Kontekst pritužbe

1. Aktom o digitalnim uslugama [1] od pružatelja „vrlo velikih internetskih platformi” zahtijeva se da svake godine procijene određene rizike svojih usluga povezane, primjerice, sa širenjem nezakonitog sadržaja ili negativnim učincima na ostvarivanje temeljnih prava ili zaštitu maloljetnika.[2] Osim toga, potrebno je provesti neovisnu reviziju usklađenosti tih platformi s Aktom o digitalnim uslugama.[3] Ako se utvrde rizici, pružatelj dotične imenovane platforme mora uspostaviti mjere za ublažavanje tih rizika.

2. Izvješća o tim procjenama rizika i revizijama treba podijeliti s Europskom komisijom, koja prati i provodi usklađenost vrlo velikih internetskih platformi s njihovim obvezama na temelju Akta o digitalnim uslugama. Izvješća se također moraju objaviti najkasnije tri mjeseca nakon primitka izvješća o reviziji.[4] Ako se utvrdi da platforma krši svoje obveze na temelju Akta o digitalnim uslugama, Komisija može izreći novčane kazne kako bi osigurala usklađenost.[5]

3. Komisija je 14. rujna 2023. primila izvješće o prvoj godišnjoj procjeni rizika društva X nakon stupanja na snagu Akta o digitalnim uslugama i određivanja platforme kao vrlo velike internetske platforme.

4. Dva tjedna kasnije podnositelj pritužbe, novinar, zatražio je od Komisije [6] javni pristup tom izvješću.

5. Komisija je u studenome 2023. odbila dati javni pristup, oslanjajući se na potrebu za zaštitom komercijalnih interesa predmetne platforme.[7]

6. Podnositelj pritužbe zatim je zatražio od Komisije da preispita svoju odluku o odbijanju davanja javnog pristupa (podnošenjem „potvrdnog zahtjeva”).

7. Komisija je u prosincu 2023. na temelju svoje procjene izvješća o procjeni rizika platforme (i drugih elemenata) pokrenula službenu istragu [8] o usklađenosti platforme s obvezama na temelju Akta o digitalnim uslugama. Konkretno, Komisija je smatrala da platforma nije savjesno procijenila određene sistemske rizike u EU-u koji proizlaze iz oblikovanja i funkcioniranja njezinih sustava i upotrebe njezinih usluga.

8. Komisija je u lipnju 2024. donijela potvrdnu odluku o zahtjevu podnositelja pritužbe za pristup tvrdeći da se izvješće o procjeni rizika ne može objaviti. Pritom se Komisija pozvala i na potrebu zaštite istrage koja je u tijeku u skladu s Aktom o digitalnim uslugama, tvrdeći da se primjenjuje opća pretpostavka neotkrivanja i da su dvije iznimke za zaštitu komercijalnih interesa [9] i za zaštitu svrhe istraga [10] usko povezane.

9. Komisija je u srpnju 2024. objavila preliminarne nalaze o neusklađenosti u kontekstu istrage Akta o digitalnim uslugama, u kojima je utvrdila tri pritužbe.[11]

10. U rujnu 2024., nezadovoljan neotkrivanjem izvješća o procjeni rizika, podnositelj pritužbe obratio se Ombudsmanu.

11. Ombudsmanica je u rujnu 2024. pokrenula istragu o odbijanju Komisije da omogući javni pristup.

12. Nakon pregleda izvješća o procjeni rizika i ispitivanja iznesenih argumenata, među ostalim u odgovoru Komisije na pritužbu, Ombudsmanica je u studenome 2024. Komisiji dostavila svoja preliminarna stajališta [12].

Preliminarna stajališta Europskog ombudsmana

13. Ombudsmanica je zauzela preliminarno stajalište da je nerazumno da Komisija primijeni opću pretpostavku neotkrivanja na izvješće o procjeni rizika sastavljeno u skladu s Aktom o digitalnim uslugama.

14. Konkretno, Ombudsman je smatrao da pravila koja se primjenjuju na izvješća o procjeni rizika znatno odstupaju od okolnosti u kojima su sudovi Unije utvrdili mogućnost primjene opće pretpostavke. Konkretno, Aktom o digitalnim uslugama ne predviđaju se pravila o povlaštenom pristupu izvješćima o procjeni rizika, već se od platformi zahtijeva da objavljuju ta izvješća, neovisno o tome je li Komisija u tijeku istragu Akta o digitalnim uslugama.

