Kontekst pritužbe

1. Europska komisija pokrenula je 29. rujna 2016. službeni postupak zbog povrede protiv Španjolske slanjem službene opomene [1] zbog nepoštovanja odredaba Direktive 2002/49/EZ („Direktiva o buci”),[2] posebno u pogledu nedostatka strateških karata buke i mjera protiv buke u Španjolskoj (INFR(2016)2118).

2. Komisija je 19. srpnja 2018. Španjolskoj poslala obrazloženo mišljenje [3] [4].

3. Tri španjolska zastupnika u Europskom parlamentu 24. travnja 2024. Komisiji su podnijela parlamentarno pitanje [5] o planiranim produljenjima zračnih luka Alicante-Elche i Valencia-Manises u Španjolskoj. Izrazili su zabrinutost da će proširenja utjecati na razine onečišćenja bukom i onečišćenja okoliša u predmetnim područjima te su željeli znati kako će Komisija osigurati da Španjolska u tom pogledu poštuje relevantne odredbe prava EU-a.

4. Komisija je 3. srpnja 2024. odgovorila na parlamentarno pitanje.[6] Komisija je u svojem odgovoru navela da, unatoč tome što je podsjetila Španjolsku na to pitanje, Španjolska nije dostavila najnovije strateške karte buke, koje su trebale biti dostavljene do 30. lipnja 2022. Komisija je izjavila i da se pitanje tih dviju zračnih luka rješava u aktualnom postupku zbog povrede INFR(2016)2118 protiv Španjolske.

5. Podnositelj pritužbe, skupina stanovnika općina Valencije u Španjolskoj koja se protivi produljenju tih dviju zračnih luka u regiji i zalaže se za njihovo premještanje, obratio se 17. veljače 2025. Europskom ombudsmanu.

Istraga

6. Ombudsmanica je pokrenula istragu o vremenu koje je Komisiji potrebno za zaključenje predmetnog postupka zbog povrede.

7. Tijekom istrage ombudsmanica je primila odgovor Komisije na pritužbu, a zatim i primjedbe podnositelja pritužbe kao odgovor na odgovor Komisije. Istražni tim Ombudsmana također je pregledao spis Komisije o tom predmetu.

Argumenti izneseni Europskom ombudsmanu

Od Komisije

8. Komisija je u svojem odgovoru objasnila da je službeni postupak zbog povrede pokrenut na vlastitu inicijativu nakon istrage u okviru sustava EU Pilot [7] (7743/15/ENVI). Prema mišljenju Komisije, zasad su postojala dva glavna razloga: posebnosti istražnog postupka, posebno kontinuirane razmjene informacija sa Španjolskom čiji je cilj osigurati dobrovoljnu usklađenost, kao i tehničku složenost predmeta. Predmet se odnosi na strateške karte buke i akcijske planove za buku potrebne za velik broj različitih subjekata (zračne luke, aglomeracije, glavne ceste i glavne željezničke pruge), čime se dodatno povećava količina materijala, potrebno vrijeme i tehnička složenost predmetnih pitanja. Osim toga, tijekom postupka španjolska tijela nekoliko su puta izmijenila relevantni popis subjekata.

9. Komisija je navela da je tijekom cijelog postupka održavala kontinuirani dijalog sa španjolskim tijelima kako bi pronašla rješenje za navodnu povredu. U tom je kontekstu uzela u obzir i činjenična kretanja u predmetu, posebno u pogledu popisa subjekata na koje se postupak odnosi i napretka koji je Španjolska ostvarila tijekom tog razdoblja.

10. Kad je riječ o pravodobnosti, Komisija je istaknula da se člankom 258. UFEU-a ne utvrđuje nikakav fiksni rok za trajanje postupaka zbog povrede te je uputila na primjenjivu sudsku praksu EU-a kojom je utvrđeno da Komisija u takvim slučajevima ima široku diskrecijsku ovlast.[8] Nadalje, svrha je predsudskog postupka omogućiti državi članici da okonča svaku navodnu povredu, omogućiti joj da ostvari svoja prava obrane i odredi predmet spora.[9] Stoga je cilj postupka zbog povrede postići usklađenost suradnjom, dijalogom i tehničkom pomoći, bez nužnog pokretanja sudskog postupka, osim ako je to strogo nužno.

