KAKGROUND NA KOMPLAINTU

1. Ovu je pritužbu podnijela ribarska udruga sa sjedištem u Škotskoj. U trenutku podnošenja pritužbe udruženje je imalo 68 članova, od kojih su svi bili vlasnici ribarskih plovila, a većina se nalazila u jugozapadnoj Škotskoj.

2. U prosincu 2002. Vijeće je u okviru godišnjeg plana ribolova EU-a za 2003. donijelo podplan čiji je cilj bio obnoviti zdrave i održive stokove bakalara u područjima koja uključuju područja zapadno od Škotske i Sjeverno more. Taj je podplan nazvan Plan oporavka bakalara (CRP) i bio je usmjeren na smanjenje broja dodijeljenih ribolovnih dana za određene skupine plovila. Vijeće svake godine preispituje ograničenja ribolovnih aktivnosti na temelju prijedloga koji podnosi Komisija. Ribolovna područja zapadno od Škotske obuhvaćena su takvim ograničenjima od 2003.

3. Kategorija na koju se odnosi ovaj prigovor odnosi se na ribarska plovila koja upotrebljavaju vrstu ribolovnog alata koji se naziva pridnena povlačna mreža (koća). Operativna veličina oka mrežnog tega mreže koja se upotrebljava za takvu povlačnu mrežu iznosi između 70 i 90 mm. Prema podacima o ribolovu prijavljenima tijekom 2002. takva su plovila imala ulov u kojem su bakalar, iverka zlatopjega i list činili manje od 5 % ukupnog iskrcanog ulova. U službenim dokumentima ta se kategorija plovila naziva „4.a.ii/8.1.d”.

4. Za 2006. godinu, u tablici I. („Najveći dani tijekom kojih plovilo može biti prisutno u 2006. unutar područja prema ribolovnom alatu”) Priloga II.A Uredbi Vijeća 51/2006 [1] dodijeljeno je 280 ribolovnih dana toj kategoriji plovila koja obavljaju ribolov na području zapadno od Škotske ili u Sjevernome moru. U relevantnoj tablici raspodjela za područje zapadno od Škotske nalazi se u stupcu 2.d, dok se jednakovrijedna dodjela za Sjeverno more nalazi u stupcu 2.b-2. Za 2007. u Prilogu II.A Uredbi Vijeća 41/2007 [2] ribolovni dani za tu kategoriju plovila smanjeni su na 252 (10 % manje nego 2006.) za područje zapadno od Škotske. S druge strane, broj ribolovnih dana za Sjeverno more ostao je 280 dana.

5. Komisija je prvotno predložila smanjenje ribolovnih dana za 25 %. Taj se prijedlog temeljio na procjeni broja ulova bakalara koje je prijavila svaka država članica. Navedenu procjenu proveo je Znanstveni, tehnički i gospodarski odbor za ribarstvo (STECF).

6. Na sastanku Radne skupine Vijeća za ribarstvo 23. studenoga 2006. Komisija je obavijestila države članice o nacrtu prijedloga koji će podnijeti Vijeću na donošenje na sastanku u prosincu. Komisija je navela kategorije ribolovnog alata na koje bi to moglo utjecati, uključujući kategoriju 4.a.ii/8.1.d.

7. Komisija je 30. studenoga 2006. na dodatnom sastanku Radne skupine Vijeća za ribarstvo dostavila neslužbeni dokument br. 3, dokument za raspravu koji se smatrao polazištem za daljnje pregovore s državama članicama. Svrha izračuna utvrđenih u neslužbenom dokumentu bila je utvrditi ribolovni alat koji je činio najveći udio bakalara koji se godišnje ulovi. Ispitivanje je bilo podijeljeno u dva dijela. Prvi je identificirao one uređaje koji su ulovili više od određene tonaže bakalara (na primjer, više od 500 tona za Sjeverno more). Drugi se odnosio samo na Sjeverno more i Skagerrak te je ispitao broj ulovljenih jedinki bakalara. U neslužbenom dokumentu nalazila se tablica u kojoj nije naveden najveći broj ribolovnih dana, ali su navedene kategorije na koje će utjecati smanjenje broja ribolovnih dana. Odgovarajuća polja u tablici su označena sivom bojom.

8. Kad je riječ o kategoriji plovila 4.a.ii/8.1.d i u dogovoru s Komisijom, dokument Vijeća 16991/06 podnesen je državama članicama na raspravu o prvom kompromisu. Time je predviđeno ograničavanje ribolovnih aktivnosti na području zapadno od Škotske na 210 ribolovnih dana, odnosno 25 % manje nego 2006. U ovom dokumentu broj od 210 ribolovnih dana naveden u polju koje je označeno sivom bojom u tablici koja se nalazi na stranici 12. neslužbenog dokumenta Komisije br. 3 i odnosi se na područje zapadno od Škotske. Za polje koje se odnosi na Sjeverno more, koje u istoj tablici nije bilo označeno sivom bojom, u dokumentu 16991/06 nije predloženo smanjenje broja ribolovnih dana u odnosu na broj ribolovnih dana 2006., koji je iznosio 280. Kad je riječ o nekoliko drugih kategorija plovila, u drugim poljima u dokumentu Vijeća 16991/06, koja odgovaraju poljima označenima sivom bojom u Komisijinu neslužbenom dokumentu br. 3, predviđena su i smanjenja, iako po različitim stopama, za jedno ili više zemljopisnih područja. U okviru drugog kompromisa Komisija je pristala ograničiti predloženo smanjenje ribolovnih dana za plovila koja odgovaraju kategoriji 4.a.ii/8.1.d u zapadnoj Škotskoj na 12 %, odnosno na 246 ribolovnih dana.

9. Naposljetku, u okviru trećeg kompromisa Komisija je pristala primijeniti stopu smanjenja od samo 10 % na proizvode obuhvaćene kategorijom 4.a.ii/8.1.d. Stoga je u dokumentu Vijeća 17046/06 predviđeno ograničavanje ribolovnih aktivnosti plovila koja pripadaju toj kategoriji na 252 ribolovna dana. Ta se brojka odražava u tablici 1. Priloga II.A Uredbi 41/2007, koju je Vijeće donijelo 21. prosinca 2006. U siječnju 2007. škotska uprava obavijestila je podnositelja pritužbe o ishodu sastanka Vijeća. Međutim, nisu dana pojašnjenja u pogledu smanjenja ribolovnih dana za kategoriju 4.a.ii/8.1.d.

10. Podnositelj pritužbe, koji je bio nezadovoljan tom promjenom, pisao je škotskoj upravi u siječnju 2007. Potonji je odgovorio tako što je podnositelju pritužbe dostavio primjerak Komisijina neslužbenog dokumenta br. 3. Što se tiče izračuna sadržanog u tom dokumentu, škotska uprava smatrala je da je počinjena pogreška. Točnije, istaknula je da su brojke za kategoriju plovila 4.a.ii/8.1.d u stupcima 2.b (odnosno 280 ribolovnih dana) i 2.d (252 ribolovna dana) tablice I. Priloga II.A Uredbi 41/2007 trebale biti međusobno razmijenjene i da ta pogreška nije primijećena tijekom završnih pregovora na relevantnom sastanku Vijeća u prosincu 2006. Škotska uprava nadalje je istaknula da je došlo do iste pogreške u vezi s kategorijom plovila 4.a.v/8.1.d, pri čemu su podaci u dva stupca također međusobno razmijenjeni. Budući da je pogreška bila administrativna, a ne politička, uprava je smatrala da bi je trebalo ispraviti administrativnim djelovanjem, a ne političkom intervencijom.

11. Tijekom 2007. s Komisijom su se nastavile rasprave o tom pitanju. Međutim, službe Komisije odbile su prihvatiti da je došlo do pogreške. U studenome 2007. podnositelj pritužbe pisao je ministrima Ujedinjene Kraljevine, povjereniku Borgu (Ribarstvo i pomorstvo) i glavnom direktoru Komisije za ribarstvo i pomorstvo tražeći njihovu pomoć kako bi se ispravila navodna nepravda.

12. U svojim odgovorima podnositelju pritužbe od 10. i 21. siječnja 2008. povjerenik i glavni direktor istaknuli su da je kategorija plovila 4.a.ii/8.1.d znatno doprinijela ulovu juvenilnog bakalara na zapadu Škotske te je stoga bila kandidat za smanjenje ribolovne aktivnosti. Prema njihovu mišljenju, države članice o tome su raspravljale i odobrile ih na sastanku Vijeća u prosincu 2006. Povjerenik je također istaknuo da su brojke ponovno provjerene i da se čini da nije došlo do pogreške.

PODODJELJAK MATTER INQUIRY

13. Prema podnositelju pritužbe Komisija je svoj odgovor temeljila na zaključcima iz svojeg neslužbenog dokumenta br. 3 kako bi dokazala da je smanjenje ribolovnih dana za kategoriju plovila 4.a.ii/8.1.d zapadno od Škotske bilo točno. Međutim, ti se zaključci nisu odnosili na zapad Škotske, već na Sjeverno more. Podnositelj pritužbe uputio je na poruke koje je Komisija poslala Stalnom predstavništvu Ujedinjene Kraljevine, a koje su proslijeđene škotskoj upravi. Kad je riječ o kriteriju koji se odnosi na broj ulovljenih jedinki bakalara (na temelju smrtnosti mladih riba), podnositelj pritužbe tvrdio je da se on ne primjenjuje na područje zapadno od Škotske, nego na Sjeverno more/Skagerrak.