15. Osim toga, Ombudsmanica je smatrala da, iako Akt o digitalnim uslugama omogućuje zadržavanje [13] određenih informacija kada platforma na kraju objavi svoje izvješće o procjeni rizika, nerazumno je na temelju te odredbe i s obzirom na obvezu objavljivanja izvješća zaključiti da izvješća o procjeni rizika sadržavaju osjetljive poslovne informacije u cijelom .

16. Komisija se nije složila s preliminarnim stajalištem Europskog ombudsmana.[14]

Preporuka Europskog ombudsmana

17. Ombudsmanica je stoga nastavila svoju istragu. Nakon daljnje procjene napomenula je da Akt o digitalnim uslugama naglašava važnost transparentnosti i odgovornosti internetskih usluga te da priznaje da postoji potreba za većom razinom transparentnosti i javnog nadzora u pogledu vrlo velikih internetskih platformi zbog njihove posebne uloge i dosega [15].

18. Osim toga, Ombudsmanica je napomenula da, iako se Aktom o digitalnim uslugama predviđa vremenski okvir za objavljivanje izvješća o procjeni rizika, objava se provodi neovisno o trenutačnom stanju procjene Komisije. To znači da nije važno je li Komisija pokrenula istragu o usklađenosti predmetne platforme s njezinim obvezama na temelju Akta o digitalnim uslugama, je li takva istraga u tijeku ili Komisija tek treba donijeti odluku o mogućem pokretanju istrage.

19. Ombudsmanica je također smatrala vjerojatnim da će se izvješće (ili njegova redigirana verzija) objaviti prije nego što Komisija zaključi svoju istragu i da se stoga zaštitom njezinih napora u provedbi ne dovode u pitanje transparentnost i javni nadzor izvješća o procjeni rizika.

20. Ombudsmanica je stoga ostala pri svojem stajalištu da je nerazumno primijeniti opću pretpostavku neotkrivanja na izvješća o procjeni rizika sastavljena na temelju Akta o digitalnim uslugama. Smatrala je da bi, ako dotična platforma još nije proaktivno objavila izvješće o procjeni rizika u trenutku podnošenja zahtjeva za javni pristup, Komisija to trebala uzeti u obzir pri procjeni dokumenta u skladu s Uredbom 1049/2001. Ako nije jasno može li se odobriti javni pristup, Komisija bi se trebala savjetovati s dotičnom platformom, kako je predviđeno Uredbom 1049/2001 [16].

21. Ombudsmanica je stoga potvrdila svoje preliminarno stajalište da Komisijina primjena opće pretpostavke neotkrivanja predstavlja nepravilnost u postupanju.

22. Napominjući da je dotična platforma u međuvremenu objavila redigiranu verziju predmetnog izvješća o procjeni rizika [17], u skladu sa svojim obvezama na temelju Akta o digitalnim uslugama, te da je podnositelj pritužbe nezadovoljan redigiranjem platforme, Ombudsman je Komisiji dao sljedeću preporuku: Komisija bi trebala provesti konkretnu i pojedinačnu procjenu spornog izvješća o procjeni rizika kako bi omogućila najširi mogući javni pristup, uključujući one dijelove izvješća koji su redigirani u verziji koju je objavila dotična platforma. Ako Komisija zaključi da se određenim dijelovima izvješća ne može odobriti pristup, trebala bi objasniti zašto je, konkretno i stvarno, njihovo otkrivanje spriječeno s obzirom na iznimke utvrđene u članku 4. Uredbe 1049/2001 [18].

