Okolnosti pritužbe

1. Ovaj se predmet odnosi na odluku Europskog nadzornog tijela za vrijednosne papire i tržišta kapitala (ESMA) iz 2011. o sastavu njegove 30-člane Interesne skupine za vrijednosne papire i tržišta kapitala („SMSG”). Odluka je donesena u skladu s Uredbom (EZ) br. 1095/2010 Europskog parlamenta i Vijeća od 24. studenoga 2010. o osnivanju europskog nadzornog tijela (Europskog nadzornog tijela za vrijednosne papire i tržišta kapitala)[1] („Uredba”). Nakon što je 12. prosinca 2013. provela novi postupak odabira (pokrenut sredinom 2013.), ESMA je najavila da će SMSG započeti svoj drugi mandat 1. siječnja 2014. s revidiranim sastavom [2]. Istraga o ovoj pritužbi, koja se odnosi na sastav izvorne SMSG-a, uključivala je konstruktivne rasprave između osoblja ESMA-e i službi Ombudsmana. Na temelju tih rasprava ombudsmanica je očekivala da će ESMA pri provedbi novog postupka odabira uzeti u obzir stajališta o izvornom postupku koja su izrazile njezine službe. Međutim, ovom se odlukom ne ocjenjuje drugi postupak odabira ni njegov ishod.

2. Podnositelj pritužbe, UNI Europa, europski je sindikalni savez za usluge i komunikaciju. Prema informacijama dostupnima na njegovim internetskim stranicama predstavlja 7 milijuna radnika u 330 europskih sindikata [3].

3. U skladu s uvodnom izjavom 48. Uredbe:

„Tijelo bi se trebalo savjetovati sa zainteresiranim stranama o regulatornim ili provedbenim tehničkim standardima, smjernicama i preporukama te im pružiti razumnu mogućnost da se očituju o predloženim mjerama. Prije donošenja nacrta regulatornih ili provedbenih tehničkih standarda, smjernica i preporuka Tijelo bi trebalo provesti studiju učinka. Radi učinkovitosti u tu bi se svrhu trebala koristiti Interesna skupina za vrijednosne papire i tržišta kapitala koja bi u uravnoteženim omjerima trebala predstavljati sudionike na financijskim tržištima, mala i srednja poduzeća (MSP-ovi), članove akademske zajednice i potrošače te druge maloprodajne korisnike financijskih usluga. Interesna skupina za vrijednosne papire i tržišta kapitala trebala bi djelovati kao sučelje s drugim skupinama korisnika u području financijskih usluga koje je uspostavila Komisija ili zakonodavstvo Unije.

4. Člankom 37. stavkom 2. Uredbe predviđeno je sljedeće:

„ Interesna skupina za vrijednosne papire i tržišta kapitala sastoji se od 30 članova koji u uravnoteženim omjerima predstavljaju sudionike financijskih tržišta koji posluju u Uniji, predstavnike njihovih zaposlenika te potrošače, korisnike financijskih usluga i predstavnike MSP-ova. Najmanje pet njegovih članova moraju biti neovisni visokopozicionirani akademski stručnjaci. Deset njegovih članova predstavlja sudionike financijskih tržišta.

5. U skladu s člankom 37. stavkom 3. Uredbe:

„Članove Interesne skupine za vrijednosne papire i tržišta kapitala imenuje Odbor nadzornih tijela na temelju prijedloga relevantnih dionika. Pri donošenju odluke Odbor nadzornih tijela, u mjeri u kojoj je to moguće, osigurava odgovarajuću geografsku i rodnu ravnotežu te zastupljenost dionika diljem Unije.

6. Poziv na iskaz interesa u vezi s uspostavom ESMA-ine SMSG-a objavljen je 26. studenoga 2010.[4] s rokom za podnošenje prijava od 23. prosinca 2010. ESMA je 12. travnja 2011. objavila priopćenje za medije o svojoj odluci o sastavu svojeg SMSG-a [5]. Priopćenje za medije sadržavalo je informacije o imenima novoimenovanih članova SMSG-a, institucijama koje je svaki od njih zastupao, njihovu državljanstvu i potkategoriji u koju su odabrani.

7. Podnositelj pritužbe uputio je 27. svibnja 2011. ESMA-i dopis u kojem je izrazio svoje razočaranje zbog ukupnog sastava SMSG-a. Podnositelj pritužbe u tom je dopisu iznio niz pitanja koja će se riješiti u nastavku. Među ostalim, podnositelj pritužbe izrazio je žaljenje zbog toga što je imenovan samo jedan predstavnik zaposlenika te što taj predstavnik usto zastupa interese ulagača, a ne zaposlenika.

8. Dopisom od 10. lipnja 2011. ESMA je odgovorila podnositelju pritužbe. Objasnila je da je zaprimila 242 zahtjeva i da je dala sve od sebe kako bi osigurala strog i pravedan postupak i ispunila zahtjeve Uredbe. Navela je i da se jedan od tri dodatna zahtjeva na koje je podnositelj pritužbe uputio u tom kontekstu smatra neprihvatljivim jer je podnesen nakon isteka roka za podnošenje zahtjeva. Drugi je bio od člana osoblja Europske središnje banke, za koji se stoga smatralo da odražava stajališta institucije EU-a, dok je treći bio od kandidata s iskustvom stečenim uglavnom u sektoru životnog osiguranja, a ne u području tržišta vrijednosnih papira.

