Okolnosti pritužbe

1. Podnositelj pritužbe podnio je 12. kolovoza 2011. Europskoj središnjoj banci („ESB”) zahtjev za pristup dokumentima. Podnositelj pritužbe zatražio je pristup dopisu koji je ESB početkom kolovoza 2011. poslao talijanskoj vladi u okviru dužničke krize koja je pogodila određene zemlje europodručja („dopis”).

2. ESB je 7. rujna 2011. odbio zahtjev podnositelja pritužbe. Navela je da se, u skladu s člankom 4. stavkom 1. točkom (a) drugom alinejom Odluke ESB-a o javnom pristupu dokumentima [1], pristup dopisu mora uskratiti jer bi otkrivanje ugrozilo zaštitu javnog interesa u pogledu monetarne i ekonomske politike Unije ili države članice. Konkretno, objavom dopisa ugrozila bi se učinkovitost poruka ESB-a državama članicama kao alata za poticanje okruženja pogodnog za ponovnu uspostavu povjerenja među ulagateljima u financijska tržišta. ESB je istaknuo da je to pitanje iznimno važno za neometano provođenje monetarne politike. Obavijestila je podnositelja pritužbe i da može podnijeti ponovni zahtjev njegovu Izvršnom odboru.

3. Podnositelj pritužbe podnio je 28. rujna 2011. ponovni zahtjev Izvršnom odboru ESB-a. Sljedećeg dana ponovno se obratio ESB-u, primjećujući da je pismo objavljeno u velikim talijanskim novinama.

4. ESB je 20. listopada 2011. odbio ponovni zahtjev smatrajući da se primjenjuje prethodno navedena iznimka. ESB je smatrao da bi objava pisma "mogla utjecati na učinkovitost poruka koje ESB može uputiti" državama članicama radi promicanja povoljnih uvjeta za nesmetano provođenje monetarne politike. ESB je nadalje naglasio da mora biti u mogućnosti prenijeti relevantne i iskrene poruke nacionalnim i europskim tijelima na način koji smatra najučinkovitijim kako bi služio javnom interesu u pogledu monetarne politike. Konkretno, okolnosti mogu zahtijevati neformalnu i povjerljivu komunikaciju. U ovom je slučaju povjerljiva komunikacija bila usmjerena na stvaranje okruženja pogodnog za ponovnu uspostavu povjerenja među ulagačima na financijskim tržištima. ESB je obavijestio podnositelja pritužbe o pravnim sredstvima koja su mu na raspolaganju, u skladu s člancima 228. i 263. UFEU-a [2].

5. Podnositelj pritužbe obratio se Europskom ombudsmanu 26. listopada 2011.

Predmet istrage

6. Ombudsmanica je pokrenula istragu o sljedećim tvrdnjama i zahtjevima.

Tvrdnja:

ESB je podnositelju pritužbe nezakonito odbio pristup traženom dokumentu.

Zahtjev:

ESB bi trebao odobriti pristup traženom dokumentu i/ili podnositelju pritužbe dostaviti odgovarajuće obrazloženje svoje odluke.

Istraga

7. Ombudsmanica je 30. studenoga 2011. proslijedila pritužbu predsjedniku ESB-a s pozivom da podnese mišljenje o gore navedenoj tvrdnji i zahtjevu. Tom je prilikom Ombudsman također obavijestio predsjednika ESB-a da želi pregledati spis Banke u vezi s pritužbom.

8. Službe Europskog ombudsmana pregledale su 1. veljače 2012. spise ESB-a u vezi s pritužbom. Izvješće o inspekcijskom pregledu proslijeđeno je pritužbi radi mogućeg očitovanja. Podnositelj pritužbe nije dostavio primjedbe na izvješće.

9. ESB je 28. veljače 2012. dostavio svoje mišljenje o pritužbi. Ombudsman je proslijedio mišljenje podnositelju pritužbe radi mogućih primjedbi, koje je poslao 10. svibnja 2012.

Analiza i zaključci Europskog ombudsmana

A. Tvrdnja da je ESB nezakonito odbio podnositelju pritužbe pristup traženom dokumentu i povezanom zahtjevu

Argumenti izneseni Europskom ombudsmanu

10. U svojoj pritužbi podnositelj pritužbe pozvao se na sudsku praksu Suda i Općeg suda o pristupu dokumentima kako bi tvrdio da ESB nije valjano opravdao svoju odluku o odbijanju pristupa dopisu. Podnositelj pritužbe također je naglasio da, nakon što su novine objavile dopis, razlozi na koje se ESB pozvao kako bi uskratio pristup, a osobito zaštita učinkovitosti njegovih poruka državama članicama, više nisu primjenjivi.