23. U odgovoru [19] Komisija je tvrdila da je opravdano primijeniti opću pretpostavku neotkrivanja na izvješće.

24. Konkretno, Komisija je ponovila da nakon primitka izvješća o procjeni rizika postaju dio njezina spisa predmeta koji se odnosi na usklađenost dotične platforme s Aktom o digitalnim uslugama. Ta izvješća stoga nisu zaštićena samo obvezom čuvanja poslovne tajne, nego se na njih primjenjuje i poseban sustav pristupa koji se primjenjuje na Komisijin upravni spis.[20]

25. Osim toga, Komisija je tvrdila da bi (djelomično) objavljivanje izvješća o procjeni rizika, koje predmetna platforma još nije objavila na temelju Akta o digitalnim uslugama, uskratilo platformi njezino pravo na redigiranje povjerljivih informacija. Osim toga, čak i ako bi se Komisija savjetovala s predmetnom platformom, u nedostatku odgovora Komisija bi bila obvezna procijeniti vrlo osjetljive informacije kako bi odlučila može li otkrivanje uzrokovati „znatne ranjivosti” zaštićenih interesa. Time bi se pak ugrozili pravni izazovi predmetne platforme i sama svrha izvješćivanja o procjeni rizika i dijaloga s platformom. Komisija je također tvrdila da bi otkrivanje ugrozilo njezinu ulogu praćenja i nadzora te pravo platforme na saslušanje.

26. Kad je riječ o mogućem prevladavajućem javnom interesu za otkrivanje, Komisija je smatrala da interes za nadzor usklađenosti vrlo velikih internetskih platformi s njihovim obvezama na temelju Akta o digitalnim uslugama i razumijevanje rizika povezanih s upotrebom usluga platforme čine privatne interese, slične interesu pojedinca da ostvari svoje pravo na obranu u sudskim postupcima protiv njih.

27. Komisija je navela i da se pravo na pristup ne može izvesti iz njezine prakse objavljivanja informacija povezanih s njezinim nalazima i napretkom postignutim u ispitnom postupku o Aktu o digitalnim uslugama.

28. Naposljetku, Komisija je navela da nije osporila povjerljive informacije koje je platforma uskratila kada je objavila redigiranu verziju spornog izvješća o procjeni rizika.

29. U svojim primjedbama na odgovor Komisije podnositelj pritužbe ponovio je da smatra da je Komisijina primjena opće pretpostavke neotkrivanja na gotovo sve dokumente povezane s ispitnim postupcima u vezi s Aktom o digitalnim uslugama koji su u tijeku pretjerana.

30. Podnositelj pritužbe tvrdio je i da je Komisija „odbacila” svaku mogućnost prevladavajućeg javnog interesa za objavu.

31. Nadalje, podnositelj pritužbe smatrao je da bi Komisija, ako općenito odbije javni pristup izvješćima o procjeni rizika u skladu s Uredbom 1049/2001, spriječila javnost da nadzire i osporava sva redigiranja koja same platforme provode.

Procjena Europskog ombudsmana nakon preporuke

32. Ombudsman i dalje nije uvjeren da se opća pretpostavka neotkrivanja može primijeniti na izvješća o procjeni rizika sastavljena u skladu s Aktom o digitalnim uslugama.

33. Iako se Aktom o digitalnim uslugama zahtijeva čuvanje poslovne tajne, imenovane platforme ne mogu legitimno očekivati da će sve informacije koje dostave u izvješću o procjeni rizika (koje bi trebalo objaviti) ostati povjerljive.

34. Umjesto toga, legitimno se mogu uskratiti samo informacije koje se razumno mogu smatrati osjetljivima. Također se ne čini razumnim da bi otkrivanje na temelju Uredbe 1049/2001 dotičnu platformu lišilo njezina prava na redigiranje povjerljivih informacija ili prava na saslušanje. Uredbom 1049/2001 predviđa se sama mogućnost savjetovanja s trećim autorom ako nije očito može li se dokument ili njegovi određeni dijelovi otkriti ili ne.

35. Nadalje, Ombudsman je zabrinut zbog toga što je Komisija odbila provesti pojedinačnu procjenu izvješća o procjeni rizika na temelju toga što bi zbog mogućeg izostanka odgovora treće strane morala sama odlučiti koje će dijelove objaviti.

36. Ako bi se slijedila ta argumentacija, nijedan dokument koji je sastavila treća strana nikada se ne bi mogao objaviti zbog mogućeg izostanka odgovora na savjetovanje s trećom stranom.

