontexa [9], Ombudsman je pokrenuo ciljano savjetovanje s javnim institucijama i organizacijama civilnog društva aktivnima u zaštiti prava migranata. Primila je i objavila odgovore Agencije Europske unije za temeljna prava (FRA), Europskog udruženja za ljudska prava (EHRA), Međunarodne komisije pravnika (ICJ), belgijskog Saveznog migracijskog centra, Globalnog projekta zadržavanja, Isusovačke službe za izbjeglice i Visokog povjerenika Ujedinjenih naroda za izbjeglice (Ured za Europu)[10].

7. U odluci Europskog ombudsmana taj se materijal uzima u obzir.

Povratne informacije Frontexa

8. Ombudsmanica je Frontexu postavila 13 detaljnih pitanja koja obuhvaćaju i. postupanje s povratnicima (uključujući odluke o sposobnosti za putovanje, odgovornost za , standarde dobrobiti povratnika za ponašanje pratitelja [11], postupanje s pritužbama i usklađenost s Poveljom EU-a o temeljnim pravima), ii. praćenje zajedničkih operacija vraćanja (uključujući pristup promatrača informacijama, razmjenu najbolje prakse, takozvano „reprezentativno praćenje” i praćenje faze nakon vraćanja) i iii. izvješćivanje o zajedničkim operacijama vraćanja (uključujući stajališta Frontexova službenika za temeljna prava i informacije o izvješćima podnesenima putem Frontexova sustava za izvješćivanje o ozbiljnim incidentima).

9. Kad je riječ o odlukama o sposobnosti za putovanje, Frontex se pozvao na članak 5. stavak 2. svojeg Kodeksa ponašanja za zajedničke operacije vraćanja, u kojem se navodi da su „u razumnom roku prije zajedničke operacije vraćanja tijela država članica dužna osigurati liječnički pregled povratnika (...) ako ima poznato zdravstveno stanje ili ako je potrebno liječenje.” Liječnik kojeg je zajednička operacija dobila od države članice organizatora jedina je osoba ovlaštena za preispitivanje odluka o sposobnosti za putovanje.

10. Kad je riječ o dobrobiti povratnika, Frontex je objasnio da je svaka država članica sudionica odgovorna za vlastiti kontingent povratnika. OMS podupire PMS-ove pružanjem i. liječnika za čarter let; ii. dovoljno hrane i pića na sabirnoj točki, na tlu i tijekom leta te iii. pristup sanitarnim čvorovima.

11. Frontex nije govorio o prijedlogu Ombudsmana da se standardi za ponašanje pratitelja objave kao prilog njegovu Kodeksu ponašanja za zajedničke operacije refinanciranja. Objasnila je da OMS predlaže popis odobrenih/zabranjenih ograničenja i opreme te da je nakon odobrenja Frontexa uključen u provedbeni plan relevantne zajedničke operacije vraćanja. Države članice sudionice moraju se složiti s tim popisom prije zajedničke operacije obnove. Nijednom PMS-u nije dopuštena upotreba ograničenja koja nisu odobrena u skladu s njegovim nacionalnim pravom čak i ako su OMS i Frontex odobrili takve mjere za određenu zajedničku operaciju vraćanja. Kodeksom ponašanja zajedničkih operativnih operacija predviđa se da je primjena prisilnih mjera uređena nacionalnim pravom i da takve mjere moraju biti u skladu s načelima proporcionalnosti, strogo nužne i da se moraju primjenjivati uz dužno poštovanje prava, dostojanstva i tjelesnog integriteta povratnika.

12. Kad je riječ o rješavanju pritužbi povratnika, Frontex je naveo da „dosad nije podnesena nijedna pritužba u vezi sa zajedničkim operativnim operacijama”. Frontex je nadalje uputio na članak 5. stavak 2. i članak 8. stavak 1. Zakonika [12] te na članak 16. kojim se predviđa da svaki sudionik zajedničkih operativnih operacija koji ima razloga vjerovati da su Kodeks ili temeljna prava povratnika prekršena mora o tome obavijestiti Frontex odgovarajućim kanalima, primjerice putem Frontexova sustava za izvješćivanje o ozbiljnim incidentima. Izvješće se može podnijeti i predstavniku Frontexa ili promatraču koji se nalazi na letu. Dosad su zabilježene tri kritične situacije „u pogledu neusklađenosti povratnika”, prema navodima Frontexa: (i) OMS je 2011. prijavio da su pratitelji iz PMS-a upotrebljavali silu protiv povratnika javnom tužitelju u OMS-u, koji je u konačnici odbacio predmet; ii. povratnik je 2012. teško ozlijedio pratnju u PMS-u i iii. 2014. godine, prije odlaska na glavni čarter let, došlo je do neusklađenosti u kojoj nitko nije ozlijeđen." Frontex i relevantna država članica pregledali su te incidente, analizirali ih i izvukli pouke za budućnost.

13. Kad je riječ o pitanju je li financijska potpora Frontexa državama članicama za zajedničku operaciju vraćanja uvjetovana potpunim poštovanjem Povelje EU-a o temeljnim pravima, Frontex je istaknuo da to osigurava prisutnošću svojeg predstavnika na plovilu i uspostavljenim mehanizmom izvješćivanja.

14. Kad je riječ o praćenju zajedničkih operativnih operacija, Frontex je naveo da bi se praćenje trebalo provoditi na temelju objektivnih i transparentnih kriterija te da bi se njime trebala obuhvatiti cijela zajednička operativna operacija od faze prije odlaska do predaje povratnika u zemlji podrijetla. Međutim, priroda praćenja može varirati: u nekim se državama članicama sve operacije fizički prate, dok se u drugima praćenje provodi nakon događanja ili na ad hoc osnovi. Prema Frontexovu mišljenju, činjenica da promatrači nisu bili fizički prisutni tijekom polovice zajedničkih operativnih operacija „ne znači da se [te zajedničke operativne operacije] nisu pratile u skladu s nacionalnim zakonodavstvom OMS-a ili PMS-a.”(Frontex nadalje ističe da je 2014. promatrač bio fizički prisutan u 60 % zajedničkih operativnih operacija.) Nadalje, ako Europska komisija utvrdi da država članica nije ispunila svoju obvezu osiguravanja sustava praćenja prisilnog vraćanja u skladu s člankom 8. stavkom 6. Direktive o vraćanju, to bi moglo dovesti do odgode ili otkazivanja sudjelovanja te države članice u zajedničkoj operativnoj operaciji.

15. Frontex pak aktivno potiče države članice da osiguraju praćenje pokrivanjem troškova promatrača prisutnih tijekom zajedničke operacije vraćanja i redovitim sastancima izravnih kontaktnih točaka u pitanjima vraćanja. Potiče države članice da rasporede promatrača na plovilo tijekom cijele zajedničke operativne operacije i da odaberu jednog promatrača za niz država članica. U vezi s tim pitanjem „reprezentativnog praćenja” Frontex je potvrdio da praćenje iz jedne države članice u ime drugih država članica može imati poteškoća u praćenju ponašanja pratitelja zbog različitih nacionalnih propisa o uporabi sile i sredstava ograničavanja. Međutim, Frontex očekuje da svaki prisutni promatrač izvješćuje o svim nadziranim situacijama bez obzira na to koju državu članicu promatrač predstavlja. Naposljetku, Frontex je istražio mogućnost dogovora s jednim neovisnim nadzornim tijelom za praćenje određenih zajedničkih operacija refinanciranja. Pristupio je Agenciji EU-a za temeljna prava (FRA), UNHCR-u i Odboru Vijeća Europe za sprečavanje mučenja te započeo sastanke s njima. Taj je rad u tijeku.

16. Kad je riječ o pristupu promatrača povratnicima, Frontex prije početka zajedničke operacije vraćanja obavješćuje sve sudionike zajedničke operacije vraćanja da bi promatrači trebali imati neometan pristup svim povratnicima i svim područjima koja se upotrebljavaju za zajedničku operaciju vraćanja. Promatrači sudjeluju u tim brifinzima, kao i u izvješćima. Njihove primjedbe uključene su u izvješća, a njihove primjedbe uključene su u završno izvješće o operaciji vraćanja koje je sastavio OMS.