14. Podnositelj pritužbe obratio se 25. ožujka 2008. Ombudsmanu. Tvrdnja i tvrdnja podnositelja pritužbe bile su sljedeće:

1. Podnositelj pritužbe tvrdio je – i tvrdio da bi Komisija trebala prihvatiti – da je počinio administrativnu pogrešku, odnosno upotrijebio pogrešne brojke u dva stupca kada je preporučio Vijeću da za 2007. smanji broj ribolovnih dana za plovila kategorije „4.a.ii/8.1.d” s 280 na 252 za plovila zapadno od Škotske.
2. Podnositelj pritužbe tvrdio je da bi Komisija trebala poduzeti odgovarajuće korake kako bi ispravila pogrešku koju je počinila.

INQUIRY

15. Pritužba je proslijeđena Komisiji na mišljenje. Komisija je svoje mišljenje poslala 27. lipnja 2008. Mišljenje je proslijeđeno podnositelju pritužbe, koji je svoje primjedbe dostavio 18. kolovoza 2008.

16. Ombudsman je 16. veljače 2009. Komisiji dao nacrt preporuke. Komisija je svoje detaljno mišljenje poslala 18. lipnja 2009. Detaljno mišljenje proslijeđeno je podnositelju pritužbe, koji je svoje primjedbe dostavio 20. srpnja 2009.

OMBUDSMAN-ova ANALIZA I ZAKLJUČCI

Uvodne napomene

17. Ombudsman je u svojem dopisu Komisiji od 9. travnja 2008. o pokretanju istrage istaknuo da se ovaj prigovor odnosi na navodnu upravnu pogrešku u vezi s prijedlogom Komisije, na kojem se temelji uredba koju je Vijeće naknadno donijelo. U skladu s bivšim člankom 195. Ugovora o EZ-u (koji je postao članak 228. Ugovora o funkcioniranju Europske unije), Europski ombudsman može istraživati samo slučajeve nepravilnosti u postupanju. Stoga nema pravo ispitivati osnovanost zakonodavstva Zajednice. Međutim, podnositelj pritužbe tvrdio je da se ovaj predmet odnosio na administrativnu pogrešku u prijedlogu Komisije. Ombudsman je stoga smatrao da bi na prvi pogled bilo moguće razlikovati Uredbu kao takvu od izrade određenih podataka koji su u konačnici uključeni u Uredbu. U tim okolnostima Ombudsmanica je smatrala primjerenim pokrenuti istragu kako bi se to pitanje razjasnilo. Ombudsman je u svojim dopisima Komisiji i podnositelju pritužbe naveo da stoga neće donijeti konačnu odluku o tome je li predmetna pritužba obuhvaćena njegovim mandatom dok ne primi mišljenje Komisije.

18. Komisija u svojem mišljenju nije iznijela primjedbe na prethodno navedeno niti je dovela u pitanje dopuštenost pritužbe [3]. U tim okolnostima Ombudsman smatra da je ova pritužba zapravo obuhvaćena njegovim mandatom.

A. Navod o administrativnoj pogrešci i odgovarajući zahtjev

Argumenti izneseni Europskom ombudsmanu

19. Podnositelj pritužbe tvrdio je da je Komisija počinila administrativnu pogrešku, odnosno upotrijebila pogrešne brojke u dva stupca, kada je preporučila Vijeću da za 2007. smanji broj ribolovnih dana za plovila kategorije 4.a.ii/8.1.d s 280 na 252 za zapadno od Škotske. Tvrdila je da bi Komisija trebala poduzeti odgovarajuće korake kako bi ispravila pogrešku koju je počinila.

20. Komisija je u svojem mišljenju navela da se tijekom postupka revizije Priloga II. kretanje broja ribolovnih dana za plovila obuhvaćena kategorijom 4.a.ii/8.1.d temeljilo na kriterijima potkrijepljenima znanstvenim i tehničkim dokazima. Prema podacima koje su dostavile države članice i koje je analizirao STECF, plovila iz kategorije 4.a.ii/8.1.d ulovila su više od 50 tona bakalara na području zapadno od Škotske. Od tog bakalara više od 10 000 jedinki bilo je u dobi od 1 [4], a više od 4 000 jedinki bilo je u dobi od 2 godine tijekom 2005., referentne godine. Tijekom iste godine bakalar u dobi od 1 i 2 činio je više od 95 % svih tih jedinki bakalara ulovljenih na području zapadno od Škotske plovilima 4.a.ii/8.1.d. Prije sastanaka radne skupine Vijeća i tijekom rasprava održanih u radnoj skupini Vijeća, COREPER-u i na plenarnoj sjednici Vijeća svi su elementi podneseni državama članicama u različitim fazama pregovora. Smanjenje broja ribolovnih dana za plovila koja pripadaju kategoriji 4.a.ii/8.1.d na području zapadno od Škotske provedeno je u skladu sa stopama smanjenja dogovorenima tijekom tih faza pregovora. Na kraju postupka države članice usvojile su treći kompromis.

21. Komisija je zaključila da je odluka koju je Vijeće donijelo u prosincu 2006. rezultat detaljne rasprave između država članica i Komisije, potkrijepljene najnovijim dostupnim znanstvenim i tehničkim dokazima. Stoga se nije složila s navodom podnositelja pritužbe da je došlo do administrativne pogreške u vezi s prijedlogom Komisije ili tijekom postupka donošenja. U skladu s tim Komisija je od Europskog ombudsmana zatražila da zaključi predmet.

22. Podnositelj pritužbe u svojim je očitovanjima prihvatio da tablica u neslužbenom dokumentu br. 3 sadržava odgovarajuće polje označeno sivom bojom. Podnositelj pritužbe također je prihvatio da se prvim, drugim i trećim kompromisom predlažu smanjenja u relevantnoj kategoriji. Međutim, naglasio je da su mu tablica i kompromisi tek nedavno stavljeni na raspolaganje. Ni oni ni neslužbeni dokument br. 3 nisu joj stavljeni na raspolaganje prije donošenja Uredbe 41/2007.

23. Podnositelj pritužbe smatra da Komisija nije mogla zanemariti ono što je sadržano u njegovu neslužbenom dokumentu br. 3. Komisija nije objasnila zašto u tekstu neslužbenog dokumenta nije bilo upućivanja na kategoriju 4.a.ii/8.1.d koja se odnosi na područje zapadno od Škotske. Podnositelj pritužbe postavio je pitanje je li Komisija, kad je riječ o zapadnoj Škotskoj, mogla pomiješati kategoriju 4.a.ii/8.1.d s kategorijom 4.a. iv./8.1.d, koja je utvrđena na trećoj stranici navedenog neslužbenog dokumenta. U njoj se doista upućuje na vježbu koja se odnosila na ulovljene jedinke bakalara, ali to se odnosilo na Sjeverno more. U toj je vježbi utvrđeno da kategorija 4.a.ii/8.1.d lovi više od 400 000 jedinki bakalara u Sjevernome moru. Stoga je u neslužbenom dokumentu predloženo smanjenje broja ribolovnih dana u odnosu na Sjeverno more za plovila obuhvaćena kategorijom 4.a.ii/8.1.d. Neovisno o toj preporuci, polje koje odgovara navedenoj kategoriji nije označeno sivom bojom u tablici na stranici 12. neslužbenog dokumenta br. 3 niti je takvo smanjenje predviđeno kompromisima o kojima se raspravljalo na sastancima Vijeća. Kad je riječ o Sjevernome moru, Uredbom 41/2007 za 2007. nije predviđeno smanjenje broja ribolovnih dana dodijeljenih kategoriji 4.a.ii/8.1.d, kao što je bilo 2006.

24. Podnositelj pritužbe tvrdio je da je Komisija jasno dala do znanja da je slučaj smanjenja naveden u tekstu neslužbenog dokumenta br. 3. Međutim, dodao je da se u ovom tekstu ne upućuje na kategoriju 4.a.ii/8.1.d za područje zapadno od Škotske. Ako su, kao što je to tvrdila Komisija, države članice dostavile podatke o ribolovu bakalara na području zapadno od Škotske i ako ih je STECF analizirao te ako je zbog toga bio potreban prijedlog za smanjenje broja ribolovnih dana, taj je prijedlog trebao biti iznesen u neslužbenom dokumentu br. 3. Podnositelj pritužbe naglasio je da Komisija nije objasnila zašto takav prijedlog nije iznesen u neslužbenom dokumentu za područje zapadno od Škotske. S druge strane, neslužbeni dokument sadržavao je jasno upućivanje na relevantnu kategoriju u odnosu na Sjeverno more, s jednako jasnom preporukom za smanjenje. Međutim, to naknadno nije doneseno.