9. Podnositelj pritužbe odgovorio je 27. srpnja 2011. ESMA-i osporavajući činjenicu da jedan od navedenih triju kandidata nije poštovao rok za podnošenje prijava i da preostala dva kandidata nemaju potrebne kvalifikacije.

10. Dopisom od 7. rujna 2011. ESMA je obavijestila podnositelja pritužbe da će, iako ne namjerava ponovno razmotriti uspostavu SMSG-a, odraziti način na koji se u budućnosti najbolje može uzeti u obzir doprinos šireg raspona dionika.

11. Budući da nije bio zadovoljan navedenom replikom, podnositelj pritužbe podnio je 29. rujna 2011. ovu pritužbu.

Predmet istrage

12. Podnositelj pritužbe podnio je sljedeće navode i sljedeće tvrdnje koje su uključene u istragu Ombudsmana:

Tvrdnje:

(1) ESMA nije osigurala i. geografsku i ii. rodnu ravnotežu unutar kategorija dionika SMSG-a i među njima, kako je propisano člankom 37. stavkom 3. Uredbe (EU) br. 1095/2010.

(2) ESMA nije osigurala odgovarajuću ravnotežu između kategorija dionika predviđenih Uredbom (EU) br. 1095/2010.

(3) ESMA je donijela pogrešnu definiciju različitih kategorija dionika iz Uredbe (EU) br. 1095/2010.

(4) ESMA je pogrešno sastavila popis zamjenika članova koji nije predviđen Uredbom (EU) br. 1095/2010.

(5) ESMA je počinila administrativne pogreške pri ocjenjivanju zahtjeva kandidata koje je podnio podnositelj pritužbe.

Zahtjevi:

(1) ESMA bi trebala ponovno razmotriti sastav SMSG-a što je prije moguće, a u svakom slučaju bez čekanja obnove članstva, koja će se održati 2013.

(2) ESMA bi na svojim internetskim stranicama trebala objaviti životopise odabranih članova te detaljne informacije o kriterijima odabira i postupku odabira.

Istraga

13. Ombudsmanica je 31. listopada 2011. pozvala ESMA-u da dostavi mišljenje o navedenim navodima i tvrdnjama.

14. ESMA je 30. siječnja 2012. Europskom ombudsmanu dostavila svoje mišljenje. To je mišljenje proslijeđeno podnositelju pritužbe radi očitovanja. Podnositelj pritužbe podnio je 1. ožujka 2012. svoja očitovanja.

15. Nakon što je ispitao mišljenje ESMA-e i primjedbe podnositelja pritužbe, Ombudsman je zaključio da je potrebno provesti uvid u spis ESMA-e u vezi s tim predmetom. Inspekcija je provedena 16. travnja 2013. Izvješće o inspekcijskom pregledu poslano je podnositelju pritužbe 26. kolovoza 2013. radi njegovih eventualnih primjedbi. Podnositelj pritužbe nije dostavio primjedbe u utvrđenom roku.

Analiza i zaključci Europskog ombudsmana

A. Tvrdnja da ESMA nije osigurala geografsku i rodnu ravnotežu unutar kategorija dionika SMSG-a i među njima u skladu s člankom 37. stavkom 3. Uredbe (EU) br. 1095/2010

Argumenti izneseni Europskom ombudsmanu

16. Podnositelj pritužbe osporio je način na koji je ESMA ispunila zahtjeve iz članka 37. stavka 3. Uredbe. Posebno je kritizirao činjenicu da: (i) devet od deset predstavnika kategorije „industrija” („sudionici na financijskom tržištu”) i svi članovi kategorije „korisnici” dolazili su iz vodećih financijskih institucija iz „starih” država članica (tj. država članica EU-a prije proširenja 2004.), dok je samo pet od trideset predstavnika dolazilo iz „novih” država članica (tj. država članica koje su pristupile EU-u 2004. ili nakon toga); i da su ii. samo 11 od 30 članova bile žene.

17. ESMA je u svojem mišljenju tvrdila da se Uredbom zahtijeva da se „u mjeri u kojoj je to moguće osigura odgovarajuća geografska i rodna ravnoteža te zastupljenost dionika diljem Unije”. Tvrdio je da se prvenstveno usredotočio na kvalitete kandidata, osiguravajući uravnoteženu zastupljenost stručnog znanja i iskustva različitih kategorija dionika. Dodao je da iako se, kad je riječ o ponderiranju dodijeljenom svakoj zemlji na temelju pravila o glasovanju kvalificiranom većinom koja se primjenjuju u Vijeću, može činiti da su nove države članice nedovoljno zastupljene, podnositelji zahtjeva iz tih država članica činili su samo 7,1 % svih podnositelja zahtjeva, ali 16,7 % članova SMSG-a. Kad je riječ o činjenici da su svi članovi kategorije korisnika bili iz „starih” država članica, ESMA je istaknula da je primila 132 zahtjeva za tu kategoriju, od kojih je samo osam bilo iz „novih” država članica. Dva od tih zahtjeva bila su iz Bugarske i Poljske, a dvije su zemlje već bile dobro zastupljene u SMSG-u. Naposljetku, kad je riječ o pitanju roda, ESMA je istaknula da je, iako su kandidatkinje činile samo 19 % svih zaprimljenih prijava, imenovala 11 dionika, odnosno 37 % članova SMSG-a.