17. Naposljetku, Frontex je promatrač projekta Međunarodnog centra za razvoj migracijske politike, koji nastoji uspostaviti europsku bazu neovisnih promatrača prisilnog vraćanja te utvrditi smjernice i organizirati osposobljavanje. Frontex također pruža osposobljavanje za promatrače.

Odgovor Frontexova službenika za temeljna prava (FRO)

18. Frontexov službenik za temeljna prava u svojem odgovoru navodi da je od svojeg imenovanja u prosincu 2012. sudjelovao u nekoliko zajedničkih operativnih operacija. Ima potpuni pristup kalendaru zajedničkih operativnih operacija i odlučuje kada će biti prisutna. Nastojala je dati prednost i. zajedničkim operativnim operacijama za koje tijekom leta nema promatrača i ii. takozvanim zajedničkim operativnim operacijama za prikupljanje [13]. Kada sudjeluje u zajedničkoj operativnoj operaciji, službenik za temeljna prava piše svoje izvješće o misiji i dostavlja ga Frontexovu Sektoru za operacije vraćanja radi obavijesti. Također raspravlja o svojim nalazima s uključenim službenicima i, prema potrebi, s upravom Frontexa.

19. Službenica za temeljna prava navodi da prima sva Frontexova izvješća o evaluaciji koja se odnose na zajedničke operativne operacije, uključujući izvješća o prikupljanju zajedničkih operativnih operacija. Međutim, ne prima izvješća izravno od nacionalnih promatrača, iako ih je zatražila.

20. Službenik za temeljna prava sudjelovao je u osposobljavanju koje je Frontex organizirao za nacionalne voditelje pratnje koji sudjeluju u zajedničkim operativnim operacijama. Također je izvješćivala i osposobljavala službenike za pratnju i voditelje pratnje iz trećih zemalja (Albanije i Gruzije) koji će sudjelovati u prikupljanju zajedničkih operacija. Predložila je Frontexu da aktivno uključi nacionalne preventivne mehanizme iz trećih zemalja (kao što su pučki pravobranitelji) u osposobljavanje pratitelja koji sudjeluju u zajedničkim operacijama prikupljanja.

21. Od svojeg imenovanja u prosincu 2012. službenik za temeljna prava nije zaprimio nikakve pritužbe ili izvješća o ozbiljnim incidentima u kojima se navodi kršenje temeljnih prava tijekom zajedničkog službenika za temeljna prava. Međutim, njezino sudjelovanje u zajedničkim operativnim operacijama omogućilo joj je da utvrdi kritična pitanja i najbolje prakse. Na primjer, zabrinuta je zbog činjenice da se djeca vraćaju u JRO-ove. Iako Frontex do danas maloljetnicima bez pratnje nije dopustio sudjelovanje u zajedničkim operativnim operacijama, obitelji s djecom vraćene su na taj način. Također smatra da ima prostora za poboljšanje u pogledu usklađivanja medicinske potpore i razmjene medicinskih informacija prije zajedničke operacije obnove. Konkretno, liječnici na letovima rekli su joj da će imati koristi od bolje koordinacije prije zajedničke operacije vraćanja kako bi znali opći zdravstveni status povratnika.

Povratne informacije nacionalnih pučkih pravobranitelja, Agencije Europske unije za temeljna prava, UNHCR-a i nevladinih organizacija

22. Ombudsmanica je od članova Europske mreže pučkih pravobranitelja zatražila povratne informacije u vezi s praćenjem zajedničkih operacija. Konkretno, pitala je bi li veća suradnja među nadzornim tijelima bila izvediva i poželjna.

23. Ombudsmanica je također pozvala na davanje povratnih informacija o mišljenju Frontexa ciljanim savjetovanjem u kojem je od ispitanika zatražila informacije i stajališta o: konkretna kršenja temeljnih prava i pritužbi, Frontexov Kodeks ponašanja za zajedničke operativne operacije i njegove najbolje prakse za zajedničke operativne operacije, prikupljanje zajedničkih operativnih operacija, razmjena dobre prakse praćenja među nacionalnim promatračima i transparentnost zajedničkih operativnih operacija.

24. Budući da su pojedinačni odgovori objavljeni na internetskoj stranici Europskog ombudsmana, u nastavku se nalazi pregled glavnih prijedloga koje su iznijeli ispitanici:

Frontexov Kodeks ponašanja za zajedničke operacije refinanciranja

(i) Prema FRA-i, koja je znatno doprinijela izradi Kodeksa, Kodeks ne sadržava dovoljno detaljne i konkretne odredbe o nekoliko ključnih pitanja. Dva su glavna nedostatka (a) nedostatak jasnih postupaka u vezi s podnošenjem i rješavanjem pojedinačnih pritužbi povratnika; (b) praćenje zajedničkih operativnih operacija (posebno da se ne prate sve zajedničke operativne operacije).

ii.Frontex bi trebao razviti skup standarda dobre prakse o upotrebi sile koji bi bili u skladu s nacionalnim pravom u svakoj državi članici i poticati države članice da ih usvoje (UNCHR).

iii. Frontex bi trebao sastaviti popis mehanizama ograničavanja s kojima se nikad ne bi složio u zajedničkoj operativnoj operaciji (ICJ).

iv. Prisutnost djece u zajedničkim operativnim operacijama trebalo bi zabraniti s obzirom na prisilnu prirodu takve vrste operacije (belgijski Savezni migracijski centar).

v. Frontex bi trebao izraditi konkretne smjernice za države članice o usklađenoj primjeni Kodeksa, među ostalim o tome kako utvrditi posebne potrebe ranjivih osoba (EKLJP) i kada bi se točno trebao obaviti liječnički pregled.

vi. Svaki povratnik trebao bi proći liječnički pregled uz suglasnost te osobe (španjolski pučki pravobranitelj i EHRA). Prema EHRA-i, pregled bi se trebao obaviti navečer prije udaljavanja ili na dan udaljavanja. Nadalje, pristup medicinskoj dokumentaciji trebao bi biti rezerviran za medicinsko osoblje (španjolski pučki pravobranitelj).

Praćenje

vii. Najmanje jedan promatrač trebao bi biti fizički prisutan u svakoj fazi zajedničke operacije refinanciranja. U suprotnom Frontex ne bi smio koordinirati ili financirati zajedničku operaciju vraćanja (uglavnom pučki pravobranitelji i ispitanici).

viii. Frontex bi trebao uspostaviti skupinu promatrača bez obzira na njihovo državljanstvo ili imenovanje i iz koje bi država članica ili Frontex mogli imenovati pojedinačnog promatrača kako bi se osiguralo neovisno praćenje (UNCHR i EHRA).

(ix) Nadzornici bi trebali moći odabrati koji će zajednički službenik za ljudska prava promatrati (španjolski pučki pravobranitelj).

x. Praćenje u ime nekoliko država članica nije izvedivo osim ako nadzornici imaju na raspolaganju ažurirane informacije o mjerama ograničavanja koje su dopuštene u svakoj državi članici (koje Frontex sastavlja kao „listove zemalja”) (mnogi ispitanici). Švedski pučki pravobranitelj naznačio je da bi reprezentativno praćenje bilo teško s obzirom na njegov mandat, a to je nadzor švedskih javnih službenika u poštovanju švedskog prava tijekom operacija vraćanja.

xi. Nadzornici bi trebali djelovati na temelju zajedničkih standarda, kao što su oni koje trenutačno razvija Međunarodni centar za razvoj migracijske politike (mnogi pučki pravobranitelji i ispitanici).

xii. Zajedničko osposobljavanje, redovite razmjene i studijski posjeti bili su neka od predloženih sredstava za poboljšanje suradnje među nadzornim tijelima.

xiii. Frontex bi trebao osigurati osposobljavanje ne samo za pratnju, već i za sve sudionike u zajedničkoj operativnoj operaciji: medicinsko osoblje, promatrači i usmeni prevoditelji. Osposobljavanje u području temeljnih prava posebno bi trebalo biti preduvjet za sudjelovanje u zajedničkoj operativnoj operaciji, a takvo bi osposobljavanje trebalo obuhvaćati potrebe ranjivih osoba (EHRA).