25. Podnositelj pritužbe tvrdio je da činjenica da države članice općenito, a posebno Ujedinjena Kraljevina, nisu primijetile da je došlo do pogreške, ne opravdava administrativnu pogrešku Komisije. Složila se s Komisijom da se predložena smanjenja moraju temeljiti na znanstvenim dokazima. Podnositelj pritužbe dodao je da je, ako su potrebni dodatni dokazi za njegovu tvrdnju da je došlo do administrativne pogreške zbog zabune između kategorija i područja, ona pružena činjenicom da je ista pogreška ponovljena za kategoriju 4.a.v/8.1.d. Podnositelj pritužbe zaključio je pozivanjem Ombudsmana da od Komisije zahtijeva da poduzme korake za poništavanje učinka pogreške.

Procjena Europskog ombudsmana na temelju koje je izrađen nacrt preporuke

26. Ombudsmanica je napomenula da su 252 ribolovna dana dodijeljena plovilima koja pripadaju kategoriji 4.a.ii/8.1.d za područje zapadno od Škotske u Prilogu II.A Uredbi 41/2007 (u usporedbi s 280 dana za 2006.) rezultat prijedloga Komisije koji je Vijeće naknadno donijelo. Relevantni dokument Komisije u tom je pogledu Komisijin neslužbeni dokument br. 3 od 30. studenoga 2006., o kojem se istog dana raspravljalo na sastanku radne skupine Vijeća i koji je bio temelj za daljnje rasprave među državama članicama.

27. U neslužbenom dokumentu navedene su glavne izmjene koje je Komisija predložila u pogledu priloga II.A, II.B i I.IC Uredbi 51/2006. Dijelovi koji su relevantni za ovu istragu su stranice 2. do 4. neslužbenog dokumenta, kao i stranica 12., koja sadrži nacrt tablice s planiranim maksimalnim ribolovnim danima u 2007. za različite kategorije plovila na sljedeća četiri zemljopisna područja: (1) Kattegat; (2) Sjeverno more, podijeljeno na tri podstupca (uključujući Skagerrak); (3) Irsko more; i 4. zapadno od Škotske. Tablica u neslužbenom dokumentu još nije sadržavala točne podatke o maksimalnim ribolovnim danima jer je stopa smanjenja i dalje bila predmet međuresornog savjetovanja. Međutim, polja koja se odnose na one kategorije i područja za koja je Komisija već predložila smanjenje broja ribolovnih dana označena su sivom bojom. Kad je riječ o kategoriji 4.a.ii/8.1.d, polje koje odgovara području zapadno od Škotske bilo je sivo, što znači da je predloženo smanjenje s iznosa od 280 dana na moru utvrđenog za 2006.

28. Prema neslužbenom dokumentu, smanjenje ribolovnih dana koje proizlazi iz tumačenja Poslovnika Vijeća bilo bi učinkovitije ako bi se primjenjivalo samo na flote koje čine većinu ribolovne smrtnosti. Na temelju toga odabrane su flote za ulov bakalara (u tonama) iznad određenog praga. Sami pragovi ovisili su o ukupnoj količini bakalara ulovljenog na četirima predmetnim područjima. Na temelju podataka koje je prikupio STEC utvrđene su četiri zemljopisne tablice koje odgovaraju četirima zemljopisnim područjima i u kojima su navedene kategorije plovila koje su premašile pragove u tonama (stranice od 2. do 3. neslužbenog dokumenta). Kad je riječ o zapadnoj Škotskoj (za koju je fiksni prag iznosio 50 tona bakalara), kategorija plovila 4.a.ii/8.1.d nije navedena u ovoj tablici. To je značilo da nije bio među kategorijama plovila koja love više od 50 tona bakalara te stoga ne bi uzeo u obzir moguće smanjenje ribolovnih dana.

29. Nakon četiri zemljopisne tablice u neslužbenom dokumentu slijedila je peta tablica (na stranici 4.). Ta se tablica odnosila samo na Sjeverno more i Skagerrak, za koje je provedena druga vježba za odabir ribolovnih uređaja koji love više od 400 000 jedinki bakalara. Takav pristup omogućio je i uključivanje kriterija koji se temelji na smrtnosti mladih riba. U ovoj su tablici kategorije plovila 4.a.ii/8.1.d i 4.a.v/8.1.d istaknute podebljanim slovima, što znači da bi za njih bilo predloženo smanjenje broja ribolovnih dana. U neslužbenom dokumentu zaključeno je sljedeće:

„Stoga je predloženo da bi gore navedeni alati trebali uzeti u obzir smanjenje koje zagovaraju službe [Komisije], dok bi ostali alati ostali na istoj razini kao 2006. Odgovarajući neto iznosi za dane na moru još nisu prikazani u tablici 1. u sljedećem poglavlju jer je stopa smanjenja i dalje predmet savjetovanja među odjelima.”

30. Na temelju prethodno navedenog činilo se da se smanjenje broja ribolovnih dana za kategoriju plovila 4.a.ii/8.1.d koje je predložila Komisija odnosilo samo na Sjeverno more i Skagerrak. Međutim, u tablici s najvećim planiranim brojem ribolovnih dana na stranici 12. neslužbenog dokumenta, polje označeno sivom bojom odgovara stupcu označenom (d) za područje zapadno od Škotske, a ne stupcu označenom (b) za Sjeverno more i Skagerrak. Stoga se činilo da je, kad je riječ o kategoriji plovila 4.a.ii/8.1.d, tablica na stranici 12. neslužbenog dokumenta pogrešno odražavala zaključke Komisije na stranicama 3. i 4. neslužbenog dokumenta. Ombudsman je stoga zaključio da je zapravo došlo do administrativne pogreške. Čini se da je došlo do iste pogreške u pogledu kategorije plovila 4.a.v/8.1.d. Iako je u tablici na stranici 4. neslužbenog dokumenta utvrđeno da bi smanjenje moglo utjecati na tu kategoriju plovila u Sjevernome moru i Skagerraku, u tablici na stranici 12. to smanjenje nije istaknuto sivom bojom, nego je navedeno da bi smanjenje moglo utjecati na plovila te kategorije u zapadnoj Škotskoj. Zbog toga je podnositelj pritužbe smatrao da se čini da su dva stupca zapadno od Škotske te Sjeverno more i Skagerrak međusobno zamijenjeni.

31. Komisija je u svojem mišljenju navela da je predložila smanjenje broja ribolovnih dana za kategoriju plovila 4.a.ii/8.1.d za 25 % te je zatim pristala smanjiti predloženo smanjenje na 12 %, a kasnije na 10 %. Međutim, Komisija u svojem mišljenju nije iznijela primjedbe o mogućoj inverziji dvaju stupaca. Samo je navela da se njezin prijedlog smanjenja ribolovnih dana za plovila koja pripadaju kategoriji 4.a.ii/8.1.d zapadno od Škotske temelji na kriterijima potkrijepljenima znanstvenim i tehničkim dokazima koji se odnose na podatke koje su dostavile države članice i koje je analizirao STECF. Nije se osvrnula na pitanje zašto to nije navedeno u njezinu neslužbenom dokumentu br. 3. Komisija nije dostavila ni objašnjenja o tome zašto flota te kategorije plovila u Sjevernome moru, koju je utvrdila u tablici na stranici 3. neslužbenog dokumenta, tijekom pregovora i u konačnoj uredbi nije navedena kao potencijalno pogođena smanjenjem u tablici na stranici 12.

32. Nadalje, iz dokumenata Vijeća 16991/06 i 17046/06, koji su poslužili kao osnova za različite pregovore unutar Vijeća, proizlazi da su se naknadna smanjenja primjenjivala i na druge kategorije plovila za koje su polja označena sivom bojom u Komisijinu neslužbenom dokumentu br. 3, iako po stopama različitima od onih koje su primijenjene na kategoriju plovila 4.a.ii./8.1.d. Činilo se da smanjenje broja ribolovnih dana za kategoriju plovila 4.a.ii/8.1.d, sadržano u dokumentima Vijeća br. 16991/06 i 17046/06 te u tablici u Prilogu II.A Uredbi Vijeća 41/2007, samo odražava prijedloge koje je Komisija iznijela u relevantnim fazama postupka, u okviru triju kompromisa.

33. Na temelju prethodno navedenog činilo se da je pogreška Komisije u tablici njezina neslužbenog dokumenta br. 3 ponovljena u dokumentima Vijeća. Iako je Komisija tvrdila da je konačna odluka koju je donijelo Vijeće rezultat detaljne rasprave među državama članicama, ništa ne upućuje na to da se ta rasprava odnosila na osnovu cijelog prijedloga, odnosno na pitanje koja bi područja trebala biti obuhvaćena predloženim smanjenjem ribolovnih dana za plovila te kategorije. Da je Vijeće razmotrilo to pitanje, bilo bi najteže objasniti kako se pogreška Komisije mogla previdjeti. Zapravo, ta je pogreška bila vrlo očita. To je vidljivo iz velike proturječnosti između navoda na stranicama 3. i 4. Komisijina neslužbenog dokumenta br. 3 u kojem se predlaže obuhvaćanje kategorije plovila 4.a.ii/8.1.d u Sjevernome moru, a ne na zapadu Škotske i tablice na stranici 12. neslužbenog dokumenta (i naknadnih dokumenata Vijeća koji odražavaju te naznake), u kojima su predmetna područja bila upravo suprotna, odnosno zapadno od Škotske, a ne Sjeverno more.