Procjena Europskog ombudsmana

18. Ovo je prvi put da je ESMA imenovala SMSG u skladu s Uredbom. U tom pogledu Ombudsman smatra korisnim iznijeti dvije uvodne napomene. Kao prvo, zadaća Ombudsmana nije zamijeniti ESMA-in izbor u pogledu sastava SMSG-a. Prilikom ispitivanja nepravilnosti u postupanju Ombudsman provjerava je li ESMA pri provedbi postupka odabira postupala zakonito i u skladu s načelima dobre uprave. Kao drugo, Ombudsman je svjestan poteškoća povezanih s kombiniranjem geografskih i rodnih kriterija te kriterija zastupanja interesa s potrebom da se osigura stručnost odabranih članova, posebno s obzirom na činjenicu da ESMA nije imala prethodno iskustvo u obavljanju te zadaće. Naposljetku, Ombudsman smatra da je bilo razumno da ESMA ograniči svoj odabir članova SMSG-a na kandidate koji su izrazili interes za imenovanje nakon poziva na iskaz interesa. Taj je pristup bio u skladu s člankom 37. stavkom 3. Uredbe i zahtjevom koji je u njemu utvrđen, prema kojem „članove Interesne skupine za vrijednosne papire i tržišta kapitala imenuje Odbor nadzornih tijela na temelju prijedloga relevantnih dionika” (vidi prethodni stavak 5.).

19. Nadalje, Ombudsmanica napominje da je već detaljno ispitala vrlo sličan postupak odabira koji je Europsko nadzorno tijelo za bankarstvo provelo u odluci kojom se završava njezina istraga o pritužbi 1966/2011/(EIS)LP (u daljnjem tekstu: Odluka UNI) u kojoj su izneseni vrlo slični argumenti. [6] S obzirom na to da se postupak odabira na koji se odnosi Odluka UNI-ja temeljio na gotovo identičnoj Uredbi [7], Ombudsman će, prema potrebi, u nastavku uputiti na svoje nalaze i zaključke iz Odluke UNI-ja.

20. Konkretno, u Odluci UNI-ja, nakon što je najprije napomenuo da bi svrha zahtjeva za odgovarajuću geografsku ravnotežu utvrđenog u Uredbi bila ugrožena, osim ako bi se ona primjenjivala, u mjeri u kojoj je to moguće, i u svakoj od različitih kategorija članova koji čine SMSG, Ombudsman je donio sljedeće zaključke.

21. Prvo, kad je riječ o sastavu kategorije „industrija”, ombudsmanica je u toj odluci utvrdila da, u nedostatku bilo kakvog uvjerljivog objašnjenja, odlukom o imenovanju devet od deset članova kategorije „industrija” odabirom predstavnika iz „starih” država članica, EBA nije ispunila zahtjev da se „u mjeri u kojoj je to moguće” osigura „odgovarajuća geografska ravnoteža i zastupljenost dionika diljem Unije”. U ovom slučaju ESMA nije dostavila ni uvjerljivo objašnjenje zašto je odabrala imenovati devet od deset članova kategorije „industrija” i svih pet članova kategorije „korisnici” iz predstavnika „starih” država članica.

22.Tvrdnja ESMA-e da su podnositelji zahtjeva iz "novih" država članica činili samo 7,1 % svih podnositelja zahtjeva, ali 16,7 % SMSG-a nije uvjerljiva. Iako Ombudsman priznaje da je mali broj prijava kandidata iz „novih” država članica otežao ESMA-inu zadaću osiguravanja odgovarajuće geografske ravnoteže, ostaje činjenica da je ESMA zaprimila ukupno najmanje 17 prijava iz „novih” država članica te je stoga mogla nastojati osigurati da više od pet članova iz tih država članica bude imenovano u SMSG. Konkretno, ESMA je mogla pokušati osigurati da barem kategorija „korisnika” ne bude sastavljena isključivo od predstavnika „starih” država članica. U tom je pogledu Ombudsman u Odluci UNI-ja već naglasio da je, s obzirom na postojanje unutarnjeg tržišta financijskih usluga, čije je tržište vrijednosnih papira, u skladu s Uredbom, važan segment, ključno da svaka savjetodavna skupina dionika osnovana kako bi odražavala interes različitih segmenata sektora financijskih usluga bude, u mjeri u kojoj je to moguće, istinski prikaz stvarne zemljopisne rasprostranjenosti industrije, obuhvaćajući, u načelu, što više zemalja EU-a. Nadalje, argument ESMA-e da su među osam zahtjeva koje je primila od „novih” država članica za kategoriju „korisnici” dva podnositelja zahtjeva iz , Poljske i Bugarske, države članice koje su već bile zastupljene u drugim kategorijama, ne može se prihvatiti kao valjan razlog zbog kojeg nijedan predstavnik iz „novih” država članica nije imenovan u kategoriju „korisnici”. Naime, ESMA je i dalje mogla imenovati druge podnositelje zahtjeva iz „novih” država članica u skupinu „korisnika” i tako ispuniti cilj osiguravanja odgovarajuće geografske ravnoteže. ESMA nije objasnila zašto nije bilo moguće provesti opći odabir kandidata iz „novih” država članica, čime bi se osiguralo da na kraju ni jednu kategoriju ne čine isključivo podnositelji zahtjeva iz „starih” država članica. Stoga Ombudsman smatra da je u ovom slučaju ESMA počinila nepravilnosti u postupanju (vidjeti po analogiji točke 26. – 29. Odluke UNI). Iz tih razloga ombudsmanica će u nastavku iznijeti i istu kritičku napomenu kao u Odluci UNI-ja.