Pritužbe

xiv. Frontex bi trebao izraditi lako čitljive letke u kojima se navode prava i obveze povratnika, uključujući pravo na podnošenje pritužbe Frontexu (EHRA i belgijski Savezni migracijski centar iznijeli su detaljne prijedloge u tom pogledu). Frontex bi trebao platiti da se obrazac pritužbe i informativni letak prevedu na relevantne jezike. Belgijski centar nadalje je predložio da se povratnicima dostave podaci za kontakt osoba koje bi im mogle pomoći u podnošenju pritužbe.

xv. Frontex bi trebao pomoći državama članicama da uspostave mehanizme za podnošenje pritužbi za povratnike te uspostaviti vlastiti mehanizam za podnošenje pritužbi (UNHCR).

xvi. Frontex bi trebao izraditi smjernice o tome kako bi države članice trebale obavijestiti povratnike o mogućnosti podnošenja pritužbe i o standardima za takve mehanizme za podnošenje pritužbi (EHRA).

xvii. Svi sudionici JRO-a trebali bi nositi prepoznatljiv znak koji signalizira njihovu ulogu (pregled, monitor, liječnik, usmeni prevoditelj,...), kao i njihovo ime ili identifikacijski broj. To je ključno za učinkovito podnošenje pritužbi (španjolski pučki pravobranitelj, belgijski Savezni migracijski centar i Međunarodni sud).

Prikupljanje zajedničkih operacija

xviii. Budući da pravnim okvirom EU-a nije izričito predviđeno prikupljanje zajedničkih operativnih operacija, tu bi praksu trebalo obustaviti dok ne bude predmet široke rasprave u europskim i nacionalnim parlamentima te civilnom društvu. Frontex ili države članice ni u kojem se slučaju ne bi smjele koristiti zajedničkim operacijama prikupljanja kako bi zaobišle svoju obvezu naknade štete prouzročene kršenjem ljudskih prava, uključujući štetu nastalu tijekom leta koji izvodi treća zemlja. Pojedinačne države članice i dalje su odgovorne za djela koja su počinili službenici za izvršavanje zakonodavstva trećih zemalja [14] (Belgijski savezni migracijski centar).

Transparentnost

xix. Frontex bi barem na svojim internetskim stranicama trebao objavljivati i ažurirati sljedeće informacije: kalendar planiranih zajedničkih operacija čim se potvrdi; popis koji sadrži odobrene mjere ograničavanja tijekom određenog JRO-a; prati izvješća, uključujući video snimke operacije; završna izvješća Frontexa o operacijama vraćanja; sve informacije o Frontexovoj istrazi država članica (u skladu s člankom 17. Kodeksa ponašanja)[15]; Frontexove najbolje prakse za zajedničke operacije refinanciranja [16].

Konkretni problemi

(xx) Naposljetku, ispitanici su se osvrnuli na neke konkretne probleme kojih su svjesni. Belgijski Savezni migracijski centar i poljski pučki pravobranitelj istaknuli su da nezakoniti migranti u centrima za zadržavanje često nisu obaviješteni o tome je li planirana zajednička operacija vraćanja i hoće li sudjelovati u njoj. Španjolska ombudsmanica navela je niz nedostataka zajedničkih operativnih operacija koje je pratila: (a) korišteni zrakoplovi nisu imali hladnjak za hlađenje lijekova ni defibrilator; (b) nije bilo sustavnog snimanja zajedničkih operacija; (c) povratnici nisu obaviješteni o svojem pravu na pritužbu; (d) u nekim zajedničkim operativnim operacijama nije bilo prevoditelja, iako mnogi povratnici nisu govorili engleski ili španjolski jezik; (e) u jednom JRO-u jedan PMS odveo je djecu u zrakoplov zajedno s odraslima, a tijekom leta obitelji s djecom sjedile su zajedno s drugim povratnicima.

Procjena Europskog ombudsmana

25. Člankom 9. stavkom 1. Uredbe o Frontexu predviđeno je da Frontex „pruža potrebnu pomoć i (...) osigurava koordinaciju ili organizaciju zajedničkih operacija vraćanja država članica”. Ombudsmanica će stoga u svojoj procjeni nastojati utvrditi i. što znače uloge Frontexa u pomaganju i koordinaciji u pogledu zaštite ljudskih prava povratnika u zajedničkim operacijama vraćanja (uključujući u takozvanim zajedničkim operacijama prikupljanja); ii. kako Frontex surađuje s državama članicama i nacionalnim promatračima te što bi se još moglo učiniti u tom pogledu; i iii. jesu li Frontexov Kodeks ponašanja za zajedničke operacije refinanciranja, njegov operativni postupak i prakse transparentnosti u tom području svrsishodni.

26. U članku 9. stavku 1. točki (a) Uredbe o Frontexu navodi se potreba za zajedničkim standardiziranim postupcima kako bi se „osiguralo vraćanje na human način i uz potpuno poštovanje temeljnih prava, posebno načela ljudskog dostojanstva, zabrane mučenja i nečovječnog ili ponižavajućeg postupanja ili kažnjavanja, prava na slobodu i sigurnost te prava na zaštitu osobnih podataka i nediskriminaciju”. Člankom 9. stavkom 1. Uredbe o Frontexu nadalje se predviđa da je svaka financijska potpora Frontexa za potrebe zajedničkih operativnih operacija uvjetovana potpunim poštovanjem Povelje o temeljnim pravima [17].

27. Prisilna vraćanja otvaraju dva različita pitanja zaštite ljudskih prava: (i) Kako bi trebalo provoditi prisilna vraćanja kako bi se osiguralo poštovanje ljudskih prava? Koja se ograničenja mogu postaviti u pogledu sredstava i metoda koje država članica može primijeniti pri provedbi operacija prisilnog vraćanja? ii. Kada se pravom o ljudskim pravima i/ili humanitarnim razlozima zabranjuje prisilni povratak? Ombudsmanica smatra da Frontex mora u potpunosti surađivati s državama članicama u vezi s tim pitanjima. Taj bi angažman trebao biti proaktivan, odnosno prije i nakon zajedničke operacije vraćanja, te reaktivan tijekom zajedničke operacije vraćanja u kojoj bi trebao biti prisutan predstavnik Frontexa. Ombudsmanica sa zabrinutošću primjećuje iz svoje inspekcije dokumenata da su postojale zajedničke operativne operacije u kojima nije bilo ni predstavnika Frontexa ni neovisnog promatrača.

Suradnja Frontexa s državama članicama: reaktivna (tijekom zajedničke operacije refinanciranja)

28. Ombudsmanica cijeni izazovna prisilna vraćanja za sve uključene strane. U takvim je okolnostima iznimno važno da je svaki akter svjestan točne uloge koju se od njega očekuje (i koja mu je zakonski propisana ili zabranjena). Iako detaljna pravila ne mogu zamijeniti dobro prosuđivanje u stresnim situacijama, Ombudsmanica smatra da bi Frontex trebao nastojati svojim predstavnicima pružiti što jasnije i detaljnije smjernice kako bi im se pružilo potrebno znanje i iskustvo te kako bi ih se na odgovarajući način pripremilo za različite scenarije s kojima se mogu susresti. Na primjer, Ombudsman primjećuje sljedeće:

• U članku 9. stavku 1. Uredbe o Frontexu navodi se da Frontex ne može donijeti meritornu odluku o vraćanju. Istodobno bi se očekivalo da predstavnik Frontexa ne tolerira situaciju u kojoj OMS/PMS za povratak predstavlja ženu u naprednoj trudnoći, djecu bez pratnje ili teško bolesne osobe ili ako OMS/PMS zadrži svoju odluku o vraćanju pojedinca ako je u posljednjem trenutku nadležni sud donio odluku kojom bi se zaustavilo udaljavanje pojedinca.[18]
• Očekuje se da će predstavnik Frontexa intervenirati ako se sigurnosna kontrola povratnika prije odlaska provodi na ponižavajući način.[19]
• Predstavnici Frontexa također mogu imati ulogu kada je riječ o uporabi sile od strane nacionalnih pratitelja u zajedničkim operativnim operacijama. Čini se da je od 1991. najmanje petnaest nacionalnih vraćanja dovelo do smrti povratnika tijekom operacija vraćanja (u većini slučajeva zbog primjene ograničenja kretanja), pri čemu su neovisne nevladine organizacije izvijestile o mnogim daljnjim slučajevima lošeg postupanja.[20] Čak i ako se PMS-ovi slože da će upotrebljavati samo sredstva ograničenja kretanja koja je odobrio Frontex, pa čak i ako su njihovi pratitelji osposobljeni, i dalje može doći do nerazmjerne primjene ograničenja kretanja. Predstavnici Frontexa možda će morati intervenirati u takvim slučajevima zajedno s OMS-om ili umjesto njega.[21]