11. Naposljetku, Komisija je izjavila da će nastojati što prije donijeti odluku o sljedećem koraku postupka.

Od podnositelja pritužbe

12. Podnositelj pritužbe u svojim je primjedbama zadržao stajalište da postupak traje nerazumno dugo. Podnositelj pritužbe nadalje je izrazio zabrinutost da Španjolska i dalje ne dostavlja strateške karte buke koje je zatražila Komisija te da građani pogođeni tim pitanjem i dalje pate od ozbiljnih problema buke i onečišćenja zraka zbog zrakoplova koji lete iznad njihovih domova.

Procjena Europskog ombudsmana

13. Uloga Europskog ombudsmana u području pritužbi zbog povrede posebno obuhvaća administrativno i postupovno postupanje Komisije u predmetima zbog povrede, kao što su vrijeme i razlozi za eventualna kašnjenja. Ombudsmanica je dosljedno priznavala da Komisija ima diskrecijsko pravo u načinu na koji rješava predmete zbog povrede.[10] Međutim, ako je vrijeme koje je Komisija poduzela za rješavanje predmeta nepotrebno produljeno zbog nemara ili neopravdanih odgoda Komisije, to može predstavljati nepravilnost u postupanju.[11] Isto vrijedi i za izostanak djelovanja bez valjanog opravdanja.

14. Ombudsmanica priznaje da postupci zbog povrede povezani s pitanjima okoliša često mogu zahtijevati znatno vrijeme zbog svoje složene i promjenjive prirode. Borba protiv buke iz okoliša izravno je povezana s postojanjem strateških karata buke i akcijskih planova za buku iz okoliša jer podrazumijeva mjerenje globalne izloženosti buci u određenom području na temelju različitih izvora buke, uključujući buku zrakoplova. Europski ombudsman prihvatio je da, ako je trajanje postupka posljedica temeljitosti procjene, dodatno vrijeme može biti u javnom interesu.[12]

15. U ovom je slučaju postupak zbog povrede otvoren već više od devet godina. Takvo dugo razdoblje za rješavanje postupka zbog povrede obveze čini se dugim prema bilo kojem objektivnom stajalištu. To je tim više tako s obzirom na to da pitanje buke iz okoliša može imati ozbiljan negativan učinak na okoliš i javno zdravlje. Ombudsman podsjeća da je visoka razina zaštite okoliša predviđena Poveljom EU-a o temeljnim pravima [13], dok je Europski sud za ljudska prava prepoznao ozbiljnost buke iz okoliša zaključivši da ona može utjecati čak i na pravo osobe na poštovanje njezina privatnog života.[14] Predmetno pitanje stoga ima snažan javni interes.

16. Komisija je u svojem odgovoru ukratko objasnila da je trajanje postupka uglavnom posljedica složenosti predmeta i potrebe za nastavkom komunikacije sa Španjolskom o tom pitanju. Ombudsman nema razloga sumnjati u te izjave kao takve. Iako ništa ne upućuje na to da bi Komisija bila neaktivna u spisu tijekom cijelog razdoblja od pokretanja postupka zbog povrede, iz pregledanih dokumenata ne proizlazi nikakva analiza ni meritorno djelovanje Komisije od lipnja 2021. do lipnja 2024. Nepoduzimanje mjera tijekom tog trogodišnjeg razdoblja posebno je zabrinjavajuće s obzirom na to da je Komisija u svojem odgovoru na parlamentarno pitanje od 3. srpnja 2024. navela da joj Španjolska svakih pet godina nije dostavila najnovije strateške karte buke i akcijske planove propisane Direktivom o buci.[15] Ti su planovi trebali biti dostavljeni do 30. lipnja 2022., a Komisija je izjavila da je na to podsjetila Španjolsku.[16] Međutim, u spisu Komisije nema tragova o tome da su takvi podsjetnici poslani.

17. Kao pitanje dobre uprave, institucije EU-a trebale bi voditi odgovarajuću evidenciju o administrativnim postupcima. Međutim, u ovom slučaju pregledani dokumenti nisu pokazali da je Komisija pomno i pažljivo pratila predmet od lipnja 2021. do lipnja 2024. U nedostatku takvih dokaza Ombudsman ne može potvrditi je li Komisija poduzela ikakve mjere i je li aktivno i bez nepotrebnih kašnjenja tijekom tog trogodišnjeg razdoblja rješavala postupak zbog povrede.[17]

18. Ombudsman stoga može samo zaključiti da Komisija tri godine nije poduzela mjere u tom predmetu, što je znatno vremensko razdoblje. Ovo je žalosno.