11. ESB je u svojem mišljenju objasnio da je dopis poslan talijanskoj vladi u kolovozu 2011. Riječ je o strogo povjerljivoj komunikaciji predsjednika ESB-a talijanskom premijeru u kojoj se izražava „zabrinutost ESB-a zbog tada iznimno teške i teške situacije u talijanskom gospodarstvu i posljedica na stabilnost europodručja te poziva talijanska vlada da odlučno i brzo poduzme potrebne mjere za jačanje potencijala rasta i osiguranje fiskalne konsolidacije”. Tim bi se mjerama trebao povećati potencijalni rast, osigurati održivost javnih financija i poboljšati učinkovitost uprave. Cilj ESB-a bio je zaštititi "integritet i učinkovitost svoje monetarne politike u najboljem interesu građana europodručja".

12. ESB je smatrao da bi se objavom dopisa ugrozila zaštita javnog interesa u pogledu monetarne politike Unije. Nadalje, ESB je naveo da je „od ključne važnosti biti u mogućnosti prenijeti relevantne i iskrene poruke europskim i nacionalnim tijelima europodručja na način koji se smatra najučinkovitijim za služenje javnom interesu u pogledu ispunjavanja njegova mandata”. To prema potrebi uključuje mogućnost slanja neformalnih ili povjerljivih poruka.

13. ESB je nadalje naveo da činjenica da je dopis objavljen u velikim talijanskim novinama nije relevantna jer sama Banka nije učinila javno dostupnim niti je odobrila objavu tog dopisa, koja je pribavljena bez odobrenja ESB-a. ESB je istaknuo da bi, ako bi bio obvezan odobriti javni pristup povjerljivom dokumentu koji je treća strana nezakonito otkrila, bio prisiljen naknadno potvrditi nezakonito otkrivanje dokumenta; to bi imalo za posljedicu poticanje trećih strana da objave povjerljive dokumente bez odobrenja, a zatim da zatraže odobrenje putem pravila o pristupu dokumentima. ESB je također podsjetio da je njegovo stajalište o tom pitanju u skladu sa sudskom praksom Općeg suda [3].

14. Što se tiče razloga navedenih u njegovoj izjavi o odbijanju početnih i ponovnih zahtjeva podnositelja pritužbe, ESB je smatrao da su oni primjereni. Upućuje na sudsku praksu Suda i Općeg suda prema kojoj obrazloženje treba ocjenjivati od slučaja do slučaja „ne samo u odnosu na njegov tekst nego i na njegov kontekst i sva pravna pravila kojima se uređuje predmetno pitanje”[4]. Obrazloženje ne mora sadržavati sve relevantne činjenične i pravne elemente. U svojim dopisima podnositelju pritužbe ESB nije mogao navesti više razloga zbog kojih bi otkrivanje ugrozilo zaštićeni interes jer bi to podrazumijevalo "(djelomičnu) objavu" sadržaja pisma.

15. Naposljetku, ESB se pozvao na sudsku praksu Suda o širokom diskrecijskom pravu koje institucije EU-a imaju kada procjenjuju bi li otkrivanje dokumenata ugrozilo interese zaštićene člankom 4. stavkom 1. točkom (a) Uredbe 1049/2001 [5]. Isto bi trebalo vrijediti i za ESB u njegovoj procjeni iznimaka utvrđenih u članku 4. stavku 1. točki (a) Odluke ESB/2004/3. ESB je smatrao da je „usklađen s primjenjivim postupovnim pravilima, uključujući obvezu obrazlaganja, te da njegova procjena javnog interesa nije obilježena očitom pogreškom u ocjeni ni zlouporabom ovlasti.”

16. Podnositelj pritužbe u svojim je očitovanjima naveo da je već iznio svoje argumente i da ima povjerenja u odluku Ombudsmana.

Procjena Europskog ombudsmana

17. Članak 4. stavak 1. točka (a) druga alineja Odluke o javnom pristupu dokumentima ESB-a određuje: „ESB odbija pristup dokumentu ako bi njegovo otkrivanje ugrozilo zaštitu: (a) javni interes u pogledu: ... financijska, monetarna ili gospodarska politika Zajednice ili države članice”. Ta iznimka od općeg pravila o javnom pristupu dokumentima jednaka je onoj iz članka 4. stavka 1. točke (a) četvrte alineje Uredbe 1049/2001.

