Okolnosti pritužbe

Opća pozadina

1. Podnositelj pritužbe društvo je koje posluje u kemijskoj industriji. Njegove su aktivnosti obuhvaćene Uredbom (EZ) br. 1907/2006 o registraciji, evaluaciji, autorizaciji i ograničavanju kemikalija („Uredba REACH”)[1], kojom se svim proizvođačima i uvoznicima kemijskih tvari u količinama većima od jedne tone godišnje nameće obveza registracije tih tvari (odnosno podnošenja registracijskog dosjea) pri Europskoj agenciji za kemikalije (ECHA). Ovaj prigovor proizlazi iz neslaganja između ECHA-e i podnositelja pritužbe o tome koje informacije treba javno širiti u smislu Uredbe REACH.

Pravna osnova

Relevantne odredbe Uredbe REACH

2. Člankom 10. propisuje se sljedeće:

„Registracija [...] uključuje ... (a) tehničku dokumentaciju koja uključuje: i. identitet proizvođača ili uvoznika kako je navedeno u odjeljku 1. Priloga VI.;

[...]

xi. zahtjev u vezi s informacijama iz članka 119. stavka 2. za koje proizvođač ili uvoznik smatra da ne bi trebale biti dostupne na internetu u skladu s člankom 77. stavkom 2. točkom (e), uključujući obrazloženje zašto bi objava mogla biti štetna za njegove komercijalne interese ili interese bilo koje druge zainteresirane strane.”

3. Člankom 77. stavkom 2. predviđa se sljedeće:

„Tajništvo obavlja sljedeće zadaće: [...] (e) uspostavlja i održava baze podataka s informacijama o svim registriranim tvarima, popis razvrstavanja i označivanja te usklađeni popis razvrstavanja i označivanja utvrđen u skladu s Uredbom (EZ) br. 1272/2008. Informacije iz članka 119. stavaka 1. i 2. u bazama podataka besplatno stavlja na raspolaganje javnosti putem interneta, osim ako se zahtjev podnesen u skladu s člankom 10. točkom (a) podtočkom xi. smatra opravdanim. Agencija na zahtjev stavlja na raspolaganje druge informacije u bazama podataka u skladu s člankom 118.”.

4. Člankom 119. predviđa se sljedeće:

„1. Sljedeće informacije koje Agencija posjeduje o tvarima pojedinačno, u smjesama ili proizvodima objavljuju se besplatno na internetu u skladu s člankom 77. stavkom 2. točkom (e):

[...]

2. Sljedeće informacije o tvarima pojedinačno, u smjesama ili proizvodima objavljuju se besplatno na internetu u skladu s člankom 77. stavkom 2. točkom (e), osim ako stranka koja dostavlja informacije dostavi obrazloženje u skladu s člankom 10. točkom (a) podtočkom xi., koje je Agencija prihvatila kao valjano, o tome zašto bi takvo objavljivanje moglo naštetiti komercijalnim interesima podnositelja registracije ili bilo koje druge zainteresirane strane:

[...]

(b) ukupni količinski raspon (tj. od 1 do 10 tona, od 10 do 100 tona, od 100 do 1 000 tona ili više od 1 000 tona) unutar kojeg je određena tvar registrirana;

[...].

(d) informacije, osim onih navedenih u stavku 1., sadržane u sigurnosno-tehničkom listu;

[...]”.

5. Prilog II. Uredbi REACH naslovljen je Zahtjevi za sastavljanje sigurnosno-tehničkih listova. Točka 1.3. Priloga II. glasi kako slijedi:

"1.3. Pojedinosti o dobavljaču sigurnosno-tehničkog lista

Identificira se dobavljač, bez obzira na to je li on proizvođač, uvoznik, samo zastupnik, daljnji korisnik ili distributer. Navodi se puna adresa i telefonski broj dobavljača te adresa e-pošte nadležne osobe odgovorne za sigurnosno-tehnički list.