23. Naposljetku, kad je riječ o argumentu podnositelja pritužbe da su samo 11 od 30 imenovanih kandidata bile žene, iz istih razloga kao što su oni navedeni u Odluci UNI-ja, Ombudsman ne smatra da je ESMA počinila nepravilnosti u postupanju (vidjeti točku 34. Odluke UNI-ja). Zapravo, kao i u Odluci UNI-ja, ombudsmanica prima na znanje objašnjenje ESMA-e da su zahtjevi žena činili samo 19 % svih zaprimljenih zahtjeva. Pokušavajući ispuniti zahtjev da se u najvećoj mogućoj mjeri osigura odgovarajuća rodna ravnoteža, ESMA je konačno odlučila imenovati 11 žena, odnosno 37 % ukupnog broja članova SMSG-a. Stoga, kao i u Odluci UNI-ja, ombudsmanica priznaje napore koje je ESMA uložila kako bi suzbila vrlo nizak udio prijava žena imenovanjem većeg udjela članica. U tim okolnostima ne nalazi nepravilnosti u postupanju u vezi s tim aspektom. Međutim, iz razloga navedenih u Odluci UNI-ja Ombudsman će iznijeti dodatnu primjedbu (vidjeti stavak 34. Odluke UNI-ja).

B. Tvrdnja da ESMA nije osigurala odgovarajuću ravnotežu između kategorija dionika predviđenih Uredbom (EU) br. 1095/2010

Argumenti izneseni Europskom ombudsmanu

24. Podnositelj pritužbe tvrdio je da ESMA nije osigurala odgovarajuću ravnotežu među kategorijama dionika predviđenima u Uredbi. Dodjelom sedam mjesta predstavnicima korisnika i pet mjesta predstavnicima potrošača, dok su samo dva dodijeljena predstavnicima zaposlenika, a samo jedno predstavnicima MSP-ova, ESMA ne samo da nije poštovala brojčanu jednakost među tim kategorijama, već je i dovela do toga da su potonje dvije kategorije očito nedovoljno zastupljene.

25.Osim toga, podnositelj pritužbe tvrdio je da je skupina "korisnika" de facto proširenje kategorije "industrija", što je dovelo do prekomjerne zastupljenosti te kategorije na štetu "strane potražnje".

26. Prema ESMA-i, definicije i upućivanja na „sudionike financijskih tržišta” („industrija”) i „korisnike financijskih usluga” („korisnike”) predviđene Uredbom bili su široki i preklapali su se. Objasnila je da je tužitelje podijelila u dvanaest glavnih kategorija kako bi bolje razlikovala različite vrste interesa koje treba zastupati u SMSG-u. ESMA je nadalje navela da potreba da se osigura odgovarajuća zastupljenost različitih vrsta „korisnika”, uključujući institucionalne ulagatelje koji bi se također mogli smatrati dijelom industrije, znači da se toj kategoriji mora dodijeliti sedam mjesta. Kao rezultat toga, preostalih osam mjesta podijelili su predstavnici zaposlenika, malih ulagatelja i MSP-ova. Prema mišljenju ESMA-e, njezin prioritet nije bio osigurati brojčanu jednakost među svim kategorijama, već zastupljenost svih različitih stajališta.

Procjena Europskog ombudsmana

27. Ombudsman podsjeća da se u skladu s člankom 37. stavkom 2. Uredbe SMSG „sastoji od 30 članova koji u uravnoteženim omjerima predstavljaju sudionike financijskih tržišta koji posluju u Uniji, predstavnike njihovih zaposlenika te potrošače, korisnike financijskih usluga i predstavnike MSP-ova. Najmanje pet njegovih članova moraju biti neovisni visokopozicionirani akademski stručnjaci. Deset njegovih članova predstavlja sudionike financijskih tržišta. Iz toga slijedi da je 10 od 30 mjesta u skupini izričito dodijeljeno sudionicima iz „industrije” i da bi najmanje 5 mjesta trebalo biti rezervirano za najbolje rangirane akademike. To znači da bi u načelu preostalih 15 mjesta trebalo dodijeliti u „uravnoteženim omjerima” preostalim četirima kategorijama dionika, čime bi se potencijalno omogućilo najmanje tri mjesta za svaku kategoriju „korisnika”, „potrošača”, „predstavnika zaposlenika” i „MSP-ova”. Pri provedbi postupka odabira ESMA mora poštovati i članak 37. stavak 3. Uredbe, kojim se zahtijeva da bi sastav SMSG-a, osim osiguravanja geografske i rodne ravnoteže, trebao, u mjeri u kojoj je to moguće, odražavati i odgovarajuću „zastupljenost dionika diljem Unije”.

