Pozadina istrage

1. Krajem listopada 2014. tužitelj koji radi za EULEX skrenuo je pozornost Ombudsmana na navodnu korupciju, odnosno uzimanje mita, uz sudjelovanje određenog osoblja EULEX-a. Izvješća o tim optužbama također su objavljena u medijima. Postojale su sumnje u to jesu li EULEX i ESVD pravilno istražili to pitanje.

2. S obzirom na ozbiljnost optužbi, Ombudsmanica je smatrala da je njezina dužnost da postane aktivna. Naime, neovisnost i nepristranost javne uprave EU-a, uključujući njezine misije, od ključne su važnosti za izgradnju povjerenja građana. Povjerenje građana u EU u središtu je demokracije koja dobro funkcionira.

3. Ombudsmanica je smatrala da pitanje jesu li EULEX i ESVD pravilno istražili navedene navode predstavlja pitanje od velikog javnog interesa. Stoga je odlučila pokrenuti istragu na vlastitu inicijativu [1] u vezi s ESVD-om [2] kako bi procijenila jesu li EULEX i ESVD pravilno istražili ili pravilno istražuju navode o ozbiljnim nepravilnostima.

4. Prilikom pokretanja istrage ombudsmanica je jasno dala do znanja da je cilj te istrage utvrditi je li način na koji su EULEX i ESVD riješili navodne nepravilnosti u skladu s načelima dobre uprave. Istraga je stoga usmjerena na sustavne i postupovne aspekte i ne bavi se pitanjem jesu li navodne nepravilnosti počinjene.

Istraga

Pregled dokumentacije

5. Kako bi se utvrdilo koje je mjere trebala poduzeti, ombudsmanica je zatražila uvid u spis EULEX-a/ESVD-a u vezi s tim pitanjem. ESVD je brzo i pozitivno odgovorio na taj zahtjev.

6. Predstavnici Ombudsmana ispitali su 18. studenoga 2014. relevantan spis EULEX-a/ESVD-a koji je sadržavao dokumente koji pokazuju kako se postupalo s navodnim nepravilnostima. U danima koji su uslijedili predstavnici Europskog ombudsmana zatražili su od ESVD-a dodatne informacije i dokumente. Predstavnici ESVD-a propisno su postupili u skladu s tim zahtjevima i predstavnicima Europskog ombudsmana dostavili preslike dodatnih dokumenata.

Sastanak s vanjskim stručnjakom kojeg je imenovao Visoki predstavnik EU-a

7. Predstavnici Ombudsmana sastali su se 1. prosinca 2014. s vanjskim stručnjakom kojeg je imenovao Visoki predstavnik EU-a, kojemu je dodijeljen mandat za preispitivanje mandata EULEX-a s posebnim naglaskom na navodnim nepravilnostima. Cilj sastanka bio je da Ombudsman bolje razumije mandat stručnjaka.

Navodni propust da se pravilno istraže navodi o ozbiljnim nepravilnostima

Činjenice povezane sa slučajem

8. Sljedeće ključne činjenice proizašle su iz pregleda dokumenata koji su proveli predstavnici Europskog ombudsmana [3] i sastanka s vanjskim stručnjakom.

9. Čini se da su relevantni navodi o nepravilnostima unutar EULEX-a prvi put izneseni u izvješću koje je EULEX-u 2012. podnio tužitelj EULEX-a. Ni EULEX ni ESVD ne posjeduju ovo izvješće. Nejasno je što je od toga nastalo.

10. U svibnju 2013. EULEX je započeo preliminarnu unutarnju istragu navodnih nepravilnosti, uglavnom usredotočenu na suca EULEX-a.

11. Kodeksom ponašanja i disciplinom EULEX-a predviđa se postupak koji treba slijediti u slučajevima kada se EULEX-u priopće ozbiljne nepravilnosti koje uključuju članove osoblja EULEX-a. U skladu s tim postupkom Odjel EULEX-a za unutarnju istragu zadužen je za ispitivanje takvih navoda. Taj se postupak u ovom slučaju nije slijedio. Umjesto toga, EULEX je osnovao ad hoc radnu skupinu za unutarnju istragu („Radna skupina”) na čelu s voditeljem izvršnog odjela, koji je izravno odgovarao voditelju misije.