Osim toga, ako se dobavljač ne nalazi u državi članici u kojoj se tvar ili smjesa stavlja na tržište i ako je imenovao odgovornu osobu za tu državu članicu, navodi se puna adresa i telefonski broj te odgovorne osobe.

Za podnositelje registracije informacije moraju biti u skladu s informacijama o identitetu proizvođača ili uvoznika navedenima u registraciji.

Ako je imenovan jedini zastupnik, mogu se navesti i podaci o proizvođaču ili formulatoru koji nije iz Zajednice.”

Činjenična pozadina

6. ECHA je 11. svibnja 2011. objavila priopćenje za medije o tumačenju područja primjene članka 119. stavka 2. Uredbe REACH. Cilj priopćenja za medije bio je obavijestiti javnost da je ECHA namjeravala objaviti imena svojih podnositelja registracije na internetu na temelju navedene odredbe. ECHA je svoje tumačenje temeljila na mišljenju Pravne službe Komisije i odluci njezina Upravnog odbora.

7. U dopisu od 26. rujna 2011. podnositelj pritužbe izrazio je neslaganje s ECHA-inim tumačenjem članka 119. stavka 2. Uredbe REACH. Prema njegovu mišljenju, članak 119. stavak 2. ne dopušta objavu imena podnositelja registracije. Podnositelj pritužbe tvrdio je da se i. članak 119. stavak 2. odnosi samo na informacije povezane s tvarima; ii. naziv dobavljača naveden u sigurnosno-tehničkom listu može se razlikovati od naziva podnositelja registracije; (iii) otkrivanje imena podnositelja registracije učinilo bi članak 4. Uredbe REACH, kojim se predviđa mogućnost reprezentativnog aranžmana treće strane, besmislenim [2]. Stoga je od ECHA-e zatražio da ponovno ocijeni svoje stajalište.

8. ECHA je 20. listopada 2011. obavijestila podnositelja pritužbe da su, nakon pažljivog ispitivanja, njezin Upravni odbor i Pravna služba Komisije zaključili da se imena podnositelja registracije moraju objaviti u skladu s člankom 119. stavkom 2. točkom (d) Uredbe REACH jer se obično nalaze u sigurnosno-tehničkom listu. Osim toga, ECHA je istaknula da članak 119. stavak 2. nije ograničen na unutarnja svojstva tvari. To je dokazano točkom (b) te odredbe koja se odnosi na ukupne količinske raspone. ECHA je također obavijestila podnositelja pritužbe da podnositelji registracije mogu podnijeti zahtjev za neotkrivanje svojeg imena. Dodao je da bi to moglo biti osobito relevantno u slučajevima u kojima je imenovan zastupnik treće strane u skladu s člankom 4. Uredbe REACH.

9. Podnositelj pritužbe obratio se 2. prosinca 2011. Europskom ombudsmanu.

Predmet istrage

10. Ombudsmanica je pokrenula istragu o sljedećim tvrdnjama i tvrdnjama:

Tvrdnja:

ECHA nije imala nadležnost ni pravnu osnovu za odluku o otkrivanju imena podnositelja registracije.

Zahtjev:

ECHA na svojim internetskim stranicama ne bi trebala otkrivati ime podnositelja pritužbe kao jednog od podnositelja registracije.

Istraga

11. Ombudsmanica je 16. siječnja 2012. zatražila od ECHA-e da podnese mišljenje o pritužbi. ECHA je 2. svibnja 2012. dostavila svoje mišljenje, koje je proslijeđeno podnositelju pritužbe s pozivom na očitovanje. Podnositelj pritužbe podnio je svoja očitovanja 11. srpnja 2012.

12. Podnositelj pritužbe poslao je 5. kolovoza 2013. novu pritužbu koja se u biti odnosila na isto pitanje, odnosno na objavu imena podnositelja registracije.

13. Ombudsman je 9. listopada 2013. obavijestio podnositelja pritužbe da će ispitati podneske iznesene u njegovu dopisu od 5. kolovoza 2013. u okviru ove istrage.