28. Iz prethodno navedenog proizlazi da imenovanjem na SMSG 10 „industrijskih” predstavnika i pet vrhunskih članova akademske zajednice ESMA nije odstupila od zahtjeva iz članka 37. stavka 2. Uredbe. Ombudsmanica također ne smatra da je ESMA, time što je odlučila imenovati samo dva, a ne tri predstavnika zaposlenika, djelovala izvan diskrecijskog prava koje ima u tom području. Međutim, kao što je Ombudsman utvrdio u Odluci UNI-ja, u kojoj je ispitan i sličan navod (vidjeti stavke 38. – 41. Odluke UNI-ja), isto se ne može reći u pogledu odluke ESMA-e da imenuje samo jednog predstavnika MSP-ova kada je, kako je prethodno navedeno, bilo moguće imenovati, u načelu, najmanje tri predstavnika za tu kategoriju. Iako se Uredbom ne utvrđuje broj članova koje treba imenovati u tu kategoriju i ESMA stoga ima diskrecijsko pravo u pogledu broja članova koje treba predvidjeti za svaku kategoriju, odluka o ograničavanju tog broja na samo jedan u ovom slučaju, kad je riječ o kategoriji MSP-ova, otvara ozbiljna pitanja. Zapravo, iako se Uredbom ne predviđaju posebni brojevi za te kategorije, činjenica da se one spominju bez ikakve razlike upućuje na to da je zakonodavac smatrao primjerenim da te kategorije u načelu obuhvaćaju sličan broj članova. Nadalje, ništa u relevantnim odredbama Uredbe ne upućuje na to da bi, osim deset predstavnika industrije i pet vrhunskih članova akademske zajednice, prednost trebalo dati bilo kojoj od četiri preostale kategorije dionika, kao što je ESMA odlučila u ovom slučaju.

29. U skladu s tim, Ombudsmanica smatra da ESMA-ina odluka o imenovanju samo jednog predstavnika MSP-ova u SMSG-u nije u skladu sa zahtjevom iz članka 37. stavka 2. Uredbe da se u mjeri u kojoj je to moguće osigura uravnotežena zastupljenost dionika diljem Unije te je stoga dovela do nepravilnosti u postupanju. Ombudsmanica će stoga u nastavku iznijeti kritičnu primjedbu.

30. Naposljetku, kad je riječ o argumentu podnositelja pritužbe da je zbog raspodjele mjesta unutar SMSG-a potražnja bila nedovoljno zastupljena, dok je sektorska strana bila prekomjerno zastupljena, ombudsmanica se slaže s ESMA-om da se, s obzirom na vrlo široku definiciju „sudionika na financijskim tržištima” iz članka 4. stavka 1. Uredbe, ne može isključiti da se „korisnici” na strani potražnje, kao što su institucionalni ulagači (tj. osiguranje, mirovinski fondovi, društva za upravljanje imovinom), mogu smatrati dijelom i sudionicima u industriji. Međutim, s obzirom na to da se čini da se definicije kategorija „sudionici na financijskim tržištima” i „korisnici”, što se tiče segmenta tržišta vrijednosnih papira, doista preklapaju, tim je važnije da ESMA osigura da se, u mjeri u kojoj je to moguće, kategoriji „korisnici” ne daje neopravdana brojčana prednost na štetu preostalih četiriju kategorija. Ombudsman će stoga u nastavku iznijeti dodatnu primjedbu u tom pogledu.

C Tvrdnja da je ESMA donijela pogrešnu definiciju različitih kategorija dionika iz Uredbe (EU) br. 1095/2010

Argumenti izneseni Europskom ombudsmanu

31. Podnositelj pritužbe tvrdio je da se nijedan od dvaju odabranih predstavnika zaposlenika ne može smatrati predstavnicima zaposlenika. Jedan od njih ([potpredsjednik Nacionalne udruge direktora za odnose s ulagačima][8]) zastupao je interese ulagača, dok je drugi ([načelnik Odjela za politiku zaštite potrošača u Nacionalnoj radničkoj komori]) zastupao interese potrošača. Osim toga, činilo se da jedini predstavnik MSP-ova radi za [nacionalnu] burzu i da je bivši direktor najvećeg proizvođača [...].

32. Prema ESMA-i, dva predstavnika zaposlenika bili su zaposlenici ili su radili za zaposlenike´ interesi. Konkretno, član [nacionalnog] Udruženja direktora za odnose s ulagačima zaposlenik je društva uvrštenog na burzu i stoga bi mogao imati drukčiju perspektivu u pogledu pitanja koja se odnose na zaposlenike. Drugi imenovani kandidat radi za [nacionalnu] radničku komoru koja djeluje kao skupina za strateško promišljanje o interesima zaposlenika i potrošača. Kad je riječ o predstavniku MSP-ova, ESMA je tvrdila da bi se moglo smatrati da svi podnositelji zahtjeva za tu kategoriju zastupaju interese „industrije” ili „korisnika”. U nedostatku „čistog” predstavnika MSP-ova, najprikladniji je bio odabrani podnositelj zahtjeva.

Procjena Europskog ombudsmana

33. Ombudsmanica smatra da je činjenica da je jedan od dvaju predstavnika zaposlenika zapravo bio član [nacionalne] radne komore, koja također djeluje kao skupina za strateško promišljanje u interesu zaposlenika, bila više nego primjerena kako bi ESMA smatrala da je taj član u načelu u dobrom položaju da zastupa interese zaposlenika. Činjenica da je drugi odabrani član radio za [nacionalnu] Udrugu direktora za odnose s ulagačima ne znači nužno, kao što se čini da tvrdi podnositelj pritužbe, da nije imao stručno znanje ili povezanost s zastupanjem interesa zaposlenika. Međutim, sama činjenica da je odabrani član formalno zaposlenik određenog subjekta ne može poslužiti kao primjereno i valjano opravdanje za imenovanje tog člana u kategoriju „zaposlenika”. Stoga Ombudsman smatra da u svakom pojedinom slučaju treba ispitati može li odabrani član doista djelovati kao objektivan i posvećen predstavnik zaposlenika.