34. Na temelju prethodno navedenih razmatranja Ombudsman je Komisiji dostavio sljedeći nacrt preporuke:

„Komisija bi trebala priznati da je počinila administrativnu pogrešku time što je u okviru na stranici 12. svojeg neslužbenog dokumenta br. 3 predložila da bi broj ribolovnih dana za plovila obuhvaćena kategorijom 4.a.ii/8.1.d trebalo smanjiti za područje zapadno od Škotske, iako materijalna razmatranja navedena u ovom neslužbenom dokumentu pokazuju da Komisija nije smatrala da je takvo smanjenje potrebno.

Komisija bi trebala, u mjeri u kojoj je to još moguće, poduzeti odgovarajuće mjere za ispravljanje navedene pogreške.”

Argumenti izneseni Europskom ombudsmanu nakon njegova nacrta preporuke

35. Komisija je u svojem detaljnom mišljenju navela da su pravna pravila kojima se uređuje zakonodavni postupak za donošenje godišnje uredbe o ograničavanju ribolovnih aktivnosti utvrđena u Uredbi Vijeća (EZ) br. 2371/2002 („Osnovna uredba”)[5]. Istaknuo je da se, među ostalim, člankom 20. Osnovne uredbe uspostavlja poseban postupak kojim Vijeće na prijedlog Komisije odlučuje o ograničenjima ulova i/ili ribolovnog napora te o raspodjeli ribolovnih mogućnosti među državama članicama. Člankom 4. Osnovne uredbe zahtijeva se da se sve mjere kojima se uređuje pristup vodama i resursima te održivo obavljanje ribolovnih aktivnosti utvrđuju posebno uzimajući u obzir izvješća STECF-a. Istodobno, kad je riječ o stokovima izvan sigurnih bioloških granica, člankom 5. osnovne uredbe od Vijeća se zahtijeva da donese prioritetne mjere u obliku planova oporavka. Odredbama Uredbe Vijeća (EZ) br. 423/2004 [6] o Poslovniku Vijeća, među ostalim, stok bakalara na području zapadno od Škotske podlijegao je planu oporavka.

36. Izvješće Savjetodavnog odbora za upravljanje ribarstvom (ACFM) Međunarodnog vijeća za istraživanje mora (ICES) postalo je dostupno 20. listopada 2006. Opisala je bakalar na zapadu Škotske kao kritično stanje i savjetovala da se ribolov tog stoka bakalara ne bi smio obavljati 2007. Podskupina STECF-a za upravljanje ribolovnim naporom sastala se od 5. do 9. lipnja 2006. i od 9. do 13. listopada 2006. kako bi analizirala podatke koje su dostavile države članice. Pritom je, s obzirom na dostupne informacije o stanju različitih ribljih stokova, procijenila i utjecaj različitih kategorija plovila na stokove koji podliježu Poslovniku Vijeća te posljedice koje iz toga proizlaze za ograničenja napora predviđena za 2007. STECF je Komisiji dostavio svoje nalaze i savjete na sastanku održanom u studenome 2006.[7]. To je, među ostalim, pokazalo da će kategorija plovila 4.a.ii/8.1.d na području zapadno od Škotske biti jasan kandidat za smanjenje ribolovnog napora za 2007.

37. U zakonodavnom postupku koji je doveo do toga da je Vijeće 21. prosinca 2006. donijelo Uredbu 41/2007 održane su preliminarne rasprave u okviru Radne skupine Vijeća za unutarnju ribarstvenu politiku. O pitanju ograničenja napora, uključujući ograničenja za kategoriju 4.a.ii/8.1.d, raspravljalo se na dva sastanka Radne skupine 23. i 30. studenoga 2006. Rasprave na potonjoj sjednici nastavile su se na temelju neslužbenog dokumenta br. 3, koji su službe Komisije pripremile u tu svrhu. Ovaj rad sadržavao je izračune utjecaja različitih kategorija plovila na stokove bakalara koji podliježu PGP-u i naznake kategorija koje bi mogle opravdati smanjenje broja ribolovnih dana za 2007. godinu.

38. Komisija je 5. prosinca 2006. predstavila svoj zakonodavni prijedlog o tome što će postati Uredba 41/2007. To je označilo službeni početak rasprava i pregovora u Vijeću. Prijedlog Komisije bio je smanjiti broj ribolovnih dana za kategoriju plovila 4.a.ii/8.1.d koja djeluju na području zapadno od Škotske za 25 %, odnosno s 280 dana 2006. na 210 dana 2007. S druge strane, prijedlogom Komisije predviđeno je da broj ribolovnih dana za istu kategoriju plovila u Sjevernome moru (280 dana) ostane nepromijenjen.

39. U daljnjem zakonodavnom postupku došlo je do određenih izmjena prijedloga za smanjenje broja ribolovnih dana za kategoriju plovila 4.a.ii/8.1.d na području zapadno od Škotske. U prvom kompromisu smanjenje je ostalo na 25 %. U drugom kompromisu Komisija je pristala na smanjenje od 12 % (što je rezultiralo s 246 dana). U konačnom kompromisu, koji je donesen kao „paket sporazuma”, Komisija je pristala na stopu smanjenja od 10 %. Vijeće je stoga za tu kategoriju plovila zapadno od Škotske utvrdilo najveći broj ribolovnih dana od 252 dana za razdoblje upravljanja 2007. (od 1. veljače 2007. do 31. siječnja 2008.).

40. Komisija je nadalje navela da joj je, kada je podnositelj pritužbe postavio pitanje o smanjenju ribolovnih dana na zapadu Škotske, škotska uprava dostavila primjerak neslužbenog dokumenta br. 3 i pretpostavila da je Komisija počinila administrativnu pogrešku pri predlaganju predmetnog smanjenja ribolovnog napora. Škotska uprava vidjela je ono što se smatra pogreškom u činjenici da je u neslužbenom dokumentu br. 3 na stranici 12. navedeno smanjenje broja ribolovnih dana za kategoriju plovila zapadne Škotske 4.a.ii/8.1.d. Međutim, na stranici 4. neslužbeni dokument zagovarao je smanjenje ribolovnog napora za istu kategoriju plovila - ne na zapadu Škotske, već u Sjevernome moru.

41. Komisija je tvrdila da je obrazloženje izneseno i u pritužbi i u nacrtu preporuke Ombudsmana bilo usmjereno isključivo na neslužbeni dokument br. 3, koji su njezine službe stavile na raspolaganje državama članicama zastupljenima u Vijeću u ranim fazama zakonodavnog postupka. Komisija smatra da je Ombudsman pogrešno okarakterizirao neslužbeni dokument kao dokument Komisije koji je bio relevantan za zakonodavni postupak. Relevantni dokument zapravo nije bio neslužbeni dokument, nego službeni zakonodavni prijedlog koji je Komisija donijela i proslijedila Vijeću 5. prosinca 2006. Komisija je smatrala da neslužbeni dokument nema apsolutno nikakav status u zakonodavnom postupku. Istaknuo je da je neslužbeni dokument vrlo neformalan način prenošenja pisanih informacija. U međunarodnoj praksi, Non-Papers se u velikoj mjeri koriste kao pomoćni mémoire za točke koje su napravljene ili će biti napravljene. Oni nisu namijenjeni citiranju ili pripisivanju jer ne predstavljaju mjerodavnu izjavu kojom bi se zemlja izvornog izaslanstva obvezala na bilo koji način. U praksi Komisije neslužbeni dokumenti često se upotrebljavaju u složenim zakonodavnim postupcima kao neslužbeno ili neslužbeno sredstvo: i. upoznavanje država članica sa složenim i osjetljivim temama u najranijoj mogućoj fazi postupka; ii. istraživanje mogućih načina suradnje s državama članicama u toj fazi; i iii. olakšavanje izrade zakonodavnog prijedloga Komisije, kao i naknadnih rasprava i pregovora u Vijeću. Prema mišljenju Komisije, zbog njihove potpuno neslužbene prirode neslužbeni dokumenti i rasprave vođene na toj osnovi nisu se mogli protiviti tom dokumentu. Osim toga, njima se ni na koji način ne može ograničiti margina prosudbe kojom raspolaže pri odabiru između mogućih opcija za svoje formalne zakonodavne prijedloge.