Analiza i zaključci Europskog ombudsmana

Uvodne napomene

14. ECHA je u svojem mišljenju dovela u pitanje dopuštenost ovog prigovora. Tvrdio je i. da je podnositelj pritužbe zatražio pravno mišljenje o apstraktnom pravnom pitanju i da se nije pozvao na konkretan slučaj nepravilnosti u postupanju, ii. da se pritužba odnosila na hipotetsku buduću upravnu praksu koja nije bila dovoljno konkretna za istragu i iii. da bi ECHA-i trebalo dopustiti da pokrene upravni postupak prije nego što ga Ombudsman istraži. Podnositelj pritužbe u svojim se očitovanjima nije složio s ECHA-inim podnescima o nedopuštenosti pritužbe.

15. Ombudsmanica smatra korisnim istaknuti da, na temelju definicije „nepravilnosti u postupanju” koju je odobrio Europski parlament, do nepravilnosti u postupanju dolazi kada javno tijelo ne djeluje u skladu s pravilom ili načelom koje je za njega obvezujuće. Ovaj se predmet odnosi na ECHA-ino tumačenje članka 119. stavka 2. točke (d) Uredbe REACH, odnosno konkretnog pravila koje obvezuje agenciju. Što je još važnije, osnovno je načelo dobre uprave proaktivno djelovati i spriječiti nepravilnosti u primjeni. Stoga se prigovori ECHA-e u pogledu dopuštenosti pritužbe ne mogu prihvatiti.

A. Navodna nenadležnost ili pravna osnova za otkrivanje imena registriranih subjekata

Argumenti izneseni Europskom ombudsmanu

16. Podnositelj pritužbe tvrdio je da se članak 119. stavak 2. Uredbe REACH odnosi samo na informacije o tvarima. Stoga upućivanje na sigurnosno-tehnički list treba tumačiti na način da se odnosi samo na informacije o tvarima. Tumačenjem koje se temelji samo na određenim riječima sadržanima u članku 119. stavku 2. točki (d) koje se uzima samostalno zanemaruje se tekst cijele odredbe, osobito kontekst i svrha odredbe i Uredbe REACH.

17. U sigurnosno-tehničkom listu navodi se da treba navesti samo dobavljača. Međutim, dobavljač i podnositelj registracije možda nisu isti subjekti. Stoga je jasno da nije bilo predviđeno širenje imena podnositelja registracije na temelju onoga što je navedeno u članku 119. stavku 2. točki (d) Uredbe REACH. Nadalje, uvodnom izjavom 117. Uredbe REACH [3] predviđa se da bi građani EU-a trebali imati pristup informacijama o kemijskim tvarima; identitet proizvođača ne predstavlja takvu informaciju.

18. Osim toga, reprezentativni aranžman treće strane predviđen člankom 4. Uredbe REACH postao bi bespredmetan ako bi se objavilo ime podnositelja registracije.

19. Ime podnositelja registracije poslovna je tajna jer se, ako se otkrije, tada mogu utvrditi adresa podnositelja registracije, mjesto proizvodnje i procijenjene količine.

20. Zahtjev za povjerljivost u skladu s člankom 10. točkom (a) podtočkom xi. Uredbe REACH ne bi bio odgovarajuće alternativno rješenje jer (i) bi ga ECHA mogla jednostavno odbiti i (ii) naknada za zahtjev za povjerljivost u svakom je slučaju neproporcionalna u odnosu na rad koji ECHA treba obaviti u tom pogledu.

21. ECHA je u svojem mišljenju objasnila da Uredba REACH obvezuje sve proizvođače i uvoznike kemijskih tvari u količinama od jedne tone ili više godišnje da registriraju te tvari pri ECHA-i. ECHA-i moraju dostaviti registracijski dosje koji sadržava određene podatke o svojstvima tvari, kao i procjenu i preporuke o tome kako kontrolirati rizike povezane s tom tvari. Nakon podnošenja registracijskog dosjea ECHA te informacije uključuje u svoju bazu podataka. U skladu s člankom 77. stavkom 2. točkom (e) Uredbe REACH, ECHA mora objaviti informacije navedene u članku 119. stavcima 1. i 2., osim ako se zahtjev za povjerljivost u skladu s člankom 10. točkom (a) podtočkom xi. smatra opravdanim.