19. Međutim, situacija se promijenila u lipnju 2024., kada je Komisija održala sastanak sa španjolskim tijelima, nakon čega su uslijedile ažurirane informacije o napretku u vezi s tim pitanjem koje je dostavila Španjolska. Istraga Europskog ombudsmana pokazuje da je Komisija od lipnja 2024. redovito primala ažurirane informacije od Španjolske i održavala dodatne sastanke sa španjolskim tijelima. U tim okolnostima ombudsmanica smatra da Komisija sada aktivno provodi istragu. Stoga zaključuje da u ovom slučaju ne bi bilo korisno dati preporuku.

20. S obzirom na navedeno ombudsmanica zaključuje da Komisijino nepoduzimanje mjera u vezi s predmetom tijekom tri godine i nedostavljanje dokaza kojima bi se opravdala njegova neaktivnost tijekom tog razdoblja predstavlja nepravilnost u postupanju. S obzirom na velike javne posljedice neusklađenosti države članice s Direktivom o buci, ombudsmanica očekuje od Komisije da se prioritetno pozabavi postupkom zbog povrede.

Zaključak

Na temelju istrage Ombudsman zaključuje ovaj predmet sljedećim zaključkom:

Nedjelovanje Europske komisije i nedostavljanje dokaza kojima bi se opravdala njezina neaktivnost u predmetnom slučaju tijekom razdoblja od tri godine predstavlja nepravilnost u postupanju. S obzirom na velike javne posljedice neusklađenosti države članice s Direktivom o buci, ombudsmanica očekuje od Komisije da se prioritetno pozabavi postupkom zbog povrede.

Podnositelj pritužbe i Komisija bit će obaviješteni o toj odluci.

Teresa Anjinho
Europski ombudsman

Strasbourg, 12.12.2025.

[1] Službena opomena prvi je službeni korak u postupku zbog povrede, na koji predmetna država članica mora poslati detaljan odgovor, obično u roku od dva mjeseca. Više pojedinosti o postupcima zbog povrede prava EU-a dostupno je na internetskim stranicama Komisije: https://commission.europa.eu/law/application-eu-law/implementing-eu-law/infringement-procedure_en.

[2] Direktiva 2002/49/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 25. lipnja 2002. o procjeni i upravljanju bukom iz okoliša, dostupna na: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A02002L0049-20210729.

[3] Ako Komisija zaključi da zemlja ne ispunjava svoje obveze u skladu s pravom EU-a, može joj poslati obrazloženo mišljenje: službeni zahtjev za usklađivanje s pravom EU-a.

[4] https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/memo_18_4486

[5] https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/E-9-2024-001285_EN.html

[6] https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/E-9-2024-001285-ASW_EN.html

[7] „EU Pilot” početni je neformalni dijalog između Komisije i države članice na koju se odnosi pritužba zbog povrede.

[8] Presuda Suda u predmetu C-226/01, Komisija protiv Danske: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=BBCBA5FBA3FE818C9C6ABF2274B266ED?text=&docid=48025&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1607704.

[9] Presuda Suda u predmetu C-33/04, Komisija protiv Irske, točka 18.: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=47579&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1629328.

[10] Vidjeti odluku Europskog ombudsmana u predmetu 4/2024/JN, dostupnu na: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/195058.

[11] Vidjeti odluke Europskog ombudsmana u predmetima 369/2018/JAP, dostupne na: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/119020 i 2029/2022/EIS, dostupno na: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/179452.

[12] Vidjeti točku 22. odluke Europskog ombudsmana u predmetu 950/2023/EIS, dostupno na: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/197517.

[13] Vidjeti članak 37. Povelje EU-a o temeljnim pravima.

[14] Vidjeti, među ostalim, presude Europskog suda za ljudska prava u predmetu 16798/90, López Ostra/Španjolska, dostupne na: https://hudoc.echr.coe.int/eng#{%22itemid%22:[%22001-62468%22]} i u predmetu 2345/06, Deés/Mađarska, dostupno na: https://hudoc.echr.coe.int/eng#{%22itemid%22:[%22001-101647%22]}.

[15] Taj je zahtjev uključen u članak 7. Direktive o buci.

[16] Vidjeti bilješku 6. ovog mišljenja.

[17] Vidjeti i točke 18. i 19. odluke Europskog ombudsmana u predmetu 1171/2023/JN, dostupne na: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/186479.