42. Komisija je nadalje tvrdila da, s obzirom na to da su neslužbeni dokumenti bili samo radni dokumenti koje su izradile njezine službe i koje su kao takve razumjele sve strane uključene u zakonodavni postupak, takvi dokumenti odražavaju samo trenutačno stanje u određenom trenutku. Stoga one možda nisu sveobuhvatne i mogu sadržavati i nedosljednosti. Ako se promatra odvojeno od drugih elemenata predmetnog zakonodavnog postupka, čini se da neslužbeni dokument br. 3 doista sadržava takve proturječnosti. Zapravo, nedosljednost koju je podnositelj pritužbe naveo u ovom predmetu, odnosno nepostojanje detaljnih razmatranja, u glavnom dijelu neslužbenog dokumenta, u pogledu smanjenja broja ribolovnih dana za kategoriju plovila 4.a.ii/8.1.d zapadno od Škotske, nije bila jedina sadržana u neslužbenom dokumentu br. 3. Postojala je slična razlika između brojki na stranici 2., koje upućuju na smanjenje ribolovnih dana za kategoriju plovila 4.a.iii/8.1.a pri ribolovu u Kattegatu, i tablice na stranici 11., koja je umjesto toga predložila smanjenje za kategoriju plovila 4.a.iv/8.1.a. Međutim, Komisija je tvrdila da eventualne nedosljednosti sadržane u neslužbenom dokumentu br. 3 nisu mogle ni na koji način utjecati na podnositelja pritužbe. To nije bilo samo zato što neslužbeni dokument nije imao pravni status, nego i zato što je prestao postojati nakon donošenja i predstavljanja službenog zakonodavnog prijedloga Komisije od 5. prosinca 2006. Od tog trenutka neslužbeni dokument br. 3 postao je lišen bilo kakvog učinka. Ni zakonodavni prijedlog ni sama Uredba ne odražavaju samo neslužbeni dokument br. 3 ili, u tom pogledu, bilo koji od dokumenata upotrijebljenih za njihovu pripremu. Suprotno tvrdnjama podnositelja pritužbe i Ombudsmana, službe Komisije temeljito su provjerile i, prema potrebi, ispravile brojke sadržane u pripremnim dokumentima prije nego što su ih uključile u službeni zakonodavni prijedlog Uredbe 41/2007. U tom je kontekstu Komisija istaknula da je inverzija u neslužbenom dokumentu br. 3 između kategorija 4.a.iii/8.1.a i 4.a.iv/8.1.a u pogledu ribolova u Kattegatu ispravljena u njezinu službenom prijedlogu.

43. Komisija je naglasila da je njezin prijedlog za smanjenje ribolovnih dana za kategoriju plovila 4.a.ii/8.1.d zapadno od Škotske iznesen namjerno na temelju znanstvenog savjeta ICES-a i znanstvenog, tehničkog i gospodarskog savjeta STECF-a. U obzir su uzeti i složeni gospodarski i socijalni uvjeti koji okružuju predmetni ribolov. Kad je riječ o samoj Uredbi, rasprave u Vijeću o tom zakonodavnom prijedlogu više su se puta dotaknule tog pitanja te je, kako su pregovori napredovali, postotak smanjenja koji je prvotno predložila Komisija smanjen s 25 % na 10 %.

44. Komisija je odbacila argument podnositelja pritužbe da je jedino logično objašnjenje na kojem se temelji prijedlog Komisije da se smanje ribolovni dani za kategoriju plovila 4.a.ii/8.1.d zapadno od Škotske bilo da je nenamjerno izokrenula dva stupca koja odgovaraju Sjevernome moru i zapadno od Škotske u tablici na stranici 12. neslužbenog dokumenta br. 3. To je bilo u svjetlu činjenice da je na stranicama 3. i 4. navedenog neslužbenog dokumenta argument za smanjenje iznesen samo u pogledu Sjevernog mora. Komisija je opovrgnula „teoriju inverzije” na nekoliko računa. Takva zabuna između tih dvaju zemljopisnih područja bila je nezamisliva za sve one koji su se bavili pitanjima koja se odnose na upravljanje ribarstvom. To se pitanje zapravo odnosilo na dva vrlo različita riblja stoka, a relevantni skupovi podataka i znanstveni savjeti bili su različiti. Službe Komisije i države članice zastupljene u Vijeću razgovarale su o tim temama. Osim toga, Komisija je željela istaknuti da je rasprava u neslužbenom dokumentu br. 3 o mogućem smanjenju u Sjevernome moru samo pokazala da su njezine službe u trenutku te analize predvidjele i Sjeverno more kao mogući cilj za predmetnu mjeru. Izostanak detaljnog ispitivanja u neslužbenom dokumentu br. 3 u pogledu broja jedinki bakalara ulovljenih u kategoriji ribarskih plovila 4.a.ii/8.1.d na području zapadno od Škotske ne može se tumačiti kao dokaz da Komisija nije djelovala namjerno i na temelju utemeljenog odabira da smanji ribolovni napor za tu određenu kategoriju plovila na području zapadno od Škotske. Zapravo, izvješće podskupine STECF-a za upravljanje ribolovnim naporom jasno je pokazalo da je ta kategorija plovila imala drugi najveći učinak na smrtnost jedinki juvenilnog bakalara starih 1 i 2 nakon kategorije 4.a.v/none, koja je također predložena za smanjenje [8].

45. Komisija je naglasila da je zbog nepovoljnog znanstvenog savjeta za stok bakalara zapadno od Škotske kategorija plovila 4.a.ii/8.1.d na tom zemljopisnom području postala jasan kandidat za smanjenje ribolovnog napora za 2007. Taj je savjet bio poznat svima koji su sudjelovali u zakonodavnom postupku, čak i u ranim fazama u studenome 2006. Rezultati podskupine STECF-a za upravljanje ribolovnim naporom u pogledu navedene kategorije plovila na zapadu Škotske također su bili općepoznati. Slijedom toga, nije bilo razloga da se na stranici 12. neslužbenog dokumenta br. 3 o mogućem smanjenju ribolovnih dana za tu kategoriju plovila prilože zasebne tablice i argumenti u glavnom dijelu teksta.

46. Kad je riječ o postupanju s istom kategorijom plovila u Sjevernome moru, Komisija je skrenula pozornost na činjenicu da je u znanstvenom savjetu STECF-a za 2007. u pogledu mješovitog ribolova provedena vrlo pesimistična procjena obaju stokova bakalara, ali da je on očito stroži za područje zapadno od Škotske nego za Sjeverno more. U znanstvenom savjetu preporučuje se, za područje zapadno od Škotske, „bez ulova i odbačenog ulova bakalara na potpodručju VI.”, dok je preporuka za Sjeverno more bila „minimalni usputni ulov ili odbačeni ulov bakalara”(isticanje je dodala Komisija)[9]. Ta razlika u odgovarajućim znanstvenim savjetima bila je odlučujući čimbenik za objašnjenje zašto Komisija na kraju i u očekivanju široke diskrecijske ovlasti zakonodavca pri procjeni složenog pitanja u području ribarstvene politike nije predložila smanjenje ribolovnih dana za kategoriju plovila 4.a.ii/8.1.d za Sjeverno more.

47. Kad je riječ o preporuci Europskog ombudsmana da bi Komisija trebala poduzeti odgovarajuće korektivne mjere „u mjeri u kojoj je to još moguće”, u njoj je navedeno da bi pravna zaštita u svakom slučaju bila nemoguća. Prema Komisiji, nemogućnost pravne zaštite nije proizlazila samo iz činjenice, kako je Ombudsman već istaknuo, da je „godina 2007., koja je predmet osporavanog smanjenja ribolovnih dana, već prošla.” Za svaku pravnu zaštitu ili ispravak prije svega bi bila potrebna izmjena Uredbe 41/2007, koju je Vijeće donijelo 21. prosinca 2006. Međutim, Komisija nije imala ovlasti izmijeniti tu uredbu.

48. Jedini način pravne zaštite koji je prepušten Komisiji bio bi podnošenje zakonodavnog prijedloga za odgovarajuću izmjenu Uredbe 41/2007. Međutim, zbog prethodno navedenih materijalnih razloga Komisija nije smatrala da postoji osnova za takav zakonodavni prijedlog. Komisija je dodala da bi, ako bi podnijela takav prijedlog, bilo vrlo neizvjesno hoće li dobiti potrebnu većinu u Vijeću. Komisija smatra da je to jasno pokazalo da je ovaj predmet obuhvaćen područjem politike i da se stoga ne može riješiti administrativnim razmatranjima i mehanizmima.

49. Komisija je odbacila stajalište podnositelja pritužbe da bi smanjenje ribolovnog napora u jednoj godini moglo imati popratne učinke na buduće dodjele. Prema Komisiji, jedine objektivne smjernice u pogledu upravljanja ribarstvom u Zajednici bile su znanstveni, tehnički i gospodarski savjeti kojima se procjenjuje stanje stokova i preporučuju mjere za osiguravanje njihova održivog iskorištavanja. Loše stanje stoka bakalara na području zapadno od Škotske dovelo je do održavanja istog ograničenja ribolovnog napora 2008., a ne bilo kakvih popratnih učinaka od 2007. U tim okolnostima nije bilo vjerojatno, ako ne i isključeno, da će Vijeće ikada biti spremno izmijeniti mjere poduzete za 2007. u ovom trenutku.