34. U tom pogledu ombudsmanica smatra da bi u načelu trebala postojati čvrsta pretpostavka da su kandidati koji zastupaju interese zaposlenika prikladniji za imenovanje u kategoriju „zaposlenika” od onih za koje se čini da u biti zastupaju interese upravitelja odnosa s ulagačima. U ovom slučaju ESMA nije uvjerljivo objasnila razloge zbog kojih u ovom slučaju nije bilo moguće imenovati drugog člana koji bi bio prikladniji za zastupanje interesa zaposlenika, a ne upravitelja odnosa s ulagateljima. Ombudsmanica napominje da je, kad je riječ o odabiru predstavnika za MSP-ove (vidjeti odlomak 35. u nastavku), ESMA tvrdila da nije primila nikakvu prijavu prikladnijih kandidata. ESMA nije iznijela takav argument u pogledu odabira članova koji predstavljaju kategoriju „zaposlenika”. U tim okolnostima ombudsmanica smatra da ESMA nije na odgovarajući način objasnila svoj izbor u tom pogledu. To je primjer nepravilnosti u postupanju. Ombudsmanica će stoga iznijeti kritičnu primjedbu u nastavku.

35. Kad je riječ o članu koji je imenovan predstavnikom MSP-ova, Ombudsman prima na znanje objašnjenje ESMA-e da u ovom slučaju nije bilo zahtjeva nijednog drugog kandidata za kojeg bi se moglo reći da zastupa samo interese MSP-ova, a čini se da svi podnositelji zahtjeva zastupaju i interese kategorije „industrija” ili „korisnici”. Ombudsmanica također napominje da podnositelj pritužbe nije podnio nikakve konkretne argumente ili primjedbe kojima bi doveo u pitanje to objašnjenje ili sugerirao da odabrana osoba ne može zastupati interese MSP-ova. Stoga Ombudsman ne utvrđuje nepravilnosti u postupanju u tom pogledu. Međutim, Ombudsmanica smatra da bi se cijeli postupak odabira olakšao i dodatno poboljšao ako bi ESMA u budućnosti zahtijevala da podnositelji zahtjeva za SMSG navedu po mogućnosti samo jednu od šest kategorija za koje bi željeli da ih se razmotri. Na taj bi način zahtjevi mogli bolje odgovarati ciljnoj kategoriji, čime bi se dodatno smanjio vjerojatni opseg izazova s kojima bi se ESMA mogla suočiti imenovanjem kandidata čije glavne kvalifikacije možda nisu kvalifikacije predmetne kategorije. Ombudsmanica će u tom pogledu iznijeti dodatnu primjedbu u nastavku.

C. Tvrdnja da je ESMA u svoju Odluku pogrešno uvrstila popis zamjenika članova

36. Podnositelj pritužbe tvrdio je da je ESMA pogrešno sastavila popis zamjenika članova. S jedne strane, Uredbom nije predviđen takav popis i, s druge strane, nisu postojala precizna pravila o statusu takvih članova i okolnostima u kojima bi oni mogli zamijeniti stalne članove SMSG-a.

37. ESMA je u svojem odgovoru tvrdila da se Uredbom nije spriječilo sastavljanje popisa zamjenika članova i da bi se popisom trebala omogućiti brza i učinkovita zamjena slobodnih radnih mjesta. ESMA je istaknula da popis nije zamjena za svakog potencijalnog člana SMSG-a i da će, prema potrebi, objaviti novi otvoreni poziv za odgovarajuće kandidate.

Procjena Europskog ombudsmana

38. Ombudsmanica napominje da se Uredbom ne predviđa utvrđivanje popisa zamjenika članova. Iako priznaje da bi u nekim slučajevima moglo biti korisno da upravno tijelo, kao što je ESMA, ima popis potencijalnih zamjenika kandidata koji bi se mogao upotrijebiti za brzu zamjenu članova kada to postane potrebno, ipak ostaje činjenica da bi postojanje takvog popisa moglo izazvati dodatnu zabunu u pogledu načina na koji bi se takva zamjena trebala provesti i pod kojim bi uvjetima umjesto toga mogao biti potreban novi poziv na iskaz interesa. Zapravo, u nedostatku jasne osnove u Uredbi, popis zamjenika članova, kao što je popis koji vodi ESMA, može imati negativne učinke na administrativnu transparentnost i pravnu sigurnost, što može povećati rizik od daljnjih pritužbi trećih strana protiv ESMA-e. Stoga bi bilo bolje da ESMA u budućnosti izbjegava uspostavu i održavanje takvog popisa. Budući da nakon nedavne obnove SMSG-a predmetni popis više nije valjan, nema razloga za daljnje istrage o tom pitanju. Međutim, Ombudsman će u tom pogledu iznijeti dodatnu primjedbu.

D. Tvrdnja da ESMA nije ispravno ocijenila kandidate koje je predložio podnositelj pritužbe

Slučaj podnositelja pritužbe

39. Podnositelj pritužbe tvrdio je da je ESMA pogrešno proglasila nedopuštenim zahtjev jednog od svojih članova zbog toga što je njegov zahtjev podnesen nakon utvrđenog roka 23. prosinca 2010. Naime, kandidat o kojem je riječ podnio je svoju prijavu elektroničkom poštom 22. prosinca 2010. Dana 23. prosinca 2010. poslao je fakultativno motivacijsko pismo koje treba dodati njegovoj ranijoj prijavi. Osim toga, ESMA je pogrešno odbila drugi zahtjev člana osoblja Europske središnje banke koji je bio stručnjak u području vrijednosnih papira i predstavnik zaposlenika.