12. Radna skupina iznijela je rezultate svojeg ispitivanja u izvješću (koje se čini da je objavljeno krajem studenoga ili početkom prosinca 2013.) upućenom voditelju misije. U tom je izvješću Radna skupina predložila zapošljavanje i imenovanje vanjskog tužitelja koji bi bio zadužen za provođenje kaznene istrage prije suđenja.

13. Visoki dužnosnici EULEX-a s iskustvom u tužiteljstvu postigli su dogovor o posebnom aranžmanu koji je doveo do odluke o zapošljavanju vanjskog tužitelja prije nego što ga je odobrio voditelj misije. Zadaću provođenja kaznene istrage prije suđenja trebali su zajednički provesti neovisni tužitelj i tužitelj kojeg će imenovati kosovska tijela.

14. Iz pregledanih dokumenata nije jasno koliko je kandidata uzeto u obzir za radno mjesto vanjskog tužitelja. Postupak odabira provele su tri osobe s iskustvom u području tužiteljstva i ljudskih resursa, od kojih su dvije bile i članice radne skupine. Povjerenstvom za odabir predsjedao je načelnik izvršnog odjela.

15. U relevantnim izjavama o sukobu interesa navodi se da u tom postupku nije bilo sukoba interesa.

16. U životopisima dotičnih osoba navodi se da su mnoge od njih imale veliko iskustvo u misijama zajedničke vanjske i sigurnosne politike EU-a („ZVSP”). Neki od njih služili su zajedno u istoj misiji tijekom istog razdoblja.

17. U ožujku 2014. pokrenuta je službena kaznena istraga prije suđenja, koju su zajednički proveli vanjski tužitelj kojeg su imenovale EULEX i kosovski tužitelj, o navodnim nepravilnostima.

18. Sredinom 2014. pokrenut je postupak ukidanja imuniteta bivšem članu osoblja EULEX-a, koji je potom djelomično odobren, kako bi se provela kaznena istraga prije suđenja.

19. Iz pregledanih dokumenata nije bilo moguće utvrditi točan opseg kaznene istrage prije suđenja koju je proveo tim zajedničkog državnog odvjetništva.

20. Visoka predstavnica EU-a imenovala je 10. studenoga 2014. neovisnog i iskusnog vanjskog stručnjaka koji će preispitati kako EULEX provodi svoj mandat, s posebnim naglaskom na postupanje EULEX-a s navodima o korupciji.

21. Na sastanku sa službama pučkog pravobranitelja stručnjak je izjavio da namjerava utvrditi sve navode u vezi s nepravilnim vođenjem misije EULEX, uključujući one objavljene u medijima u vezi s navodnom korupcijom, a zatim procijeniti kako je EULEX odgovorio na te navode.

22. Prema riječima stručnjaka, njegov ga mandat usmjerava na utvrđivanje sustavnih nedostataka u operacijama misije EULEX i predlaganje poboljšanja. On neće istraživati osnovanost navodnih nepravilnosti, već jesu li one pravilno riješene od strane EULEX- a.

23. Stručnjak je naveo da namjerava tri puta otputovati na Kosovo s namjerom razgovora s dotičnim osobama.

24. Stručnjak je također izjavio da u siječnju 2015. namjerava podnijeti preliminarno izvješće Europskom parlamentu ili barem razmijeniti mišljenja o svojim preliminarnim nalazima.

Procjena Europskog ombudsmana

25. Pri procjeni jesu li EULEX i ESVD pravilno istražili ili pravilno istražuju navodne nepravilnosti unutar EULEX-a, kao što je primanje mita od strane osoblja EULEX-a, Ombudsman se usredotočuje na opseg istraga koje su dosad provodili EULEX i ESVD, postupke koji su se upotrebljavali za provedbu tih istraga te na to jesu li istrage provedene neovisno i nepristrano.