50. Naposljetku, Komisija je skrenula pozornost na činjenicu da, čak i ako bi njezina tužba bila moguća, to u ovom slučaju ne bi bilo potrebno. Prema navodima Komisije, podaci koje je raspolagala pokazuju da je prosječan broj ribolovnih dana 136 plovila Ujedinjene Kraljevine koja su 2007. obavljala ribolov na području zapadno od Škotske iznosio 118,79. To je bilo znatno manje od 252 ribolovna dana koja su bila dopuštena na temelju Uredbe 41/2007. Stoga podnositelj pritužbe nije pretrpio nikakvu stvarnu štetu zbog smanjenja broja ribolovnih dana za 2007.

51. Komisija je zaključila navodeći da u ovom slučaju nije povrijedila nijedno pravilo ili načelo koje bi opravdalo utvrđenje nepravilnosti u postupanju. Stoga nije mogla prihvatiti nacrt preporuke Ombudsmana niti potvrditi da je u ovom slučaju počinila administrativnu pogrešku. Stoga je Komisija tvrdila da prigovor treba odbiti kao neosnovan.

52. Podnositelj pritužbe u svojim je očitovanjima istaknuo da, iako je općepoznato da stok bakalara izaziva ozbiljnu zabrinutost, nema naznaka da kategorija plovila 4.a.ii/8.1.d pridonosi lošem stanju stoka bakalara. Podnositelj pritužbe pojasnio je da škotska tijela nisu pretpostavila da je Komisija počinila administrativnu pogrešku. Tek nakon što im je skrenuta pozornost na nedosljednosti u neslužbenom dokumentu, oni su bili prisiljeni na isti zaključak kao i podnositelj pritužbe, a kasnije i Ombudsman.

53. Podnositelj pritužbe tvrdio je da Komisijin argument da neslužbeni dokument br. 3 nema aktivnu procesnu legitimaciju nije relevantan jer se Komisija u svojem mišljenju od 27. lipnja 2008. oslonila na ono što je tada smatrala neslužbenim dokumentom kao osnovu za pozivanje Ombudsmana da odbaci pritužbu. Iako je neslužbeni dokument možda zamijenjen zakonodavnim postupkom, Komisija se nije mogla pretvarati da sadržava opravdanje za smanjenje broja dana koje treba primijeniti na kategoriju plovila 4.a.ii/8.1.d na području zapadno od Škotske. Isto tako, nije mogla zanemariti činjenicu da je neslužbeni dokument sadržavao opravdanje za smanjenje iste kombinacije ribolovnih alata u Sjevernome moru/Skagerraku, što naknadno nije bilo predloženo. Podnositelj pritužbe naglasio je da se ne žali na nedostatak detaljnih razmatranja u glavnom dijelu neslužbenog dokumenta br. 3 o smanjenju broja ribolovnih dana za tu kategoriju na području zapadno od Škotske. Suprotno tomu, on se žalio na nepostojanje takvih razmatranja.

54. Podnositelj pritužbe tvrdio je da pitanje koje Ombudsman treba razmotriti nije je li neslužbeni dokument imao pravni učinak, nego je li relevantni odlomak Uredbe 41/2007 rezultat administrativne pogreške. Kako bi se ocijenilo je li to bio slučaj, potrebno je uputiti na neslužbeni dokument, osim ako je pružena neka uvjerljiva alternativa. Međutim, nije navedena takva vjerodostojna alternativa. Činjenica da je otkrivena još jedna pogreška ne može potkrijepiti stajalište da u ovom slučaju nije došlo do pogreške. Podnositelj pritužbe naglasio je da Komisija nije dostavila nijedan od dokaza na koje je uputila kako bi opravdala smanjenje broja ribolovnih dana za kategoriju plovila 4.a.ii/8.1.d zapadno od Škotske. Stoga nije bilo moguće donijeti zaključak u pogledu te kategorije, a kamoli podnijeti prijedlog.

55. Podnositelj pritužbe tvrdio je da je Komisija željela da i on sam, to jest podnositelj pritužbe, i Ombudsman smatraju da se administrativna pogreška nije mogla dogoditi jer je bilo kakva zabuna između uključenih zemljopisnih područja bila nezamisliva. Međutim, bilo je relativno jednostavno i uobičajeno umetnuti istaknute točke i brojke u netočan stupac. Ombudsman mora odlučiti je li mogao prihvatiti prijedlog da je ishod ipak opravdan na temelju znanja koje je bilo dostupno Komisiji, ali koje se nije nalazilo u neslužbenom dokumentu. Naravno, isti dokument sadržavao je dobro argumentiran argument za smanjenje iste kategorije u Sjevernome moru. U tom kontekstu, kako bi se sugeriralo da se nije slijedilo smanjenje u Sjevernome moru, s obzirom na to da je broj dana dostupnih za ribolov na neki način bio relevantan za odbačeni ulov bakalara, „proširio je granice nevjerice do točke prekida”.

56. Podnositelj pritužbe izjavio je da bi Komisija trebala opreznije postupati kad pripisuje znanje drugim stranama. U svojem detaljnom mišljenju Komisija je predložila da su nepovoljni znanstveni savjeti na koje je uputila "bili poznati svima uključenima u zakonodavni postupak čak i u ranim fazama u studenome 2006.". Podnositelj pritužbe naglasio je da je bio i ostaje u potpunom neznanju o tome zašto je kategorija plovila 4.a.ii/8.1.d bila opravdan kandidat za smanjenje ribolovnih dana na području zapadno od Škotske. Dodao je da ni službenici škotskih tijela ni službenici britanskih uprava nisu pokušali opravdati smanjenje, osim upućivanjem na neslužbeni dokument.

57. Podnositelj pritužbe zaključio je da Komisija nije razmotrila sadržaj nacrta preporuke. Međutim, prihvatio je da je sada nemoguće vratiti predmetna plovila, ne samo s obzirom na protek vremena, nego i s obzirom na to da je osnova na temelju koje se upravljalo ribolovnim naporom radikalno izmijenjena. Međutim, prema njezinu mišljenju, poštovanje bi se moglo spasiti ako bi Komisija priznala da bi izvršila takav povrat da je bila u mogućnosti to učiniti. Podnositelj pritužbe stoga je zatražio od Ombudsmana da odbije daljnje izjave Komisije i potvrdi svoj nacrt preporuke.

Procjena Europskog ombudsmana nakon njegova nacrta preporuke

58. Nacrt preporuke Ombudsmana temeljio se na nalazu da neslužbeni dokument br. 3 sadržava pogrešku. Točno je da je taj neslužbeni dokument bio samo pripremni dokument i da je zamijenjen Komisijinim naknadnim formalnim prijedlogom Uredbe Vijeća od 5. prosinca 2006. Međutim, Europski ombudsman smatra da to ne znači da više nema potrebe ni mogućnosti za ispitivanjem mogućih nepravilnosti u postupanju u vezi s neslužbenim dokumentom. Ombudsmanica napominje da je u relevantnom neslužbenom dokumentu na stranici 12. predloženo smanjenje broja ribolovnih dana za predmetnu kategoriju na području zapadno od Škotske. Iako je opseg predloženog smanjenja bio podložan nizu izmjena tijekom naknadnog zakonodavnog postupka, te izmjene nisu utjecale na načelo smanjenja kao takvo. Međutim, to je načelo utvrđeno u neslužbenom dokumentu. Argument Komisije da eventualne nedosljednosti sadržane u neslužbenom dokumentu br. 3 nisu mogle utjecati na podnositelja pritužbe jer je taj dokument prestao postojati nakon donošenja i predstavljanja službenog zakonodavnog prijedloga Komisije od 5. prosinca 2006. stoga nije uvjerljiv.

59. Što se tiče Komisijina argumenta da predmetni neslužbeni dokument nije imao status u zakonodavnom postupku i da je to bio samo neslužbeni i neslužbeni dokument za raspravu, Ombudsman priznaje da neslužbeni dokumenti nisu formalni dokumenti. Međutim, smatra da neformalna priroda neslužbenih dokumenata ne znači da bi sve administrativne pogreške koje sadržavaju trebalo smatrati nevažnima. U ovom je slučaju relevantni neslužbeni dokument očito poslužio kao temelj za rasprave u Vijeću. Komisija je to potvrdila u svojem mišljenju od 27. lipnja 2008. u kojem je navela da je 30. studenoga 2006. državama članicama dostavila neslužbeni dokument i da se taj dokument „smatra polazištem za daljnje rasprave s državama članicama.”

60. U svojem detaljnom mišljenju o nacrtu preporuke Komisija je priznala da postoji nedosljednost u neslužbenom dokumentu br. 3, s obzirom na to da glavni dio neslužbenog dokumenta (odnosno njegove stranice 3. i 4.) nije sadržavao detaljna razmatranja u pogledu smanjenja broja ribolovnih dana za kategoriju plovila zapadno od Škotske 4.a.ii/8.1.d, koja je navedena u tablici na stranici 12. Komisija je dodala da neslužbeni dokument sadržava dodatnu nedosljednost u pogledu drugog pitanja te je naglasila da je ta druga nedosljednost ispravljena u njezinu zakonodavnom prijedlogu od 5. prosinca 2006. Čini se da je Komisija stoga željela tvrditi da činjenica da smanjenje za područje zapadno od Škotske koje je predloženo na stranici 12. neslužbenog dokumenta nije izmijenjeno u zakonodavnom prijedlogu pokazuje da je relevantni prijedlog donesen namjerno. Ovaj argument nije bezvrijedan. Međutim, Ombudsman napominje da ispravak druge nedosljednosti kao takve samo dokazuje da je pitanje na koje se odnosi ta nedosljednost ponovno razmotreno. U nedostatku dodatnih naznaka u tom smislu, ovim se ispravkom ne dokazuje da je navođenje kategorije plovila za zapadnu Škotsku 4.a.ii/8.1.d na stranici 12. neslužbenog dokumenta bilo namjerno.