18. Stoga valja ocijeniti je li ESB u trenutku odbijanja ponovnog zahtjeva (i) mogao smatrati da se primjenjuje iznimka koja se odnosi na zaštitu ekonomske i monetarne politike predviđena u članku 4. stavku 1. točki (a) drugoj alineji njegove Odluke; i ii. propisno iznio svoje stajalište podnositelju pritužbe odgovarajućim obrazloženjem.

19. Što se tiče primjenjivosti izuzeća na koje se poziva ESB, Ombudsman podsjeća na ustaljenu sudsku praksu Suda o primjeni materijalnih izuzeća koja se odnose na javni interes, predviđenu u članku 4. stavku 1. točki (a) Uredbe 1049/2001:  „Instituciji se mora priznati široka diskrecijska ovlast kako bi se utvrdilo može li otkrivanje dokumenata koji se odnose na područja obuhvaćena tim izuzećima ugroziti javni interes”, s obzirom na to da je „takva odluka o odbijanju složene i osjetljive prirode koja zahtijeva posebnu pažnju i da su kriteriji iz članka 4. stavka 1. točke (a) Uredbe br. 1049/2001 vrlo općeniti”[6].

20. Nakon što je pregledao dopis, Ombudsman može potvrditi da je ESB točno opisao njegov sadržaj u svojem mišljenju. Nadalje, smatra da je dopis sadržavao informacije koje su se činile vrlo osjetljivima, ističući nekoliko ozbiljnih slabosti talijanskog gospodarstva i njihovih mogućih posljedica; utvrđivanje najosjetljivijih područja; te predlaganje mjera koje bi se mogle predvidjeti za uklanjanje tih nedostataka.

21. Teška gospodarska i tržišna situacija koja je u relevantnom trenutku prevladavala u Italiji (tj. datum odbijanja ponovnog zahtjeva) stvar je javnog znanja. Ombudsman smatra da bi otkrivanje ESB-ove detaljne analize poteškoća u talijanskom gospodarstvu u relevantnom trenutku moglo ugroziti interese te zemlje (i njezinih građana) izlažući je špekulativnim prijetnjama na financijskim tržištima, čime bi se ugrozila njezina gospodarska politika.

22. Nadalje, ombudsmanica prepoznaje važnost otvorene komunikacije između ESB-a i vlade države članice, što je sama Banka naglasila. Iako taj interes sam po sebi nije dovoljan da bi se takva priopćenja općenito i u svakom slučaju isključila iz javne svijesti, ipak je riječ o elementu koji treba uzeti u obzir prilikom konkretne ocjene komunikacije kako bi se utvrdilo bi li njezino otkrivanje stvarno ugrozilo legitimne interese zaštićene Odlukom ESB-a o javnom pristupu dokumentima [7].

23. U tim okolnostima Ombudsman prihvaća da nije bilo nerazumno smatrati, kao što je to ESB učinio u trenutku odbijanja ponovnog zahtjeva podnositelja pritužbe, da je otkrivanje dopisa, čak i djelomično, moglo ozbiljno naštetiti interesima zaštićenima iznimkama iz članka 4. stavka 1. točke (a) Odluke ESB-a o javnom pristupu dokumentima.

24. Ombudsmanica ističe da na taj zaključak ne može utjecati činjenica da je dopis objavljen u velikim talijanskim novinama ubrzo nakon što je podnositelj pritužbe podnio svoj zahtjev za pristup. Smatra da se sudska praksa koju ESB navodi u svojem mišljenju (točka 13. ove presude) ne čini izravno relevantnom za ovaj predmet jer se odnosi na interes pojedinaca da podnesu tužbu za poništenje protiv odluke o odbijanju pristupa dokumentima i, osobito, isključuje mogućnost da objava traženog dokumenta od strane treće osobe može utjecati na takav interes. Međutim, ESB je tvrdio i da bi, ako bi bio obvezan odobriti javni pristup povjerljivom dokumentu koji je treća osoba nezakonito otkrila, bio prisiljen naknadno potvrditi nezakonito otkrivanje. To bi dovelo do poticanja trećih strana na objavljivanje povjerljivih dokumenata bez odobrenja. Ombudsmanica smatra da je to stajalište razumno.