29. Frontex trenutačno na svojim internetskim stranicama navodi da zadaće njegovih predstavnika "uključuju osiguravanje da se zajednička operacija vraćanja provodi u skladu s Kodeksom ponašanja za povratne letove koji je izradio Frontex". Ostaje pitanje: kako? Reakcija predstavnika Frontexa mogla bi se kretati od uvjeravanja do završetka operacije u skladu s člankom 3. stavkom 1. točkom (a) Uredbe o Frontexu. Međutim, Frontex ne pruža jasno objašnjenje o tome kako bi njegovi predstavnici mogli reagirati, u praktičnom smislu, ako sudionici u zajedničkoj operativnoj operaciji, posebno nacionalni pratitelji, krše ljudska prava ili dostojanstvo povratnika ili ne poštuju dogovorena sredstva suzdržanosti.

30. Frontex bi stoga trebao donijeti i objaviti dokument u kojem se opisuju mjere koje njegovi predstavnici mogu poduzeti tijekom zajedničke operacije vraćanja (JRO) u situacijama kršenja ljudskih prava ili zlostavljanja prije ili tijekom leta. To bi se moglo uključiti u njegov dokument o najboljoj praksi ili objaviti kao zasebna publikacija.

Suradnja Frontexa s državama članicama: proaktivno (prije i nakon zajedničke operacije obnove)

31. Ombudsmaničinom inspekcijom dokumenata otkriveno je da je Frontex poduzeo važne korake uspostavom redovitih razmjena putem kontaktnih točaka i održavanjem redovitih sastanaka s nadležnim tijelima država članica o zajedničkim operativnim operacijama. Međutim, moglo bi se učiniti više. U nastavku se nalazi niz prijedloga za daljnja poboljšanja koja proizlaze iz inspekcije Europskog ombudsmana, savjetovanja i vlastitih promišljanja.

Pritužbe povratnika

32. Frontex bi trebao poticati države članice da prije zajedničke operacije vraćanja obavijeste povratnike o mogućnosti podnošenja pritužbi na kršenja temeljnih prava ili ljudskog dostojanstva do kojih je došlo tijekom operacije. Podnošenje pritužbi trebalo bi olakšati u svakoj fazi zajedničke operacije vraćanja i u fazi nakon vraćanja.

33. Osim toga, oštećeni pojedinci trebali bi imati mogućnost izbora pravnih lijekova i podnijeti pritužbu Frontexu ili dotičnoj državi članici. Kako bi se to osiguralo, Frontex ne bi trebao dodatno odgađati uspostavu mehanizma za rješavanje pritužbi o povredama temeljnih prava u svim zajedničkim operacijama koje je označio Frontex. Ombudsmanica izražava duboko žaljenje zbog toga što je Frontex odbio postupiti u skladu s preporukom svojeg prethodnika iz travnja 2013. da bi trebao uspostaviti mehanizam kojim bi se mogao izravno baviti pritužbama osoba koje tvrde da su im tijekom aktivnosti Frontexa prekršena temeljna prava.[22] Kako su uvjerljivo tvrdili ispitanici u savjetovanju s Ombudsmanom, mogućnost prijavljivanja incidenata nije isto što i postojanje odgovarajućeg mehanizma za podnošenje pritužbi.

34. Ispitanici u savjetovanju s Ombudsmanom iznijeli su izvrsne ideje kako bi se olakšalo podnošenje pritužbi. Na primjer, Frontex bi trebao razmotriti izradu obrasca za pritužbe za povratnike, kao i informacijskog lista o postupku podnošenja pritužbi, sastavljenog u suradnji s državama članicama. Frontex bi trebao sufinancirati prijevode tih dokumenata na najčešće korištene jezike.

35. Strogo govoreći, odgovornost onih koji sudjeluju u JRO-u završava kada je primopredaja izvršena. Ni Frontex ni predmetna država članica nemaju posebnu obvezu provjeravati dobrobit i postupanje prema osobama koje su vraćene u njihove zemlje podrijetla. Ombudsman nije uspio pronaći nikakve dokaze o redovitom daljnjem postupanju u pogledu onoga što se događa povratnicima nakon primopredaje, iako bi takvo daljnje postupanje moglo dovesti do razlike.[23] Stoga bi povratnike trebalo obavijestiti o tome koja bi im agencija ili služba mogla pomoći u zemlji povratka u podnošenju pritužbe. Te bi informacije stoga trebale uključivati podatke za kontakt agencija ili pojedinaca koji bi mogli pomoći povratnicima da podnesu pritužbu kada se vrate u zemlju vraćanja, na primjer nevladine organizacije, pro bono odvjetnici i pravobranitelji iz trećih zemalja.

Moguće povlačenje financiranja

36. Frontex bi državama članicama trebao pojasniti da je smanjenje ili povlačenje sufinanciranja u slučaju kršenja ljudskih prava sankcija za prethodno iskustvo koja se primjenjuje na temelju procjene rizika. U tom pogledu ombudsmanica podupire stajalište ispitanika u ciljanom savjetovanju da izjava Frontexa u njegovu mišljenju da bi se „moguća odluka o preispitivanju ili smanjenju sufinanciranja mogla donijeti u slučaju kršenja odredbi o temeljnim pravima na temelju dokaza” ne odražava u potpunosti njegovu ulogu odgovornog koordinatora. Za takvu bi odluku trebalo biti dovoljno da postoji rizik od kršenja temeljnih prava.[24]

Prisilne radnje i sredstva suzdržavanja

37. Ograničenja prisilnih mjera pratitelja regulirana su prije svake zajedničke operacije vraćanja u odgovarajućem provedbenom planu koji je odobrio Frontex [25]. Međutim, u okviru svoje proaktivne koordinacije, kako su predložili ispitanici u ciljanom savjetovanju, Frontex bi trebao razmotriti i. potporu projektima čiji je cilj dokumentiranje sredstava ograničavanja dopuštenih za operacije vraćanja u svakoj državi članici ili pokretanje takvog projekta, ii. navođenje sredstava ograničavanja s kojima se nikad ne bi složio u zajedničkoj operativnoj operaciji i iii. objavljivanje tih dokumenata. Ombudsmanica ističe da je Odbor za sprječavanje mučenja Vijeća Europe nedavno izjavio da je "sada sazrelo vrijeme za temeljitije rasprave među državama strankama Frontexa o temi promicanja preciznijih zajedničkih pravila o uporabi sredstava ograničavanja".[26]

Zrakoplovi, ukrcaj i iskrcaj

38. Položaj djece u zajedničkim operativnim operacijama posebno je važan Frontexovu službeniku za temeljna prava. Frontex bi stoga trebao razmotriti uvođenje zahtjeva u provedbeni plan zajedničke operacije refinanciranja i nadzor usklađenosti s njim da se obiteljima s trudnicama i obiteljima s djecom omogući da se ukrcaju u zrakoplov odvojeno i da sjede odvojeno od ostalih povratnika.[27]

39. Ombudsmanica je nadalje primila na znanje niz praktičnih prijedloga ispitanika u savjetovanju. Na primjer, španjolski pučki pravobranitelj predložio je da bi Frontex od OMS-a trebao zahtijevati da na svakom letu postoji hladnjak i defibrilator. Frontex bi također trebao zahtijevati od OMS-a da provjeri sa svojim nacionalnim sjedištem, neposredno prije iskrcaja iz zrakoplova u zemlji povratka, je li tijekom leta nadležni sud donio odluku kojom bi se zaustavila operacija za svakog dotičnog povratnika [28].