40. ESMA je odgovorila da nije jasno na koji je nedopušteni zahtjev podnositelj pritužbe uputio, s obzirom na to da je zahtjev na koji upućuje ESMA zaprimljen 24. prosinca 2010., odnosno jedan dan nakon isteka roka. Nadalje je objasnila da, kao što je već navedeno u dopisu poslanom podnositelju pritužbe 10. lipnja 2011., članovi osoblja ESB-a nisu idealni kandidati za SMSG s obzirom na položaj ESB´-a kao tijela Unije, a ne kao sudionika na financijskom tržištu. Osim toga, uloga SMSG-a nije bila odražavati stajališta zaposlenika tijela Europske unije.

41. U svojim očitovanjima podnositelj pritužbe ponovio je da je njegov kandidat na vrijeme poslao svoju prijavu (22. prosinca 2010.) i priložio preslike relevantne korespondencije dotične osobe.

Procjena Europskog ombudsmana

42. Ombudsmanica napominje da u svojoj korespondenciji prije podnošenja trenutačne pritužbe ni podnositelj pritužbe ni ESMA ne navode nikakve posebne elemente na temelju kojih bi se mogao utvrditi zahtjev za koji je postojao spor u pogledu njegove dopuštenosti. Tek je u fazi svojih očitovanja podnositelj pritužbe dostavio preslike poruke elektroničke pošte koju je dotični tužitelj poslao ESMA-i 22. prosinca 2010., a koja je sadržavala njegovu prvotnu prijavu, nakon koje je uslijedila još jedna poruka elektroničke pošte, poslana sljedećeg dana, u kojoj je navedeni kandidat također priložio fakultativno motivacijsko pismo.

43. Ombudsmanica smatra da, suprotno tvrdnjama podnositelja pritužbe, ESMA navedeni zahtjev nije odbacila kao nedopušten. Naime, u dokumentima koje je Ombudsman pregledao ime navedenog kandidata uvršteno je na popis koji je sastavila ESMA za sve prihvatljive zahtjeve koje je naknadno ocijenio njezin nadzorni odbor. Iako se ESMA pozvala na zakašnjeli zahtjev koji je podnio jedan od kandidata, jasno je da je ESMA propisno uzela u obzir zahtjev na koji upućuje podnositelj pritužbe.

44. Nadalje, Ombudsman smatra da je ESMA-ina odluka o odbijanju zahtjeva koji je podnio kandidat koji je bio član osoblja ESB-a, zbog toga što je navedeni kandidat predstavljao tijelo Unije, a ne sudionika na financijskom tržištu ili njegove zaposlenike, bila razumna. Stoga u tom pogledu nisu počinjene nepravilnosti u postupanju.

E. Tvrdnje podnositelja pritužbe

Tvrdnje podnositelja pritužbe

45. Podnositelj pritužbe tvrdio je i. da bi ESMA trebala ponovno razmotriti sastav SMSG-a što je prije moguće, a u svakom slučaju bez čekanja obnove članstva do 2013. Također je tvrdio da bi ii. ESMA na svojim internetskim stranicama trebala objaviti životopise odabranih članova, kao i detaljne informacije o kriterijima odabira i postupku odabira prema kojem je svaki kandidat odabran.

46. ESMA je u svojem mišljenju napomenula da je postupak odabira proveden u dobroj vjeri i u skladu sa svojim mogućnostima.

47. ESMA je također navela da će objaviti sažetke životopisa svih članova SMSG-a s njihovim relevantnim stručnim iskustvom. Nadalje, kada se krajem 2013. ponovno imenuju članovi SMSG-a, ESMA će pokušati dodatno poboljšati i učiniti transparentnijim cijeli postupak odabira na temelju već stečenog iskustva.

Procjena Europskog ombudsmana

58. S obzirom na to da je 12. prosinca 2013. ESMA najavila sastav novog SMSG-a (koji stupa na snagu 1. siječnja 2014.), Ombudsmanica smatra da više nije moguće ponovno razmotriti sastav skupine dionika koja je osnovana početkom 2011. Stoga se prva tvrdnja podnositelja pritužbe ne može prihvatiti.

59. U pogledu tvrdnje podnositelja pritužbe da bi životopisi članova SMSG-a trebali biti objavljeni na internetskim stranicama ESMA-e, ombudsmanica napominje da je ESMA već ispunila tu tvrdnju i da su svi životopisi članova SMSG-a u međuvremenu objavljeni na internetskim stranicama ESMA-e. Kad je riječ o dodatnoj tvrdnji da ESMA također objavljuje detaljne informacije o primijenjenim kriterijima odabira i postupku odabira svakog kandidata, Ombudsman napominje da je ESMA 12. travnja 2011. objavila priopćenje za medije u kojem je iznijela informacije o imenima novoimenovanih članova SMSG-a, institucijama koje je svaki od njih zastupao, njihovu državljanstvu i kategoriji u koju su odabrani. Nadalje, ESMA je donijela posebna pravila o pristupu dokumentima kojima se provodi članak 72. Uredbe [9], čime se trećim stranama omogućuje pristup dokumentima, uključujući one koji se odnose na postupak odabira, koji bi mogli biti javno dostupni.[10] Čini se da podnositelj pritužbe nije iskoristio tu mogućnost. U tim okolnostima Ombudsman nije uvjeren da bi ESMA bila obvezna objaviti detaljne informacije o primijenjenim kriterijima odabira i postupku odabira svakog kandidata, kako je zatražio podnositelj pritužbe. S obzirom na navedeno, ombudsmanica smatra da bi se time dodatno poboljšala opća transparentnost postupka odabira i ojačalo povjerenje građana u sveukupnu usklađenost ESMA-e s člankom 37. Uredbe ako bi ESMA, nakon što su članovi SMSG-a imenovani, objavila smislene informacije koje bi mogle pokazati kako je, s obzirom na različite zaprimljene prijave, ESMA ispunila zahtjev da se osigura uravnotežena zastupljenost svih različitih kategorija uključenih dionika te kako je time osigurala, „u mjeri u kojoj je to moguće (...) odgovarajuću geografsku i rodnu ravnotežu i zastupljenost dionika diljem Unije”. Ombudsmanica će stoga u nastavku iznijeti dodatnu primjedbu.