22. Članak 119. stavak 2. točka (d) Uredbe REACH obvezuje ECHA-u da informacije sadržane u sigurnosno-tehničkom listu, koji već nije distribuiran na temelju članka 119. stavka 1., učini javno dostupnima. Budući da ECHA sama ne prima kopiju sigurnosno-tehničkog lista [4], informacije za koje se smatra da odgovaraju „informacijama sadržanima u sigurnosno-tehničkom listu” potrebno je utvrditi na temelju vrste informacija koje posjeduje Agencija, a koje uvijek treba uključiti u sigurnosno-tehnički list. ECHA je u početku smatrala da su takve prirode samo informacije o uporabama i uporabama koje se ne preporučuju. Međutim, tijekom preispitivanja područja primjene članka 119. stavka 2. točke (d) agencija je utvrdila dodatne informacije koje bi uvijek trebale biti sadržane u sigurnosno-tehničkim listovima, kao što je identitet podnositelja registracije [5].

23. Sigurnosno-tehnički list sadržava ime podnositelja registracije jer je podnositelj registracije prva strana koja isporučuje tvar te je kao takav obvezan sastaviti sigurnosno-tehnički list u skladu s člankom 31. stavkom 1. Uredbe REACH. U sigurnosno-tehničkom listu bilježi se identitet dobavljača u skladu s točkom 1.3. Priloga II. Uredbi REACH.

24. ECHA je navela da se svim podnositeljima registracije u skladu s člankom 10. točkom (a) podtočkom xi. daje mogućnost da podnesu zahtjev za neširenje svojeg imena na internetu.

25. ECHA je potvrdila da je podnošenje zahtjeva za povjerljivost posebno važno ako podnositelj registracije imenuje zastupnika treće strane u skladu s člankom 4. Uredbe REACH. Potvrdila je da informacije o lancu opskrbe ili o izračunu cijena i druge informacije koje su povjerljive na konkurentnom tržištu neće biti otkrivene na temelju članka 119. stavka 2. Uredbe REACH. Budući da bi objava mogla biti štetna za komercijalne interese podnositelja registracije, ECHA bi vrlo vjerojatno prihvatila utemeljen zahtjev za povjerljivost.

26. Kad je riječ o zabrinutosti podnositelja pritužbe da bi se njegova proizvodna tonaža mogla zaključiti iz objave njegova naziva, ECHA je istaknula da u skladu s člankom 10. točkom (a) podtočkom xi. i člankom 119. stavkom 2. Uredbe REACH svaki podnositelj registracije već može podnijeti zahtjev za povjerljivost u pogledu količinskog raspona navedenog u njegovu registracijskom dosjeu.

27. ECHA je dodala da su predviđeni različiti pravni lijekovi u slučaju odbijanja zahtjeva za povjerljivost, kao što je zahtjev za preispitivanje u skladu s člankom 118. stavkom 3. Uredbe REACH ili naknadna tužba za poništenje pred Općim sudom.

28. U svojim očitovanjima podnositelj pritužbe uputio je na argumente koje je prethodno iznio. Dodao je da zahtjev za povjerljivost nije odgovarajuće rješenje jer je iznos naplaćen za zahtjev za povjerljivost nerazmjeran u odnosu na pristojbu za registraciju i ne odražava rad koji ECHA treba obaviti na temelju članka 74. stavka 3. Uredbe REACH.

Procjena Europskog ombudsmana

29. Ovaj prigovor odnosi se na tumačenje članka 119. stavka 2. točke (d) Uredbe REACH. Ombudsmanica napominje da Sud EU-a još nije imao priliku ispitati tu posebnu odredbu. U nedostatku tumačenja Suda, ECHA je mogla razviti vlastita pravila tumačenja kako bi mogla primijeniti Uredbu REACH, a na Ombudsmanu je da ispita je li tumačenje bilo točno i razumno. Međutim, najviše tijelo koje može pružiti tumačenje Uredbe REACH i jedino koje može pružiti obvezujuće tumačenje jest Sud.