26. Kao prvo, što se tiče opsega do sada provedenih istraga, Ombudsman ne može utvrditi jesu li zabrinutosti koje je jedan od tužitelja EULEX-a iznio u izvješću EULEX-u iz 2012. o nepravilnostima u potpunosti obuhvaćene preliminarnom istragom koju je provela radna skupina EULEX-a. Kako bi se odgovorilo na to pitanje, potrebno je ispitati ovo izvješće. Međutim, kako je prethodno navedeno, čini se da je to izvješće nestalo. Osim toga, budući da je kaznena istraga koja je u tijeku očito povjerljiva, opseg te istrage trenutačno nije poznat.

27. Međutim, Ombudsman zaključuje da činjenica da je ukinut imunitet bivšem članu EULEX-a upućuje na to da kaznena istraga prije suđenja obuhvaća optužbe protiv te osobe. Moguće je i da se druge osobe istražuju u okviru kaznene istrage koja prethodi sudskom postupku.  

28. Činjenica da se izvješće iz 2012. o nepravilnostima u EULEX-u više ne može pronaći očito je pitanje koje samo po sebi izaziva veliku zabrinutost. Međutim, Ombudsman primjećuje da je stručnjak kojeg je imenovao Visoki predstavnik EU-a jasno dao do znanja da će detaljnije ispitati način na koji je EULEX odgovorio na prijavljene nepravilnosti. Ombudsmanica vjeruje da će vanjski stručnjak pri razmatranju mogućih sustavnih nedostataka u operacijama EULEX-a ispitati kako bi takav važan dokument mogao nestati i je li se EULEX ikada obratio svojem autoru kako bi dobio još jednu kopiju izvješća.

29. Drugo, kad je riječ o postupcima za razmatranje tog pitanja, ombudsmanica napominje da EULEX nije slijedio svoj standardni postupak za rješavanje prijavljenih nepravilnosti. Kodeksom ponašanja i disciplinom EULEX-a predviđa se da bi Odjel za unutarnju istragu trebao rješavati navode o ozbiljnim nepravilnostima. Umjesto toga, EULEX je u ovom slučaju odlučio osnovati ad hoc radnu skupinu na čelu s načelnikom izvršnog odjela. Ombudsmanica razumije da je taj korak poduzet zbog osjetljivosti navoda i njihove moguće kaznene prirode. Međutim, ostaje činjenica da EULEX nije slijedio svoj standardni postupak.

30. Ombudsmanica, međutim, priznaje da su EULEX i ESVD poduzeli korake za istragu navodnih nepravilnosti i da su dobro surađivali s Ombudsmanicom u pogledu njezine istrage. Osim toga, Visoki predstavnik EU-a imenovao je vanjskog stručnjaka sa širokim mandatom za ispitivanje i utvrđivanje nedostataka u operacijama EULEX-a. Ombudsmanica pozdravlja to imenovanje. Vjeruje da će i taj stručnjak moći ispitati navedeno postupovno pitanje.

31. Treće, kad je riječ o neovisnosti i nepristranosti istraga, ombudsmanica napominje da Kodeks ponašanja i disciplina EULEX-a ne predviđaju nikakvu vrstu kanala za vanjsko prijavljivanje kojim bi se osobama koje žele prijaviti moguće nepravilnosti unutar EULEX-a omogućilo da se obrate osobi ili tijelu izvan samog EULEX-a [4]. Takva mogućnost riješila bi očitu dilemu da potencijalni zviždač ili građani općenito možda nisu uvjereni da se navodi o ozbiljnim nepravilnostima u vezi s EULEX-om pravilno i neovisno ispituju.

32. Što se tiče pitanja jesu li dosad provedene istrage provedene neovisno i nepristrano, nakon što je ispitao sve relevantne dokumente iz spisa, Ombudsman nema razloga sumnjati u profesionalni integritet ili ponašanje osoba koje su provele ili trenutačno provode istrage u tom području. Njihovi životopisi pokazuju da su stručnjaci s kvalifikacijama koje su više nego primjerene za zadaće koje su im dodijeljene.  