61. Argument Komisije da su se rasprave u Vijeću o njezinu zakonodavnom prijedlogu više puta dotaknule predloženog smanjenja ribolovnih dana za kategoriju plovila 4.a.ii./8.1.d zapadno od Škotske. Kako su pregovori napredovali, postotak smanjenja koji je Komisija prvotno predložila smanjen je s 25 % na 10 %. Ombudsmanica prima na znanje iz dokumenata Vijeća 16991/06 i 17046/06 da je Vijeće doista razmotrilo postotke smanjenja za različite kategorije plovila za koja su polja označena sivom bojom u neslužbenom dokumentu Komisije br. 3. Također napominje da su se, ovisno o kategoriji plovila, postoci smanjenja promijenili po stopama različitima od onih koje su se primjenjivale na kategoriju plovila 4.a.ii./8.1.d na području zapadno od Škotske. Stoga se čini da je Vijeće raspravljalo o smanjenjima po kategoriji i da je, u pogledu kategorije plovila 4.a.ii./8.1.d na području zapadno od Škotske, smatralo da početno smanjenje od 25 % treba smanjiti na 10 %. Međutim, Ombudsman želi istaknuti da činjenica da je Vijeće smatralo da je potrebno smanjenje u pogledu kategorije plovila 4.a.ii./8.1.d na području zapadno od Škotske ne znači da Komisijin neslužbeni dokument br. 3, koji je u tu svrhu poslužio kao temelj institucije za prijedlog, nije mogao sadržavati pogrešku.

62. Kad je riječ o Komisijinu argumentu prema kojem je zabuna između dvaju predmetnih zemljopisnih područja, odnosno područja zapadno od Škotske i Sjevernog mora, bila nezamisliva za sve koji su razgovarali o upravljanju ribarstvom, ombudsmanica napominje da takav argument u biti pretpostavlja da se nije mogla dogoditi nikakva pogreška. Međutim, to pitanje treba ocijeniti s obzirom na činjenice predmeta, a ne pozivanjem na opću teoriju. Budući da ne postoje drugi popratni elementi za to stajalište, Komisijin argument nije uvjerljiv.

63. Kad je riječ o argumentu Komisije da ribari na zapadu Škotske nisu pretrpjeli nikakvu štetu zbog smanjenja broja ribolovnih dana za 2007., s obzirom na to da se na temelju podataka koji su joj bili dostupni činilo da je prosječan broj ribolovnih dana 136 plovila Ujedinjene Kraljevine koja su djelovala na zapadu Škotske 2007. iznosio 118,79, što je u svakom slučaju znatno manje od 252 dana predviđenih u Prilogu II.A Uredbi 41/2007, Ombudsman napominje da podnositelj pritužbe u svojim očitovanjima nije doveo u pitanje tu brojku. Međutim, smatra da činjenica na koju se Komisija pozvala ne znači da je Ombudsman mogao ili više ne bi trebao uzeti u obzir pogrešku za koju smatra da se dogodila u neslužbenom dokumentu.

64. Ombudsmanica napominje da je glavni argument koji je Komisija upotrijebila kako bi dokazala da je njezin prijedlog za smanjenje broja ribolovnih dana za kategoriju plovila 4.a.ii/8.1.d na području zapadno od Škotske iznesen namjerno taj da je prijedlog u skladu sa znanstvenim savjetima.

65. Kad je riječ o tom savjetu, Komisija se pozvala na izvješće ACFM-a, koje je postalo dostupno u listopadu 2006. Prema navodima Komisije u tom je izvješću bakalar na zapadu Škotske opisan kao u kritičnom stanju te je preporučeno da se ribolov tog stoka bakalara ne bi smio obavljati 2007. Komisija to izvješće nije podnijela Ombudsmanu. Međutim, pronašao je primjerak izvješća na internetskim stranicama ICES-a. U tom je izvješću ICES zapravo savjetovao nultu stopu ulova bakalara u 2007. na području zapadno od Škotske [10].

66. Komisija je nadalje uputila na rasprave održane od 5. do 9. lipnja 2006. i od 9. do 13. listopada 2006. u okviru podskupine STECF-a za upravljanje ribolovnim naporom. Također je istaknula nalaze koje mu je STECF naknadno dostavio u prvom izvješću tijekom sastanka održanog u studenome 2006.[11]. Prema Komisiji, informacije koje je dostavio STECF pokazale su, među ostalim, da bi kategorija plovila 4.a.ii/8.1.d na području zapadno od Škotske bila jasan kandidat za smanjenje ribolovnog napora za 2007. Komisija je citirala i iz drugog izvješća STECF-a [12].

67. Ombudsmanica napominje da joj Komisija nije podnijela relevantna izvješća STECF-a. Međutim, uspio je pronaći verziju drugog od tih izvješća na internetu. Iz tog izvješća [13] proizlazi da je ICES 2007. savjetovao nultu stopu ulova bakalara na području zapadno od Škotske na temelju činjenice da je bakalar u kritičnom stanju te da se STECF složio sa savjetom ICES-a. Kad je riječ o zapadnoj Škotskoj, preporučuje se nulta stopa ulova bakalara („bez ulova i odbačenog ulova bakalara”). Kad je riječ o Sjevernome moru, ICES je savjetovao da bi ribolov bakalara trebalo obustaviti dok se ne uspostavi početni oporavak biomase stoka u mrijestu (SSB). STECF se složio s tim savjetom. Stoga je u pogledu Sjevernog mora preporučila nultu stopu ulova bakalara („s minimalnim usputnim ulovom ili odbačenim ulovom bakalara”).

68. Ombudsmanica napominje da je Komisija u svojem detaljnom mišljenju nadalje navela da je izvješće podskupine STECF-a za upravljanje ribolovnim naporom o sastancima iz lipnja i listopada 2006. jasno pokazalo da je kategorija plovila na koju se odnosi ovaj predmet imala drugi najveći učinak na smrtnost jedinki juvenilnog bakalara u dobi od 1 i 2, nakon kategorije 4.a.v/nijedna koja je također predložena za smanjenje. Ombudsman nije mogao provjeriti te informacije s obzirom na to da mu i. nije dostavljen nijedan primjerak relevantnog izvješća i ii. to se izvješće nije moglo pronaći na internetu.

69. Iako Ombudsmanu stoga nisu dostavljeni svi dokazi na koje se čini da se Komisija oslonila, on smatra da se čini da je Komisija na temelju znanstvenog mišljenja mogla predložiti da se u 2007. na zapadu Škotske i u Sjevernome moru ne lovi bakalar. Na temelju toga ne može se isključiti da bi Komisija imala pravo predložiti smanjenje ribolovnog napora za kategoriju plovila 4.a.ii/8.1.d zapadno od Škotske.

70. Međutim, Ombudsmanica napominje da se pristup koji je Komisija utvrdila u svojem neslužbenom dokumentu temelji na drukčijoj pretpostavci. Komisija zapravo navodi sljedeće:

„Službe Komisije predlažu da se smanjenje ribolovnih dana koje proizlazi iz tumačenja plana oporavka bakalara i Izjave o politici može učiniti učinkovitijim ako se primjenjuje samo na flote koje čine većinu ribolovne smrtnosti bakalara.

U skladu s tim obrazloženjem odabrane su flote za ulov bakalara (u tonama) iznad određenog praga. Pragovi su odabrani ovisno o veličini ukupnih ulova bakalara na predmetnom području i bili su: 500 za Sjeverno more i Skagerrak, 100 t za Irsko more i 50 t za Kattegat i zapadno od Škotske. Sljedeće tablice sastavljene su na temelju podataka o analizi ribolovnog napora koje je prikupila podskupina STECF-a i uključene su u izvješće STECF-a koje se nalazi na internetskim stranicama STECF-a.”

Stoga je jasno da je Komisija smatrala da su, što se tiče zapadno od Škotske, smanjenja trebala biti predložena samo za flote čiji su ulovi činili više od 50 tona bakalara.

71. U tablici za područje zapadno od Škotske na stranici 3. neslužbenog dokumenta navedene su kategorije koje love više od 50 tona bakalara. U ovoj su tablici navedene tri kategorije koje zajedno (i prema tamo navedenim brojkama) čine 72,5 % ukupnog ulova bakalara (uključujući iskrcaj bakalara i odbačeni bakalar) na tom području. Kategorija 4.a.ii/8.1.d ne spominje se u ovoj tablici. To može značiti samo da je ta kategorija činila manje od 50 tona ulovljenog bakalara i stoga nije bilo predviđeno da zahtijeva ograničenje ribolovnog napora.