30. ECHA je u svojem mišljenju objasnila da je na temelju članka 119. stavka 2. točke (d) Uredbe REACH obvezna objaviti informacije sadržane u sigurnosno-tehničkom listu koje još nisu objavljene na temelju članka 119. stavka 1. Podnositelj pritužbe ne osporava da je ime registriranog subjekta dio tih informacija.

31. Međutim, podnositelj pritužbe tvrdio je i. da se člankom 119. stavcima 1. i 2. zahtijeva samo objava informacija „o tvarima” i ii. da je tumačenje ECHA-e u suprotnosti s uvodnom izjavom 117. Kad je riječ o argumentu i., tumačenje podnositelja pritužbe u skladu je s tekstom relevantne odredbe. Međutim, kao što je to pravilno istaknula ECHA, članak 119. stavak 2. točka (b) Uredbe REACH također obvezuje ECHA-u da javno objavi informacije o ukupnom količinskom rasponu u kojem je tvar registrirana. Ova vrsta informacija ne predstavlja informaciju "o tvarima" u strogom smislu koji zagovara podnositelj pritužbe. Budući da članak 119. stavak 2. točka (b) Uredbe REACH obvezuje ECHA-u da objavi informacije sadržane u sigurnosno-tehničkom listu (osim informacija koje se već moraju objaviti u skladu s člankom 119. stavkom 1. Uredbe REACH) i da je nesporno da je ime podnositelja registracije dio tih informacija, Ombudsman smatra da je tumačenje ECHA-e uvjerljivo. ECHA se nije posebno osvrnula na argument (ii.). Međutim, ništa u uvodnoj izjavi 117. ne upućuje na to da je ECHA-ino tumačenje očito pogrešno.

32. Podnositelj pritužbe također je kritizirao ECHA-in pristup upućujući na predstavničke aranžmane trećih strana predviđene člankom 4. Uredbe REACH. Čini se da se u slučaju primjene takvog dogovora na sigurnosno-tehničkom listu ne nalazi ime podnositelja registracije, nego ime predstavnika treće strane. Međutim, ECHA je pravilno istaknula da članak 10. točka (a) podtočka xi. Uredbe REACH nudi mogućnost da se zatraži da određeni podaci ne budu javno dostupni na internetu. Iz mišljenja ECHA-e proizlazi da bi bilo povoljno prihvatiti svaki takav zahtjev u vezi s nazivima. Naime, iz korespondencije između podnositelja pritužbe i ECHA-e (vidjeti točku 12. ovog mišljenja) proizlazi da je podnositelj pritužbe u međuvremenu ECHA-i podnio nekoliko takvih zahtjeva koji su svi odobreni. ECHA je podnositelju pritužbe savjetovala i da to razmotri u pogledu objave daljnjih registracijskih dosjea. U tim se okolnostima čini da objava imena podnositelja registracije nije neizbježna i da ECHA ne bi nastavila s takvom objavom ako se u tu svrhu podnese opravdan zahtjev za povjerljivost.

33. U tom kontekstu Ombudsmanica smatra da je ECHA-ino tumačenje članka 119. stavka 2. točke (d) Uredbe REACH razumno.

34. Naposljetku, podnositelj pritužbe tvrdio je da je iznos naplaćen za zahtjev za povjerljivost nerazmjeran u odnosu na pristojbu za registraciju i da ne odražava rad koji ECHA treba obaviti u skladu s člankom 74. stavkom 3. Uredbe REACH. U tom je kontekstu primjereno napomenuti da su naknade koje naplaćuje ECHA, uključujući naknade za zahtjev za povjerljivost u skladu s člankom 10. točkom (a) podtočkom xi. Uredbe REACH, utvrđene u Uredbi Komisije 340/2008 [6]. Iz toga slijedi da se, u načelu, s obzirom na to da je postupila u skladu s Uredbom 340/2008, nije moglo utvrditi da je ECHA počinila nepravilnosti u postupanju. Moglo bi biti korisno dodati i da se Uredbom 340/2008 predviđa da bi se u strukturi i iznosu naknada trebao uzeti u obzir rad koji se zahtijeva Uredbom REACH i da bi ih trebalo utvrditi na razini kojom se osigurava da su prihodi koji iz njih proizlaze, zajedno s drugim izvorima prihoda ECHA-e, dostatni za pokrivanje troškova pruženih usluga [7].