Praćenje

40. Mnogi ispitanici smatraju da je fizička prisutnost monitora tijekom svakog povratnog leta od presudne važnosti. Ombudsmanica se slaže da je to znatno bolje rješenje od rješenja koje se nudi praćenjem na temelju dokumentacije. Frontex bi stoga trebao razmotriti zahtjev da se u postupku koji prethodi JRO-u obvezna fizička prisutnost promatrača u JRO-u obradi u relevantnim dokumentima (odnosno u ponudi povratnog leta, uvjetima povezanima s potvrdom ponude i u provedbenom planu). Frontex bi također mogao razmotriti objavljivanje plana za predstojeće zajedničke operativne operacije, najmanje tjedan dana unaprijed, te na svojim internetskim stranicama pojasniti da može platiti prisutnost promatrača u zajedničkoj operativnoj operaciji.

41. Kad je riječ o takozvanom „reprezentativnom praćenju” u skladu s člankom 14. stavkom 5. Zakonika, ombudsmanica primjećuje skepticizam nekih ispitanika u pogledu načina na koji bi promatrač iz jedne države članice mogao pratiti ponašanje pratitelja iz druge države članice s obzirom na to da djeluju u skladu sa svojim nacionalnim pravilima. Međutim, Ombudsman vidi potencijal takvog praćenja, pod uvjetom da su promatrači na odgovarajući način obaviješteni o sredstvima ograničavanja dogovorenima u provedbenom planu. Osim toga, Frontex bi mogao pripremiti i objaviti nacionalne listove o dopuštenoj upotrebi sredstava ograničavanja slobode u svakoj državi članici. Osposobljavanje za promatrače u tom području također bi bilo korisno [29] kao i bilježenje JRO .

42. I dalje se postavlja pitanje što bi Frontex trebao učiniti ako za zajedničku operaciju spašavanja nisu dostupni promatrači OMS-a/PMS-a. Tijekom inspekcije dokumenata ombudsmanica je u nekoliko navrata u Frontexovim evaluacijskim izvješćima naišla na preporuku da bi Frontex i OMS-ovi trebali koristiti skupinu promatrača iz nevladinih organizacija ili drugih tijela za temeljna prava. Osim toga, ombudsmanica je svjesna projekta EU-a o praćenju prisilnog vraćanja, koji uključuje rad na uspostavi skupine promatrača, koji trenutačno provodi Međunarodni centar za razvoj migracijske politike. Ombudsmanica smatra da bi takva skupina mogla biti korisno rješenje za povećanje fizičke prisutnosti promatrača u zajedničkim operativnim operacijama.

43. Međutim, to može biti problematično sa stajališta neovisnosti promatrača. Konkretnije, neovisnost promatrača može biti ugrožena u okolnostima u kojima ih je nadležna državna institucija „dodijelila” na određeni povratni let, a ne volontirala za određene operacije na vlastitu inicijativu. Jedno od rješenja za to pitanje bilo bi da sam Frontex odabere promatrače zajedničkih operacija refinanciranja iz takve skupine.

44. Općenitije, potrebno je dodatno razmotriti što podrazumijeva neovisno i učinkovito praćenje.[30] Člankom 9. stavkom 1. točkom (b) Uredbe o Frontexu predviđeno je da bi se praćenje zajedničkih operacija vraćanja trebalo provoditi na temelju objektivnih i transparentnih kriterija te da bi ono trebalo obuhvaćati cijelu zajedničku operaciju vraćanja od faze prije odlaska do predaje povratnika u zemlji vraćanja. Međutim, u njemu se ne navode kriteriji. U Frontexovu Kodeksu ponašanja samo se navodi da je praćenje obveza država članica kako je utvrđeno u članku 8. stavku 6. Direktive o vraćanju. Stoga je teško vidjeti kako Frontex može primijeniti članak 13. stavak 2. Kodeksa ponašanja kojim se predviđa sljedeće: „Od država članica koje sudjeluju u zajedničkoj operativnoj operaciji zahtijeva se da osiguraju uspostavu učinkovitog sustava praćenja prisilnog vraćanja. Neispunjavanje tog uvjeta u konačnici bi moglo dovesti do odgode ili otkazivanja sudjelovanja dotične države članice.”

45. Pogrešan je Frontexov argument da bi se odluka o odgodi/otkazivanju trebala temeljiti na odluci Komisije o neusklađenosti s člankom 8. stavkom 6. Direktive o vraćanju. Ako je Frontex ovdje namjeravao uputiti na moguće mjere Komisije na temelju članka 258. UFEU-a [31], Ombudsman ističe da u kontekstu postupaka zbog povrede Komisija ne donosi „odluku” o tome da je država članica povrijedila pravo EU-a. Umjesto toga, pokreće postupak i, prema potrebi, upućuje predmet Sudu na odlučivanje. Osim toga, standardni pristup Komisije jest da se takvi postupci obično ne bi trebali pokretati u vezi s izoliranim događajima, nego samo ako postoji ustaljena praksa u državi članici.

46. Ombudsmanica smatra da bi za primjenu članka 13. stavka 2. Kodeksa ponašanja Frontex trebao izgraditi vlastito stručno znanje. Svijest država članica da je Frontex spreman primijeniti sankcije u skladu s člankom 13. stavkom 2. Zakonika na temelju vlastitog utvrđivanja činjenica zapravo bi mogla imati preventivnu ulogu i u konačnici promicati nacionalno praćenje. Frontex bi također mogao zatražiti relevantne informacije od nacionalnih pučkih pravobranitelja i sličnih tijela.

Postupak zajedničke operacije i standardi transparentnosti

47. Ombudsmanica je uvidom u Frontexove spise mogla razumjeti postupak koji Frontex primjenjuje pri koordinaciji i organizaciji zajedničkih operativnih operacija [32] te zaključiti da se on dosljedno primjenjuje na sve zajedničke operativne operacije: ako je potrebno, pripremaju se i ažuriraju standardni obrasci (na primjer, evaluacijski listovi za promatrače u zajedničkim operacijama prikupljanja), Frontexovi sveobuhvatni dokumenti, pravilno evidentirani spisi i dokumentirani zajednički operativni postupci.

48. Ombudsmanica, međutim, napominje da ne postoji mnogo javnih informacija o zajedničkim operativnim operacijama. Pravo na djelotvoran pravni lijek za povratnike može postati iluzorno ako promatrači, povratnici i socijalni radnici i/ili pravni zastupnici koji pomažu povratnicima u slučaju kršenja ljudskih prava ne mogu dobiti pristup relevantnim pravnim i činjeničnim informacijama. Nadalje, Frontexova politika transparentnosti trebala bi odražavati činjenicu da je riječ o području od znatnog javnog interesa.

49. Trenutačno se na internetskim stranicama Frontexa objavljuje samo prva stranica Frontexova izvješća o evaluaciji koja sadržava informacije o proračunu, broju sudionika, zemlji iz koje se vraćaju i je li prisutan promatrač. Kao što je ombudsmanica upoznata sa svojom inspekcijom, cijeli dokument sadržava, na primjer, preporuke Frontexa i opažanja promatrača, ako su takva opažanja iznesena.

50. Frontex bi stoga na svojim internetskim stranicama trebao objaviti: Frontexova izvješća o evaluaciji zajedničke operativne operacije, uključujući opažanja promatrača i preporuke Frontexa; odjeljak provedbenog plana zajedničke operativne operacije, koji se odnosi na dogovorenu uporabu sredstava ograničavanja kretanja; Frontexove najbolje prakse za zajedničke operacije refinanciranja. U provedbenom planu ili uvjetima zajedničke operativne operacije Frontex bi trebao zahtijevati da se izvješća promatrača proslijede Frontexu. Ta bi se izvješća pak trebala objaviti na internetskim stranicama Frontexa.

Prikupljanje letova

51. Ombudsmanica je zabrinuta zbog uvođenja zajedničkih operacija prikupljanja za koje je saznala tijekom pregleda dokumenata. Tijekom te inspekcije Frontex je objasnio pod kojim se uvjetima suradnja treće zemlje može prihvatiti u takvim zajedničkim operativnim operacijama.[33] Ombudsman se slaže da je prethodno osposobljavanje pratitelja iz trećih zemalja (uz vrijedno sudjelovanje službenika za temeljna prava) korisno i da je prisutnost predstavnika Frontexa, pratitelja iz OMS-a i promatrača iz EU-a na letu ključna za sprečavanje kršenja ljudskih prava ili zlostavljanja ili reagiranje na njih na drugi način.