33. Međutim, pitanje zapošljavanja vanjskog državnog odvjetnika zahtijeva pomnije ispitivanje, osobito sa stajališta percepcije javnosti. Iz spisa koji su pregledali predstavnici Ombudsmana proizlazi da su dva od tri člana relevantnog povjerenstva za odabir, kojem je povjeren odabir neovisnog vanjskog tužitelja, također bili članovi radne skupine koja je provela unutarnju istragu, uključujući voditelja izvršnog odjela. Čini se da je potonji bio, barem s administrativnog stajališta, izravni voditelj određenih osoba u EULEX-u na koje su se odnosili navodi o korupciji. Osim toga, čini se da je skupina ljudi koji rade za misije ZVSP-a relativno mala, pri čemu ljudi redovito prelaze profesionalne putove jednih drugih. Iz relevantnih životopisa koji su pregledani proizlazi da su dva člana povjerenstva za odabir surađivala u drugoj misiji tijekom istog razdoblja kao i odabrani vanjski tužitelj.

34. Kao što je Europski ombudsman već istaknuo, važno je izbjeći ne samo stvarne ili potencijalne nego i očite sukobe interesa. U tom pogledu Ombudsman ponovno naglašava da je povjerenje javnosti u administrativni sustav ključno za pravilno funkcioniranje demokracije.

35. Uključene osobe izjavile su da ne postoje sukobi interesa u pogledu zapošljavanja vanjskog tužitelja. Ombudsmanica nema razloga sumnjati u te izjave. Međutim, Ombudsmanica smatra da bi bilo očito poželjno da odluku, kao što je zapošljavanje neovisnog tužitelja za istragu navoda o ozbiljnim nepravilnostima u EULEX-u, donese netko izvan EULEX-a, na primjer ESVD, a da se pritom ni na koji način ne želi implicirati postojanje takvih sukoba interesa u postupanju EULEX-a s tim predmetom. To je pitanje koje će vjerojatno riješiti vanjski stručnjak kojeg imenuje Visoki predstavnik EU-a.

36. Ukratko, s obzirom na to da je u tijeku kaznena istraga koju provodi zajednički pravosudni tim, da će vanjski stručnjak kojeg je imenovao Visoki predstavnik EU-a uskoro pokrenuti vlastitu istragu, da je taj stručnjak jasno dao do znanja da će se tom istragom obuhvatiti navodi o ozbiljnim nepravilnostima u EULEX-u i da Ombudsman nema razloga sumnjati da će taj stručnjak nastaviti s temeljitom i brzom revizijom, Ombudsman smatra da je prerano za donošenje konačnog zaključka o tome jesu li ESVD i/ili EULEX pravilno istražili/istraživali navode o ozbiljnim nepravilnostima koje utječu na EULEX. S obzirom na navedeno, Ombudsmanica se trenutačno ograničava na iznošenje navedenih primjedbi. Međutim, zadržava pravo preispitati predmet nakon što kaznena istraga i/ili iskusni stručnjak iznesu svoje zaključke.

37. Ombudsmanica je ipak uvjerena da je njezina istraga doprinijela naporima za ispitivanje relevantnih navoda i informiranju javnosti o pozadini tog pitanja.

Zaključak

Nakon što je provela istragu na vlastitu inicijativu, ombudsmanica je zaključuje sljedećim zaključcima:

S obzirom na to da su kaznena istraga koju provodi zajednički pravosudni tim, kao i preispitivanje koje provodi vanjski stručnjak kojeg je imenovao Visoki predstavnik EU-a, još uvijek u tijeku, prerano je da Europski ombudsman donese konačan zaključak o tome jesu li ESVD i/ili EULEX pravilno istražili navode o ozbiljnim nepravilnostima koje utječu na EULEX.

S obzirom na navedeno, Ombudsmanica se trenutačno ograničava na iznošenje navedenih primjedbi. Međutim, zadržava pravo preispitati predmet nakon što kaznena istraga i/ili iskusni stručnjak iznesu svoje zaključke.

ESVD će biti obaviješten o toj odluci.

Emily O'Reilly