25. Za razliku od članka 4. stavka 2. Uredbe 1049/2001, članak 4. stavak 1. ne predviđa mogućnost prevladavajućeg javnog interesa za otkrivanje. Prema riječima Suda [8], „iz teksta članka 4. stavka 1. točke (a) Uredbe br. 1049/2001 proizlazi da je [...] odbijanje pristupa institucije obvezno ako bi otkrivanje dokumenta javnosti ugrozilo interese koje ta odredba štiti, bez potrebe da se u takvom slučaju [...] uravnoteže zahtjevi povezani sa zaštitom tih interesa s onima koji proizlaze iz drugih interesa”(moje isticanje). Ta se sudska praksa po analogiji u potpunosti primjenjuje na članak 4. stavak 1. točku (a) Odluke ESB-a o javnom pristupu dokumentima, čiji je sadržaj istovjetan sadržaju članka 4. stavka 1. točke (a) Uredbe. Stoga ni Uredba 1049/2001 ni Odluka ESB-a o pristupu dokumentima ne predviđaju legitiman demokratski interes građana da budu obaviješteni o mjerama koje je ESB predložio Italiji, imajući u vidu nužnost zaštite interesa utvrđenih u članku 4. stavku 1. točki (a) drugoj alineji te odluke.

26. Što se tiče obrazloženja koje je ESB dostavio podnositelju pritužbe prilikom odbijanja i njegovih početnih i ponovnih zahtjeva, ESB pravilno navodi da „zahtjevi koje mora ispuniti obrazloženje ovise o okolnostima svakog slučaja” i da obrazloženje mora izbjegavati ugrožavanje osjetljivih interesa zaštićenih samom primijenjenom iznimkom. Međutim, u ovom slučaju Ombudsman smatra da samo upućivanje na interese koji bi bili ugroženi, bez objašnjenja koje povezuje moguću štetu s tim interesima s konkretnim sadržajem dokumenta, nije bilo dovoljno da bi se ispunio potreban standard obrazloženja.

27. Međutim, Ombudsman napominje da je tijekom svoje istrage o toj pritužbi ESB preispitao stajalište koje je zauzeo kao odgovor na početne i ponovne zahtjeve te je uskladio svoje početno obrazloženje s potrebnim standardom. Naime, prema njegovu mišljenju, ESB je proveo konkretnu ocjenu sadržaja dopisa i dovoljno ga je detaljno opisao kako bi dao predodžbu o osjetljivosti tog sadržaja. ESB je također objasnio razloge za slanje dopisa talijanskim tijelima i namjere na kojima se taj dopis temelji. ESB je također objasnio zašto činjenica da je navodna preslika dopisa već objavljena ne znači da je Banka bila obvezna objaviti odgovarajući dokument. Te informacije, zajedno s procjenom rizika koje bi otkrivanje moglo prouzročiti za zaštićene interese, sadržane u početnim odgovorima Banke podnositelju pritužbe, objektivno omogućuju podnositelju pritužbe da utvrdi zašto je otkrivanje odbijeno u ovom slučaju.

28. U okviru sudskog postupka protiv odluke o odbijanju pristupa dokumentu, Sudu se postavlja pitanje treba li poništiti predmetnu odluku. U tom kontekstu, Opći sud je presudio da "[ako] odluka sadrži obrazloženje neke vrste ... da se obrazloženje ne može razviti i objasniti po prvi put ex post facto" pred Sudom, osim u iznimnim okolnostima.[9] Budući da Ombudsman nema ovlasti poništiti odluku, postupci Ombudsmana ispunjavaju kriterije različite od sudskih postupaka i nemaju nužno isti cilj kao sudski postupci. U ovom slučaju Ombudsman ne smatra da bi bilo korisno kritizirati ESB-ovo izvorno obrazloženje odluke o odbijanju ponovnog zahtjeva. Međutim, Ombudsman će u nastavku iznijeti dodatnu napomenu, potičući ESB da se pri odgovaranju na zahtjeve za pristup usredotoči na kvalitetu svojeg obrazloženja.

29. S obzirom na navedeno ombudsmanica smatra da nema razloga za daljnje istrage predmeta.

B. Zaključci

Na temelju svoje istrage o toj pritužbi Ombudsman je zaključuje sljedećim zaključkom:

Nema razloga za daljnje istrage u predmetu.

Podnositelj pritužbe i ESB bit će obaviješteni o toj odluci.