37. Osim toga, institucije EU-a nikada se ne mogu osloniti samo na procjenu treće strane, čak i ako odgovaraju na savjetovanje. Uvijek moraju provesti vlastitu procjenu, uzimajući u obzir stajališta treće strane. Čini se da je Komisijino stajalište u suprotnosti s obvezom na temelju Uredbe 1049/2001 da provede konkretnu i pojedinačnu procjenu, među ostalim kada se traži pristup dokumentu koji sadržava moguće poslovno osjetljive informacije.

38. Ombudsmanica se ne slaže ni sa stajalištem Komisije da nadzor usklađenosti vrlo velike internetske platforme s njezinim obvezama na temelju Akta o digitalnim uslugama, s ciljem razumijevanja potencijalnih ozbiljnih rizika koje podrazumijeva upotreba njezinih usluga te toga je li i na koji način platforma uklonila takve rizike, predstavlja privatni interes. Kao što je vidljivo iz djelovanja Komisije [21], usluge koje nude vrlo velike internetske platforme mogu omogućiti teška kršenja temeljnih prava kao što su krađa identiteta, seksualno nasilje i povrede prava djeteta. Takve ozbiljne povrede zakona, koje je u nekim jurisdikcijama, osim toga, vrlo teško kazneno goniti i protiv kojih je žrtvama vrlo teško braniti se, teško se mogu smatrati domaćim ili privatnim pitanjem pojedinačnih žrtava. Naprotiv, mogu stvoriti vrlo ozbiljan društveni problem, a time i prijetnju demokraciji i društvu u cjelini. S obzirom na brz razvoj novih alata umjetne inteligencije i nove tehničke mogućnosti koje oni nude, sve je veći i važan javni interes da se pravodobno dobije pristup informacijama povezanima s rizicima koje podrazumijevaju usluge koje nude vrlo velike internetske platforme (mogu). Takav oblik transparentnosti omogućuje korisnicima da donesu informirane odluke o tome je li korištenje usluga platforme sigurno i informira aktualnu javnu raspravu u mnogim državama članicama EU-a o tome jesu li i kakve regulatorne promjene potrebne za rješavanje takvih rizika.

39. Kao što je sama Komisija napomenula u svojem odgovoru na preporuku Ombudsmana, jedan je od ciljeva Akta o digitalnim uslugama učinkovito zaštititi temeljna prava.[22] Pravodobne informacije o tome kako vrlo velike internetske platforme nastoje spriječiti kršenja temeljnih prava u svojim uslugama doprinose tom cilju. Nadalje, transparentnost postaje još važnija ako platforma ne ispuni svoju obvezu da istraživačima omogući pristup informacijama, čime se „učinkovito ugrožava istraživanje nekoliko sistemskih rizika u Europskoj uniji”.[23]

40. Stoga Ombudsman smatra da je Komisija trebala ocijeniti argumente koje je iznio podnositelj pritužbe kako bi utvrdila utvrđuju li oni prevladavajući javni interes za otkrivanje.

41. Naposljetku, Ombudsman smatra malo vjerojatnim da bi (djelomično) otkrivanje izvješća o procjeni rizika u skladu s Uredbom 1049/2001 ugrozilo uzajamno povjerenje na kojem se temelji dijalog između Komisije i imenovanih platformi. Vrlo velike internetske platforme zakonski su obvezne surađivati s Komisijom i dostavljati joj informacije relevantne za procjenu njihove usklađenosti s Aktom o digitalnim uslugama. Komisija može izreći novčane kazne ako određena platforma ne ispuni svoje obveze. U svakom slučaju, kao što je prethodno navedeno, da je Komisija sumnjala u otkrivanje određenih dijelova izvješća o procjeni rizika, mogla se savjetovati s platformom o zahtjevu za pristup.

42. Kad je riječ o prethodnom upućivanju Ombudsmana na informacije o Komisijinoj istrazi o Aktu o digitalnim uslugama u vezi sa spornom platformom koje je objavio prije dovršetka relevantne revizije, time se samo nastojalo naglasiti stajalište Ombudsmana da nije vjerojatno da bi se otkrivanjem ugrozila revizija. Iako Ombudsmanica napominje da Komisija više ne upućuje na potrebu zaštite svrhe neovisne revizije, smatra da je činjenica da je Komisija već objavila određene informacije u trenutku donošenja potvrđujuće odluke element koji je trebalo uzeti u obzir u kontekstu procjene zahtjeva podnositelja pritužbe za javni pristup, kao što je to sama Komisija istaknula u svojem odgovoru na preporuku Ombudsmana.