72. Osim toga, u neslužbenom dokumentu navodi se sljedeće:

„U slučaju Sjevernog mora i Skagerraka provedena je druga vježba kako bi se odabrao ribolovni alat kojim se lovi više od 400 000 jedinki bakalara, što je omogućilo da se uključi i kriterij koji se temelji na smrtnosti mladih riba (tablica u nastavku). To je omogućilo identifikaciju stupnjeva prijenosa 4aii i 4av primjenom posebnog uvjeta IIA81d (povijesne evidencije manje od 5 %), prikazane podebljanim slovima u tablici u nastavku.”

73. U toj se izjavi jasno navodi da se utjecaj na smrtnost jedinki juvenilnog bakalara u dobi od 1 i 2 godine uopće nije razmatrao u pogledu zapadno od Škotske općenito, a posebno u pogledu kategorije 4.a.ii/8.1.d.

74. S obzirom na navedeno Ombudsman ne može samo potvrditi svoj nalaz da prijedlog za smanjenje ribolovnog napora za kategoriju 4.a.ii/8.1.d zapadno od Škotske, koji se nalazi na stranici 12. neslužbenog dokumenta, nije utemeljen u dijelu s objašnjenjima ovog dokumenta. Prema njegovu mišljenju, Komisija je tako počinila administrativnu pogrešku time što je u okviru na stranici 12. svojeg neslužbenog dokumenta br. 3 predložila da se broj ribolovnih dana za plovila obuhvaćena kategorijom 4.a.ii/8.1.d smanji za područje zapadno od Škotske, iako materijalna razmatranja iznesena u neslužbenom dokumentu pokazuju da Komisija nije smatrala da je takvo smanjenje potrebno.

75. Osim toga, da se Komisijin neslužbeni dokument doista temeljio na znanstvenim dokazima na koje je Komisija uputila, bilo bi još teže razumjeti zašto uopće nisu predložena nikakva ograničenja za Sjeverno more, iako je na stranici 4. neslužbenog dokumenta navedeno da bi takva ograničenja trebalo provesti. Međutim, to pitanje nije obuhvaćeno ovom istragom.

76. Međutim, Ombudsmanica smatra da je korisno dodati općenitiju napomenu. Prethodno izneseno obrazloženje, koje je ujedno i obrazloženje koje je Ombudsman iznio u svojem nacrtu preporuke i koje odgovara stajalištima podnositelja pritužbe, temelji se na zaključku da je Komisija počinila administrativnu pogrešku u svojem neslužbenom dokumentu br. 3. Jednostavno rečeno, Ombudsmanica je smatrala vjerojatnim da je Komisija na stranici 12. svojeg neslužbenog dokumenta navela da je potrebno smanjenje za kategoriju 4.a.ii/8.1.d zapadno od Škotske. Međutim, na temelju onoga što je navela na stranici 3. istog dokumenta, Komisija nije namjeravala provesti takvo smanjenje. Međutim, Komisija je u svojem detaljnom mišljenju odlučno tvrdila da nije došlo do takve pogreške i da je njezin prijedlog iznesen namjerno. Ako bi taj prikaz događaja bio točan, to bi značilo da prijedlog koji je Komisija iznijela na stranici 12. neslužbenog dokumenta, a zatim u svojem formalnom zakonodavnom prijedlogu od 5. prosinca 2006., nije bio u skladu sa samim pristupom za koji je tvrdila da ga je usvojila, a koji je naveden na stranicama 3. i 4. njezina neslužbenog dokumenta. To bi značilo da postoji velika proturječnost između predloženog djelovanja i razloga na kojima se prijedlog temelji. Ombudsman stoga smatra razumnim pretpostaviti da to nije način na koji treba objasniti činjenice ovog predmeta.

77. Kad je riječ o tvrdnji podnositelja pritužbe da bi Komisija trebala poduzeti odgovarajuće mjere za ispravljanje pogreške, Komisija je objasnila zašto smatra da bi, da je doista došlo do pogreške, sada bilo nemoguće poduzeti mjere za ispravljanje pogreške. Ombudsman smatra da su ta objašnjenja uvjerljiva.

78. Na temelju prethodno navedenih razmatranja ombudsmanica smatra da je Komisija propustila dobru priliku priznati nepravilnosti u postupanju time što nije priznala da je počinila administrativnu pogrešku. Međutim, s obzirom na to da se čini da više nije moguće ispraviti pogrešku do koje je došlo, Ombudsman smatra da nema potrebe za podnošenjem posebnog izvješća Parlamentu u vezi s tim predmetom. Međutim, Ombudsman će u nastavku iznijeti kritičnu primjedbu.

B. Zaključak

79. Na temelju svoje istrage o toj pritužbi Ombudsman je zaključuje sljedećom kritičkom napomenom:

Komisija je počinila administrativnu pogrešku time što je u okviru na stranici 12. svojeg neslužbenog dokumenta br. 3 predložila da bi broj ribolovnih dana za plovila iz kategorije 4.a.ii/8.1.d trebalo smanjiti za područje zapadno od Škotske, iako materijalna razmatranja iznesena u tom neslužbenom dokumentu pokazuju da Komisija nije smatrala da je takvo smanjenje potrebno.

Podnositelj pritužbe i Komisija bit će obaviješteni o toj odluci.

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

Sastavljeno u Strasbourgu 15. siječnja 2010.

---

[1] Uredba Vijeća (EZ) br. 51/2006 od 22. prosinca 2005. o utvrđivanju ribolovnih mogućnosti za 2006. i s njima povezanih uvjeta za određene riblje stokove i skupine ribljih stokova koji se primjenjuju u vodama Zajednice te, za plovila Zajednice, u vodama u kojima su potrebna ograničenja ulova, SL 2006., L 16, str. 1.

[2] Uredba Vijeća (EZ) br. 41/2007 od 21. prosinca 2006. o utvrđivanju ribolovnih mogućnosti za 2007. i s njima povezanih uvjeta za određene riblje stokove i skupine ribljih stokova koji se primjenjuju u vodama Zajednice te, za plovila Zajednice, u vodama u kojima su potrebna ograničenja ulova, SL 2007., L 15, str. 1.

[3] Ombudsmanica želi istaknuti da je u sličnom predmetu (1102/2008/(SL)OV), koji se također odnosio na navodnu administrativnu pogrešku u vezi s uredbom Komisije, Komisija obavijestila Ombudsmana da je poduzela mjere za ispravljanje pogreške.

[4] Upućivanja u dobi od 1 i 2 godine odnose se na smrtnost mladih riba.

[5] Uredba Vijeća (EZ) br. 2371/2002 od 20. prosinca 2002. o očuvanju i održivom iskorištavanju ribolovnih resursa u okviru zajedničke ribarstvene politike, SL 2002., L 358, str. 59.

[6] Uredba Vijeća (EZ) br. 423/2004 od 26. veljače 2004. o uvođenju mjera za obnovu stokova bakalara,
SL 2004., L 70, str. 8.

[7] STECF, 2006. Izvješće podskupine STECF-a za upravljanje ribolovnim naporom, Barza d'Ispra, Italija, od 5. do 9. lipnja 2006., i Lisabon, Portugal, od 9. do 13. listopada 2006., Izvješće STECF-a, JRC (ur.), Ispra.

[8] STECF, 2006. Izvješće podskupine STECF-a za upravljanje ribolovnim naporom, Barza d'Ispra, Italija, 5. – 9. lipnja 2006., i Lisabon, Portugal, 9. – 13. listopada 2006., Izvješće STECF-a, JRC (Ed.), Ispra, str. 108.

[9] STECF, 2006. Pregled znanstvenih savjeta za 2007. – 2. dio, savjeti za riblje stokove osim dubokomorskih resursa i stokova u Baltičkome moru; Izvješće STECF-a, JRC (ur.), Barza d'Ispra, str. 265.–267.

[10] http://www.ices.dk/committe/acom/comwork/report/2006/oct/cod-scow.pdf, odjeljak „5.4.21 Bakalar u zoni VI.a (zapadno od Škotske)” izvješća, str. 154.

[11] STECF, 2006. Izvješće podskupine STECF-a za upravljanje ribolovnim naporom, Barza d'Ispra, Italija, od 5. do 9. lipnja 2006., i Lisabon, Portugal, od 9. do 13. listopada 2006., Izvješće STECF-a, JRC (ur.), Ispra.

[12] STECF, 2006. Pregled znanstvenih savjeta za 2007. – 2. dio, savjeti za riblje stokove osim dubokomorskih resursa i stokova u Baltičkome moru; Izvješće STECF-a, JRC (ur.), Barza d'Ispra, str. 265.–267.

[13] Vidjeti bilješku 11. Ombudsmanica napominje da se u izvješću koje je pronašla na internetskoj stranici STECF-a ( https://stecf.jrc.ec.europa.eu/docs) spominju datumi od 23. do 27. listopada 2006. i da je ono „prethodni primjerak u očekivanju broja SEC”. Čini se da je izvješće na koje se Komisija pozvala u bilješci svojeg detaljnog mišljenja drugačija verzija.