35. S obzirom na prethodno navedeno, Europski ombudsman zaključuje ovaj predmet nalazom o nepostojanju nepravilnosti u postupanju.

B. Zaključak

Na temelju istrage o toj pritužbi Ombudsman je zaključuje sljedećim zaključkom:

U ovom slučaju nisu utvrđene nepravilnosti u postupanju.

Podnositelj pritužbe i ECHA bit će obaviješteni o toj odluci.

 

Emily O'Reilly

Sastavljeno u Strasbourgu 12. ožujka 2014.

---

[1] Uredba (EZ) br. 1907/2006 Europskog parlamenta i Vijeća od 18. prosinca 2006. o registraciji, evaluaciji, autorizaciji i ograničavanju kemikalija (REACH) i osnivanju Europske agencije za kemikalije te o izmjeni Direktive 1999/45/EZ i stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EEZ) br. 793/93 i Uredbe Komisije (EZ) br. 1488/94 kao i Direktive Vijeća 76/769/EEZ i direktiva Komisije 91/155/EEZ, 93/67/EEZ, 93/105/EZ i 2000/21/EZ, SL 2006., L 396, str. 1., kako je izmijenjena.

[2] „Svaki proizvođač, uvoznik ili, prema potrebi, daljnji korisnik može, zadržavajući punu odgovornost za ispunjavanje svojih obveza na temelju ove Uredbe, imenovati predstavnika treće strane za sve postupke na temelju članka 11., članka 19., glave III. i članka 53. koji uključuju rasprave s drugim proizvođačima, uvoznicima ili, prema potrebi, daljnjim korisnicima. U tim slučajevima Agencija obično ne otkriva identitet proizvođača ili uvoznika ili daljnjeg korisnika koji je imenovao zastupnika drugim proizvođačima, uvoznicima ili, prema potrebi, daljnjim korisnicima.”

[3] Relevantni dijelovi uvodne izjave 117. glase kako slijedi: „Građani EU-a trebali bi imati pristup informacijama o kemikalijama kojima mogu biti izloženi kako bi mogli donositi informirane odluke o svojoj uporabi kemikalija. Transparentan način da se to postigne jest da im se omogući besplatan i jednostavan pristup osnovnim podacima iz baze podataka Agencije, uključujući kratke profile opasnih svojstava, zahtjeve za označivanje i relevantno zakonodavstvo Zajednice, uključujući odobrene uporabe i mjere upravljanja rizikom...”

[4] Obveza sastavljanja sigurnosno-tehničkog lista namijenjena je trećim stranama.

[5] Postupak preispitivanja pokrenula je savjetodavna skupina za širenje informacija Upravnog odbora ECHA-e. Savjetodavna skupina sastojala se od članova Upravnog odbora iz različitih država članica i predstavnika Komisije, industrije, sindikata i nevladinih organizacija. Predstavnik industrije došao je iz Europskog vijeća kemijske industrije, čiji je član bio podnositelj pritužbe.

[6] Uredba Komisije (EZ) br. 340/2008 od 16. travnja 2008. o naknadama i pristojbama koje se plaćaju Europskoj agenciji za kemikalije u skladu s Uredbom (EZ) br. 1907/2006 Europskog parlamenta i Vijeća o registraciji, evaluaciji, autorizaciji i ograničavanju kemikalija (REACH), SL 2008., L 107, str. 6.

[7] Vidjeti uvodnu izjavu 2. Uredbe 340/2008.