43. S obzirom na navedeno, ombudsmanica podupire svoj nalaz o nepravilnostima u postupanju.

Zaključci

Na temelju istrage Ombudsman zaključuje ovaj predmet sljedećim zaključcima:

Primjena opće pretpostavke neotkrivanja i, prema tome, odbijanje konkretne i pojedinačne ocjene spornog izvješća o procjeni rizika predstavljaju nepravilnosti u postupanju Europske komisije.

Podnositelj pritužbe i Komisija bit će obaviješteni o toj odluci.

Teresa Anjinho
Europski ombudsman

Strasbourg, 7.5.2026.

 

[1] Uredba 2022/2065 o jedinstvenom tržištu digitalnih usluga (Akt o digitalnim uslugama): http://data.europa.eu/eli/reg/2022/2065/oj.

[2] Članak 34. Akta o digitalnim uslugama.

[3] Članak 37. Akta o digitalnim uslugama.

[4] Članak 42. stavak 4. Akta o digitalnim uslugama.

[5] Članak 73.f Akta o digitalnim uslugama.

[6] U skladu s Uredbom 1049/2001 o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Komisije i Vijeća: http://data.europa.eu/eli/reg/2001/1049/oj.

[7] U skladu s člankom 4. stavkom 2. prvom alinejom Uredbe 1049/2001.

[8] U skladu s člankom 66. stavkom 1. Akta o digitalnim uslugama – broj spisa ispitnog postupka: DSA.100.100.

[9] Članak 4. stavak 2. prva alineja Uredbe 1049/2001.

[10] Članak 4. stavak 2. treća alineja Uredbe 1049/2001.

[11] Vidjeti: https://digital-strategy.ec.europa.eu/en/news/commission-sends-preliminary-findings-x-breach-digital-services-act.

[12] Cjeloviti tekst preliminarnih stajališta Europskog ombudsmana dostupan je na: https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/199731.

[13] Članak 42. stavak 5. Akta o digitalnim uslugama.

[14] Cjeloviti tekst odgovora Komisije na preliminarno stajalište Europskog ombudsmana dostupan je na:

https://www.ombudsman.europa.eu/doc/correspondence/214482.

[15] Vidjeti, na primjer, uvodne izjave 65. i 100. Akta o digitalnim uslugama.

[16] U skladu s člankom 4. stavkom 4. Uredbe 1049/2001.

[17] Objavljena verzija izvješća dostupna je na: https://digital-strategy.ec.europa.eu/en/policies/dsa-brings-transparency#ecl-inpage-lsets8qr.

[18] Cjeloviti tekst preporuke Europskog ombudsmana dostupan je na: https://www.ombudsman.europa.eu/en/recommendation/en/214486.

[19] Cjeloviti tekst odgovora Komisije na preporuku Europskog ombudsmana dostupan je na: https://www.ombudsman.europa.eu/doc/correspondence/223606

[20] U skladu s člankom 84. i člankom 79. stavkom 4. Akta o digitalnim uslugama.

[21] Na primjer, Komisija je osnovala stručnu skupinu za sigurniji internet za djecu koja procjenjuje kako najbolje zaštititi maloljetnike od štetnog sadržaja na internetu, uključujući pristupe kao što je minimalna dob na društvenim mrežama (https://digital-strategy.ec.europa.eu/en/policies/expert-group-safer-internet). Osim toga, Komisija je pokrenula istrage o usklađenosti nekoliko vrlo velikih internetskih platformi s Aktom o digitalnim uslugama, među ostalim u pogledu zaštite djece, dizajna koji stvara ovisnost, nezakonitog sadržaja i izbornih rizika (https://digital-strategy.ec.europa.eu/en/policies/list-designated-vlops-and-vloses).

[22] Vidjeti, na primjer, uvodnu izjavu 9. Akta o digitalnim uslugama.

[23] Vidjeti: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_25_2934.