52. Međutim, Frontex je tvrdio i da će se zajedničke operacije prikupljanja odnositi samo na one treće zemlje koje su stranke Europske konvencije o ljudskim pravima (EKLJP). Ombudsmanica smatra da činjenica da je treća zemlja pristupila EKLJP-u sama po sebi ne predstavlja odgovarajuće jamstvo da će se ljudska prava (posebno pravo na život i zabrana nečovječnog i ponižavajućeg postupanja i mučenja) u praksi poštovati u kontekstu povratnih letova.[34] Nadalje, provedbeni službenici iz trećih zemalja nisu obvezni primjenjivati Frontexov Kodeks ponašanja.[35] Naposljetku, zrakoplovi koji se upotrebljavaju u zajedničkim operacijama prikupljanja lete pod zastavom treće zemlje. Stoga je pitanje nadležnosti/odgovornosti otvoreno.

53. U tom kontekstu ombudsmanica smatra da bi Frontex trebao osigurati poštovanje temeljnih prava u zajedničkim operativnim operacijama za prikupljanje (u skladu s vlastitim obvezama u pogledu ljudskih prava kao odgovorni koordinator zajedničkih operativnih operacija za prikupljanje). Frontex bi također trebao javno objasniti pravni okvir takozvanih zajedničkih operativnih operacija za prikupljanje, uključujući radne dogovore s trećim zemljama sklopljene u skladu s člankom 14. stavkom 2. Uredbe o Frontexu [36].

Kodeks ponašanja za zajedničke operacije refinanciranja

54. Ombudsmanica smatra da svi sudionici u zajedničkoj operativnoj operaciji imaju pravnu obvezu slijediti Frontexov Kodeks ponašanja za zajedničke operativne operacije. Ta obveza proizlazi iz prihvaćanja, putem dobrovoljnog sudjelovanja država članica u zajedničkoj operativnoj operaciji, Odluke izvršnog direktora o Zakoniku [37], koja je priložena svakom provedbenom planu zajedničke operativne operacije. Članak 4. Zakonika sadržava obveze u pogledu temeljnih prava utvrđene nacionalnim i međunarodnim pravom te pravom EU-a.

55. Kodeksom se predviđa standardni pristup sa zajedničkim načelima i postupcima koje moraju poštovati svi sudionici u zajedničkim operativnim operacijama koje koordinira Frontex. Iako bi standardi zaštite ljudskih prava u nekim državama članicama mogli biti viši (kako tvrdi španjolski pučki pravobranitelj), u Zakoniku se razmatra potreba za jedinstvenim pristupom. U svakom slučaju, barem kad je riječ o sredstvima ograničavanja slobode, Zakonikom se predviđa da se PMS-ovima ne dopušta primjena prisilnih mjera koje nisu dopuštene na temelju njihova nacionalnog prava čak i ako OMS i Frontex prihvate te mjere za određenu zajedničku operaciju vraćanja (članak 6. stavak 5. Zakonika).

56. U prijedlozima u nastavku Ombudsmanica na temelju odgovora na svoje savjetovanje utvrđuje niz poželjnih izmjena članaka od 5. do 11. i članka 17. Zakonika.

Prijedlozi Europskog ombudsmana za poboljšanje

57. Ombudsmanica predlaže da Frontex:

 

A) Donijeti i objaviti dokument u kojem se opisuju radnje koje njezini predstavnici mogu poduzeti tijekom zajedničke operacije vraćanja (JRO) u situacijama kršenja ljudskih prava ili zlostavljanja prije ili tijekom leta. To bi se moglo uključiti u njegovu najbolju praksu u vezi sa zajedničkim operativnim operacijama ili objaviti kao zasebna publikacija.

 

B) izraditi obrazac za pritužbe za povratnike, kao i informativni list o postupku za pritužbe, sastavljen u suradnji s državama članicama; sufinancira prijevode tih dokumenata na najčešće korištene jezike. Te bi informacije trebale uključivati podatke za kontakt agencija ili pojedinaca koji bi mogli pomoći povratnicima da podnesu pritužbu kada se vrate u zemlju vraćanja, primjerice nevladinih organizacija, pro bono odvjetnika i pravobranitelja iz trećih zemalja.

 

c) potpora projektima čiji je cilj dokumentiranje sredstava ograničavanja dopuštenih za operacije vraćanja u svakoj državi članici ili pokretanje takvog projekta; navesti ona sredstva ograničavanja s kojima se nikad ne bi složila u zajedničkoj operativnoj operaciji i objaviti te dokumente.

 

D) Uspostaviti zahtjev u provedbenom planu JRO-a i nadzirati usklađenost s njim, da se obiteljima s trudnicama i obiteljima s djecom omogući da se ukrcaju u zrakoplov odvojeno i sjede odvojeno od ostalih povratnika.

 

E) U postupku prije JRO-a zahtijevati da se obvezna fizička prisutnost promatrača u JRO-u obrađuje u relevantnim dokumentima (odnosno u ponudi povratnog leta, uvjetima priloženima potvrdi ponude i provedbenom planu). Frontex bi također mogao objaviti plan za predstojeće zajedničke operativne operacije, najmanje tjedan dana unaprijed, te na svojim internetskim stranicama jasno navesti da plaća prisutnost promatrača u zajedničkoj operativnoj operaciji; Naposljetku, Frontex bi mogao pripremiti i objaviti listove za pojedine zemlje o dopuštenoj upotrebi sredstava ograničavanja slobode u svakoj državi članici i osigurati osposobljavanje za promatrače u tom pogledu.

 

F) zahtijevati u provedbenom planu (ili uvjetima) zajedničke operativne operacije da se izvješća o praćenju prosljeđuju Frontexu; objaviti na svojoj internetskoj stranici: Frontexova izvješća o evaluaciji zajedničke operativne operacije, uključujući opažanja promatrača i preporuke Frontexa; odjeljak provedbenog plana zajedničke operativne operacije, koji se odnosi na dogovorenu uporabu sredstava ograničavanja kretanja; Frontexove najbolje prakse za zajedničke operativne operacije; prati izvješća.

 

G) osigurati poštovanje temeljnih prava u takozvanim zajedničkim operacijama prikupljanja; konkretno, javno objasniti i. pravni okvir za prikupljanje zajedničkih operativnih operacija, uključujući radne dogovore s trećim zemljama sklopljene u skladu s člankom 14. stavkom 2. Uredbe o Frontexu i ii. kako Frontex ispunjava svoje obveze u pogledu ljudskih prava u ispunjavanju svoje uloge koordinatora zajedničkih operativnih operacija za prikupljanje.

 

H) Revizija Kodeksa ponašanja kako slijedi:

• Članak 5. (Suradnja s povratnicima) trebalo bi izmijeniti kako slijedi. Stavkom 1. predviđa se da je cilj takve suradnje izbjeći ili ograničiti, u najmanjoj mogućoj mjeri, "upotrebu sile". Međutim, taj pojam nije objašnjen u Zakoniku i ne postoji zahtjev za prethodni sporazum o uporabi sile sličan onome predviđenom u točki 6.4. Frontex bi trebao objasniti koja se uporaba sile može uzeti u obzir.
• Člankom 5. stavkom 2. Zakonika predviđa se da se od država članica očekuje da povratnicima pruže dostatne i jasne informacije o zajedničkoj operativnoj operaciji, uključujući mogućnost podnošenja pritužbe u vezi s navodnim zlostavljanjem tijekom operacije. To bi trebao biti jasan zahtjev. Nadalje, nema razloga da se takva pritužba ograniči na navode o „lošem postupanju”. Potpuna provedba prava na djelotvoran pravni lijek (članak 47. Povelje EU-a, članak 13. EKLJP-a) zahtijeva da se Kodeks proširi na sva kršenja prava iz Povelje do kojih dođe tijekom zajedničke operacije obnove. U Kodeksu bi trebalo navesti i da će se smjernice o mehanizmima za podnošenje pritužbi država članica i Frontexa dostaviti svakom povratniku zajedno s obrascem za pritužbe.
• Članak 6. stavak 2. (Primjena prisilnih mjera) trebao bi uključivati zahtjev da se pri primjeni prisilnih mjera na odgovarajući način uzmu u obzir pojedinačne okolnosti svake osobe, kao što su njezino ranjivo stanje (djeca ako su prisutna u zajedničkoj operativnoj operaciji sa svojim obiteljima, osobe s tjelesnim ili mentalnim invaliditetom, osobe s HIV-om).
• Članak 7. (Sposobnost putovanja i liječnički pregled) trebalo bi izmijeniti kako bi se izbjegle situacije u kojima se povratnici pregledavaju tjednima ili danima prije leta i mogu se razboljeti prije ukrcaja s liječnikom JRO-a koji nije svjestan tog razvoja događaja. U stavku 2. trebalo bi i. predvidjeti da se svi povratnici pregledaju neposredno prije leta i ii. navesti kada će se točno taj liječnički pregled obaviti (dan prije ili istog dana umjesto postojećeg „u razumnom roku”). U stavku 4. trebalo bi predvidjeti da „samo medicinsko osoblje ima pristup medicinskim informacijama o povratnicima” kako bi se izbjegle zlouporabe. Trenutačna verzija („obrada medicinskih informacija mora se provoditi u skladu s primjenjivom i relevantnom zaštitom osobnih podataka”) ima malu praktičnu svrhu u okolnostima operacije vraćanja.
• Članak 8. stavak 3. (pratnjaci) trebalo bi izmijeniti kako bi se tumačilo da bi pratnja trebala proći osposobljavanje o ljudskim pravima s naglaskom na osobama s invaliditetom, ženama i djeci [vidjeti prethodno navedeno]. Postojeći članak 15., kojim se svim „sudionicima” nalaže osposobljavanje u području ljudskih prava, nije dovoljno jasan.
• U članku 9. (Identifikacijska oznaka) trebalo bi navesti da se sve osoblje JRO-a može pojedinačno identificirati prema imenu ili identifikacijskom broju (na primjer, na iskaznici). Time bi se povratnicima trebalo olakšati podnošenje pritužbi i pomoći osigurati odgovarajuću odgovornost.
• Članak 10. stavak 1. (Snimanje) trebao bi sadržavati izjavu o ograničenju odgovornosti prema kojoj nadzornicima nije potrebno dopuštenje države članice organizatora (OMS), države članice sudionice (PMS), Frontexa ili poduzeća koje upravlja prijevoznim sredstvom za fotografiranje, snimanje ili obavljanje bilo kojeg drugog oblika snimanja tijekom zajedničke operacije vraćanja.
• Člankom 11. (Liječničko osoblje i usmeni prevoditelji) trebalo bi predvidjeti da se liječniku JRO-a pruže potpune medicinske informacije o svim povratnicima.
• Članak 17. stavak 3. (Postupak obavješćivanja i pravo na obavješćivanje) trebao bi se obvezno sastaviti kako slijedi: „Izvršni direktor Frontexa od država članica traži informacije o provedbi i rezultatima istrage o kršenju temeljnih prava.” Bez obvezujućeg mehanizma praćenja Frontex ne može procijeniti je li osigurano pravo na djelotvoran pravni lijek i naknadu za povratnike u okviru zajedničke operacije vraćanja.

 

Emily O'Reilly

Strasbourg, 4. svibnja 2015.

 

[1] Direktiva 2008/115/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 16. prosinca 2008. o zajedničkim standardima i postupcima država članica za vraćanje državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom, SL 2008., L 348, str. 98.

[2] Uredba (EU) br. 1168/2011 Europskog parlamenta i Vijeća od 25. listopada 2011. o izmjeni Uredbe Vijeća (EZ) br. 2007/2004 o osnivanju Europske agencije za upravljanje operativnom suradnjom na vanjskim granicama država članica Europske unije, SL 2011., L 304, str. 1.

[3] Kodeks ponašanja za zajedničke operativne operacije donesen je 7. listopada 2013. Odlukom izvršnog direktora Frontexa.

[4] Neovisni promatrači koji su prisutni tijekom cijelog postupka udaljavanja imaju važnu ulogu u sprečavanju slučajeva zlostavljanja i osiguravanju poštovanja temeljnih prava povratnika. Člankom 8. stavkom 6. Direktive o vraćanju propisano je da države članice osiguravaju učinkovit sustav praćenja prisilnog vraćanja.

[5] http://europa.eu/rapid/press-release_IP-15-4813_en.htm

[6] Dostupno na: http://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/correspondence.faces/en/58135/html.bookmark

[7] Izvješće o toj inspekciji, koje je poslano Frontexu, dostupno je na: http://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/correspondence.faces/en/59005/html.bookmark

[8] Dostupno na: http://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/caseopened.faces/en/58134/html.bookmark

[9] Dostupno na: http://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/correspondence.faces/en/59007/html.bookmark

[10] Članovi Savjetodavnog foruma Frontexa koji su odgovorili izjavili su da njihovi doprinosi ne predstavljaju stajalište Savjetodavnog foruma, već njihovo vlastito.

[11] "Izraz "eskort(i)" odnosi se na sigurnosno osoblje, uključujući osobe zaposlene kod privatnog izvođača, koje je odgovorno za pratnju povratnika, posebno tijekom njihova prijevoza iz države članice". (Kodeks ponašanja za zajedničke operacije refinanciranja koji koordinira Frontex)

[12] Članak 5. stavak 2.: „Od nadležnih tijela država članica očekuje se da povratnicima pruže dostatne i jasne informacije o zajedničkoj operativnoj operaciji, uključujući mogućnost podnošenja pritužbe u vezi s navodnim zlostavljanjem tijekom operacije.” Članak 8. stavak 1.: „(...) države članice imaju opću odgovornost u skladu s općim načelima odgovornosti države (...) za istraživanje i sankcioniranje radnji pratitelja koji postupaju prema njihovim uputama (...) bez obzira na to jesu li pratitelji državni zaposlenici ili ih zapošljava privatni ugovaratelj.”

[13] U tim zajedničkim operativnim operacijama treća zemlja u koju se migranti vraćaju osigurava zrakoplov, pratnju i medicinsko osoblje za operaciju. Nacionalna tijela / službenici predaju migrante u zračnoj luci u EU-u. Frontex pruža osposobljavanje pratiteljima iz trećih zemalja. Te zajedničke operacije obnove započele su 2014. kao pilot-projekt.

[14] ESLJP (veliko vijeće), El-Masri protiv bivše jugoslavenske republike Makedonije, 13. prosinca 2012., točka 206.

[15] Na primjer, izvješća o praćenju španjolskog i danskog pučkog pravobranitelja objavljuju se na njihovim internetskim stranicama.

[16] Prema Agenciji Europske unije za temeljna prava (FRA), ovu je publikaciju potrebno ažurirati s obzirom na razvoj događaja od 2011. kada je posljednji put revidirana.

[17] Iako EU preko Frontexa ne snosi primarnu odgovornost za kršenja ljudskih prava u zajedničkoj operativnoj operaciji, može se tvrditi da ima sporednu odgovornost u slučaju kršenja ljudskih prava koje je počinilo osoblje OMS-a/PMS-a djelovanjem ili propustom. Vidjeti posebno doprinos Međunarodnog suda ciljanom savjetovanju Ombudsmana. Međunarodni sud uputio je na presudu Europskog suda za ljudska prava, prema kojoj je predmetna država sudjelovala u teškim kršenjima ljudskih prava „jer su njezini agenti aktivno olakšali postupanje i nisu poduzeli nikakve mjere koje bi mogle biti potrebne u okolnostima predmeta kako bi se spriječilo da do njega dođe” (presuda El_Masri protiv bivše Yougoslavenske Republike Makedonije, ESLJP, GC, zahtjev br. 39630/09, presuda od 13. prosinca 2011., t. 211.). Međunarodni sud uputio je i na članak 14. Nacrta članaka UN-a o odgovornosti međunarodnih organizacija: „Međunarodna organizacija koja pomaže ili pomaže državi ili drugoj međunarodnoj organizaciji u počinjenju međunarodno protupravnog djela od strane države ili potonje organizacije međunarodno je odgovorna za to ako: i. prva organizacija to čini znajući za okolnosti međunarodno protupravnog djela; i (b) djelo bi bilo međunarodno protupravno ako bi ga počinila ta organizacija.” http://legal.un.org/ilc/documentation/english/A_66_10.pdf

[18] Vidjeti u tom pogledu doprinos španjolskog pučkog pravobranitelja i „Izvješće nizozemskoj vladi o posjetu Nizozemskoj koji je proveo Europski odbor za sprečavanje mučenja i nečovječnog ili ponižavajućeg postupanja ili kažnjavanja od 16. do 18. listopada 2013.”, objavljeno u Strasbourgu 15. veljače 2015., stranica 8., dostupno na: http://www.cpt.coe.int/documents/nld/2015-14-inf-eng.pdf

[19] Vidjeti u tom pogledu doprinos belgijskog Saveznog migracijskog centra.