Daljnja primjedba

Ombudsmanica potiče Europsku središnju banku da i dalje smatra otkrivanje dokumenata javnosti i obrazloženje odluka kojima se odbija otkrivanje ne samo pravnim obvezama, već i prilikama da pokaže svoju predanost načelu transparentnosti i time poveća svoju legitimnost u očima građana.

P. Nikiforos Diamandouros

Sastavljeno u Strasbourgu 19. prosinca 2012.

[1] Odluka 2004/258/EZ Europske središnje banke od 4. ožujka 2004. o javnom pristupu dokumentima Europske središnje banke, SL 2004., L 80, str. 42.

[2] Člankom 228. Ugovora o funkcioniranju Europske unije Europski ombudsman ovlašten je primati pritužbe europskih građana u vezi s nepravilnostima u djelovanju institucija, tijela, ureda ili agencija EU-a. Člankom 263. UFEU-a predviđa se pravo pojedinaca da pod određenim uvjetima podnesu tužbu za poništenje akata institucija Unije za koje se smatra da krše pravo Unije.

[3] ESB je uputio na predmet T-233/09 Access Info Europe protiv Vijeća [2011.] ECR II-1073, stavak 36. i predmet T-174/95 Svenska Journalistförbundet protiv Vijeća [1998.] ECR II-2289, stavak 69., koji potvrđuju da na zahtjev za javni pristup ne utječe činjenica da je dokument objavila treća strana.

[4] ESB je naveo sljedeće slučajeve: Predmet C-122/94 Komisija protiv Vijeća [1996.] ECR I-881, stavak 29.; Predmet C-41/00 P Interporc protiv Komisije [2003.] ECR I-2125, stavak 55.; Predmet T-188/98 Kuijer protiv Vijeća [2000.] ECR II-1959, stavak 36.; i spojeni predmeti T-355/04 i T-466/04 Co-Frutta protiv Komisije [2010.] ECR II-1, stavak 100.

[5] Uredba (EZ) br. 1049/2001 Europskog parlamenta i Vijeća od 30. svibnja 2001. o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije, SL 2001., L 145, str. 43.

[6] Predmeti C‑266/05 P Sison protiv Vijeća [2007.] ECR I‑1233, stavci 34. do 36.; i T‑362/08 IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds GmbH protiv Komisije, presuda od 13. siječnja 2011., koja još nije objavljena u Zborniku, točka 104., među ostalima.

[7] Naime, Sud Europske unije jasno je utvrdio da institucije prilikom obrade zahtjeva za pristup dokumentima moraju provesti posebno ispitivanje svakog predmetnog dokumenta. Sama činjenica da se dokument odnosi na interes zaštićen izuzećem nije sama po sebi dovoljna da bi se opravdala primjena tog izuzeća. Naprotiv, predmetna institucija u načelu mora objasniti na koji bi način otkrivanje dokumenta moglo konkretno i stvarno ugroziti interes zaštićen navedenim izuzećem. Osim toga, opasnost od ugrožavanja zaštićenih interesa mora biti razumno predvidljiva, a ne samo hipotetska. Predmet C-506/08 P Švedska protiv MyTravel i Komisije, presuda od 21. srpnja 2011., još nije objavljena u ECR-u, točka 76.; Predmet T‑250/08 Bachelor protiv Komisije, presuda od 24. svibnja 2011., još nije objavljena u ECR-u, točka 78.; Predmet T-166/05 Borax Europe protiv Komisije, presuda od 11. ožujka 2009., još nije objavljena u ECR-u, stavak 88.; spojeni predmeti C‑514/07 P, C‑528/07 P i C‑532/07 P Švedska i drugi protiv API-ja i Komisije, [2010.] ECR I-8533, točka 72.; spojeni predmeti C‑39/05 P i C‑52/05 P Švedska i Turco protiv Vijeća [2008.] ECR I-4723, stavak 43.; Predmet T-2/03 Verein für Konsumenteninformation protiv Komisije [2005.] ECR II-1121, stavak 69.; Sison protiv Vijeća, navedeno u bilješci 6., točka 75.

[8] Sison protiv Vijeća, navedeno u bilješci 6., točka 46.; Spojeni predmeti T-3/00 i T-337/04 Pitsiorlas protiv Vijeća i ESB-a [2007.] ECR II-4779, stavak 227.

[9] Vidjeti presudu Pitsiorlas protiv Vijeća i ESB-a, navedenu u bilješci 8., točka 278.