E. Zaključci

60. Stoga Ombudsmanica na temelju svoje istrage o toj pritužbi zaključuje predmet sljedećim kritičkim napomenama:

1. Primjenom zahtjeva utvrđenog u članku 37. stavku 3. Uredbe kako bi se u mjeri u kojoj je to moguće osigurala „odgovarajuća geografska i rodna ravnoteža i zastupljenost dionika diljem Unije” samo u pogledu sastava SMSG-a u cjelini, a ne i unutar svake kategorije članstva, ESMA je počinila nepravilnosti u postupanju.

2. Imenovanjem samo jednog predstavnika MSP-ova u SMSG ESMA nije ispunila zahtjev iz članka 37. stavka 2. Uredbe da se, u mjeri u kojoj je to moguće, osigura uravnotežena zastupljenost dionika diljem Unije te je stoga počinila slučajeve nepravilnosti u postupanju.

3.Budući da nije pravilno objasnila svoj izbor u pogledu predstavnika zaposlenika, ESMA nije postupila u skladu s člankom 37. stavkom 2. Uredbe te je stoga počinila nepravilnost u postupanju.

Nisu utvrđene nepravilnosti u postupanju u pogledu drugih aspekata navoda i tvrdnji podnositelja pritužbe.

Podnositelj pritužbe i ESMA bit će obaviješteni o toj odluci.

Dodatne napomene

1. ESMA bi mogla objaviti buduće pozive na iskaz interesa za članstvo u SMSG-u, ne samo na svojim internetskim stranicama, već i u specijaliziranim financijskim medijima, te se općenito koristiti svim drugim komunikacijskim kanalima koji bi mogli povećati svijest i interes kandidatkinja.

2. S obzirom na potencijalno široku definiciju kategorije „korisnici”, kad je riječ o segmentu tržišta vrijednosnih papira, bilo bi preporučljivo da ESMA, u mjeri u kojoj je to moguće, osigura da se kategoriji „korisnici” ne daje neopravdana brojčana prednost na štetu mjesta koja će se dodijeliti preostalim četirima kategorijama SMSG-a.

3. Time bi se olakšao i dodatno poboljšao postupak odabira ako bi ESMA od budućih kandidata zahtijevala da navedu samo jednu od šest kategorija za koje bi željeli da ih se razmotri.

4. Kako bi se održala potrebna razina transparentnosti u uspostavi i funkcioniranju SMSG-a, bilo bi preporučljivo da ESMA u budućnosti izbjegne sastavljanje popisa zamjenskih članova.

Tijekom istrage, a posebno prilikom pregleda dokumenata (vidi prethodni odlomak 15.), održane su neformalne i konstruktivne rasprave između ESMA-e i službi Ombudsmana. Tijekom tih rasprava ESMA je izrazila spremnost da revidira svoj pristup u drugom krugu odabira. Kao što je već navedeno, ESMA je 12. prosinca 2013. najavila novi sastav SMSG-a. Iako se ova odluka odnosi samo na prvi postupak odabira koji je proveden 2011., Ombudsman poziva ESMA-u da u daljnjem postupanju nakon gore navedenih kritičnih i dodatnih primjedbi objasni kako je revidirala svoj pristup tijekom drugog postupka odabira kako bi uzela u obzir sva iskustva stečena tijekom istrage Ombudsmana.

 

Emily O'Reilly

Sastavljeno u Strasbourgu 19. prosinca 2013.

---

[1] SL L 331, str. 84.

[2] http://www.esma.europa.eu/news/Press-release-ESMA-points-new-Securities-Markets-Stakeholders-Group-members?t=326&o=home

[3] http://www.uniglobalunion.org/Apps/uni.nsf/pages/about_euEn

[4] http://www.esma.europa.eu/system/files/10_1466.pdf

[5] http://www.esma.europa.eu/system/files/2011_BS_123.pdf

[6] Odluka od 7. studenoga 2013., http://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/decision.faces/en/52432/html.bookmark

[7] Uredba (EU) br. 1093/2010 Europskog parlamenta i Vijeća od 24. studenoga 2010. o osnivanju europskog nadzornog tijela (EBA), SL 2010., L 331, str. 12.

[8] Tekst i upućivanja uneseni u [...] redigirani su ili anonimizirani.

[9] U skladu s člankom 72. stavkom 2. Uredbe „Upravni odbor do 31. svibnja 2011. donosi praktične mjere za primjenu Uredbe (EZ) br. 1049/2001”.

[10] http://www.esma.europa.eu/system/files/2011_MB_69___Odluka_on_access_to_documents_rules.pdf