[20] Podaci na koje upućuje Globalni projekt zadržavanja u svojem odgovoru na ciljano savjetovanje Europskog ombudsmana.

[21] Time se ne dovode u pitanje zadaće OMS-a koji je u konačnici odgovoran u slučaju velikog incidenta na brodu, u skladu s Odlukom Vijeća od 29. travnja 2004. o organizaciji zajedničkih letova za udaljavanje državljana trećih zemalja kojima su izdani pojedinačni nalozi za udaljavanje s državnog područja dviju ili više država članica (SL 2004., L 261, str. 28.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 16., str. 3.), točkom 3.1. Priloga "Zajedničke smjernice o sigurnosnim odredbama za zajednička udaljavanja zračnim putem".

[22] Ombudsman je Europskom parlamentu podnio tematsko izvješće o tom pitanju u predmetu OI/5/2012/BEH-MHZ. Izvješće se može pronaći na: http://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/specialreport.faces/en/52465/html.bookmark Iz tog razloga Ombudsman ovdje ne ponavlja istu preporuku.

[23] Belgijski savezni migracijski centar istaknuo je, kao primjer onoga što se može dogoditi u fazi nakon vraćanja, da se u slučaju belgijskog povratka u Kinshasu 2013. čini da su lokalne vlasti uhitile i pritvorile 38 osoba nakon njihova dolaska u odredišnu zračnu luku. Uhićeni su nekoliko sati bez mogućnosti da jedu ili piju. U siječnju 2015. Irish Times izvijestio je o operaciji vraćanja iz Irske u kojoj je somalijski državljanin vraćen u Tanzaniju, ali mu je pri dolasku u Međunarodnu zračnu luku Kilimanjaro odbijen prihvat; Nakon toga je prebačen u Dar Es Salaam gdje je policija prijavila da ga je pretukla i mučila, a nekoliko dana kasnije umro je od ozljeda. Vidjeti http://www.irishtimes.com/news/social-affairs/deported-from-ireland-attacked-and-left-to-die-1.2053069

[24] Vidjeti osobito odgovor Međunarodnog suda.

[25] Člankom 6. Kodeksa ponašanja predviđeno je da "OMS i Frontex odlučuju o popisu ovlaštenih ograničenja prije zajedničke operacije vraćanja".

[26] „Izvješće nizozemskoj vladi o posjetu Nizozemskoj koji je proveo Europski odbor za sprečavanje mučenja i nečovječnog ili ponižavajućeg postupanja ili kažnjavanja od 16. do 18. listopada 2013.”, objavljeno u Strasbourgu 15. veljače 2015., dostupno na: http://www.cpt.coe.int/documents/nld/2015-14-inf-eng.pdf

[27] ESLJP je smatrao da je iznimna ranjivost djeteta odlučujući čimbenik i ima prednost pred razmatranjima koja se odnose na status ilegalnog imigranta. Vidjeti Mubilanzila Mayeka i Kaniki Mitunga protiv Belgije, br. 13178, točka 55., presuda od 12. listopada 2006.

[28] Vidjeti prethodno navedeno izvješće.

[29] Ombudsmanica u tom pogledu napominje da Međunarodni centar za razvoj migracijske politike pruža osposobljavanje za promatrače za koje Frontex osigurava voditelje osposobljavanja.

[30] Belgijski Savezni migracijski centar naveo je minimalne uvjete potrebne za učinkovito i neovisno praćenje. Na primjer, nadzornik mora moći, u pravu i praksi, prikupljati informacije od osoba koje tvrde da su bile žrtve incidenta čak i tijekom faze nakon vraćanja; izvješća o praćenju moraju obuhvaćati sve faze zajedničke operacije izvješćivanja i moraju biti dostupna zainteresiranim osobama i javnosti; promatrači moraju moći slobodno snimati cijelu operaciju, skrenuti pozornost javnosti na sve vrste incidenata (uključujući objavljivanje informacija i videozapisa ili audiozapisa na internetu) te prijaviti ili podnijeti pritužbu svim upravnim i pravosudnim tijelima svih država članica.

[31] Članak 258. UFEU-a:

„Ako Komisija smatra da država članica nije ispunila neku obvezu iz Ugovorâ, daje obrazloženo mišljenje o tom pitanju nakon što dotičnoj državi pruži priliku da se očituje.

Ako dotična država ne postupi u skladu s mišljenjem u roku koji je odredila Komisija, ona može uputiti predmet Sudu Europske unije.”

[32] Taj postupak uključuje administrativne korake koji se poduzimaju prije i nakon zajedničke operacije obnove. Prije zajedničke operacije refinanciranja OMS dostavlja Frontexu dopisom ponudu za organizaciju zajedničke operacije refinanciranja. Frontex prima na znanje ponudu u odgovoru na koji prilaže „Uvjete za zajedničku operaciju refinanciranja”. „Uvjeti” se sastavljaju na temelju predloška i odnose se, među ostalim, na financijske aspekte, zahtjeve i logistiku. Nakon toga, u suradnji s OMS-om, Frontex izrađuje „provedbeni plan” (koji se također temelji na predlošku), koji će biti prilog posebnoj odluci o financiranju koja se odnosi na zajedničku operaciju refinanciranja. Frontex zatim donosi posebne odluke o financiranju i šalje ih OMS-u i svakom PMS-u prije zajedničke operacije refinanciranja. Nakon završetka JRO-a voditelji pratnje iz OMS-a i PMS-ova ispunjavaju obrasce za izvješćivanje. U roku od 14 dana od završetka zajedničke operacije vraćanja OMS Frontexu dostavlja standardizirano završno izvješće o operaciji vraćanja. Naposljetku, Frontex sastavlja svoje završno izvješće o evaluaciji (službenica za temeljna prava stavlja svoje inicijale na njega kako bi pokazala svoje odobrenje). Kao posljednji korak, Frontex izvršava završno plaćanje nakon primitka konačnih financijskih izvještaja od OMS-a i PMS-a. Osim tog pojedinačnog postupanja sa zajedničkim operativnim operacijama, Frontex četiri puta godišnje organizira sastanke za planiranje i evaluaciju nacionalnih kontaktnih točaka u vezi sa zajedničkim operativnim operacijama koji su se u međuvremenu održali.

[33] Vidjeti Izvješće o pregledu dokumenata, dostupno na http://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/correspondence.faces/en/59005/html.bookmark

[34] http://www.echr.coe.int/Documents/Stats_violation_1959_2014_ENG.pdf

[35] Članak 1. Zakonika: „Ovim se Kodeksom utvrđuju zajednička načela i glavni postupci koje treba poštovati u zajedničkim operacijama vraćanja država članica koje koordinira Frontex (...).” (naknadno istaknuto)

[36] „Agencija može surađivati s tijelima trećih zemalja nadležnima za pitanja obuhvaćena ovom Uredbom u okviru radnih dogovora sklopljenih s tim tijelima, u skladu s relevantnim odredbama UFEU-a. Ti radni dogovori isključivo su povezani s upravljanjem operativnom suradnjom.”

[37] Točka 2. Odluke izvršnog direktora br. 2013/67 o uvođenju Zakonika: „Kodeks se primjenjuje na sve sudionike koji sudjeluju u zajedničkim operacijama vraćanja koje koordinira Frontex i oni ga moraju poštovati.”