Kontekst pritužbe

1. Vladavina prava jedna je od temeljnih vrijednosti EU-a.[1] Europska komisija ima na raspolaganju nekoliko mehanizama za osiguravanje poštovanja vladavine prava u državama članicama EU-a. U te je mehanizme 2021. uključena Uredba o uvjetovanosti [2] ili „režim uvjetovanosti”.[3] Režim uvjetovanosti omogućuje Komisiji da Vijeću EU-a predloži donošenje mjera za zaštitu financijskih interesa EU-a od povreda načelâ vladavine prava.

2. Vijeće je u prosincu 2022. na prijedlog Komisije [4] prvi put donijelo Provedbenu odluku [5] na temelju Uredbe o uvjetovanosti. Konkretno, Vijeće je odlučilo suspendirati oko 6,3 milijarde eura sredstava EU-a dodijeljenih Mađarskoj za zaštitu proračuna EU-a s obzirom na povrede načelâ vladavine prava u pogledu javne nabave te istraga i kaznenog progona u području borbe protiv korupcije.[6] Komisija je u prosincu 2023. i 2024. odlučila zadržati te mjere.[7]

3. Jedna od mjera [8] poduzetih radi zaštite financijskih interesa EU-a jest suspenzija financiranja sredstvima EU-a za mađarske zaklade od javnog interesa ili bilo koji subjekt koji održava takvo povjerenje od javnog interesa. Komisija i Vijeće zabrinuti su zbog nedostatka transparentnosti u upravljanju fondovima EU-a od strane tih trustova i zbog činjenice da se pravila o javnoj nabavi i sukobu interesa ne primjenjuju na njih.[9]

4. U ožujku 2023. šest sveučilišta/visokoobrazovnih ustanova koje održavaju mađarske zaklade od javnog interesa podnijelo je Sudu Europske unije tužbu za poništenje [10] protiv relevantne odredbe Provedbene odluke Vijeća. Neke od tih institucija osporavale su i [11] povezanu zajedničku izjavu relevantnih povjerenika i komunikacije Komisije o istoj temi. Mađarska se nedavno, u veljači 2025., obratila Sudu EU-a kako bi osporila odluku Komisije iz prosinca 2024. o zadržavanju suspenzije financiranja EU-a za zaklade od javnog interesa.[12]

5. U tom je kontekstu podnositelj pritužbe u prosincu 2023. podnio zahtjev za javni pristup dokumentima [13] na koje se upućuje u obrazloženju ili glavnom tekstu prijedloga Komisije na temelju Uredbe o uvjetovanosti. Konkretnije, podnositelj pritužbe zatražio je od Komisije javni pristup Komisijinu „zahtjevu za informacije”, „pisanoj obavijesti” i „pismenom pismu namjere” kako su poslani Mađarskoj. Osim toga, zahtjev podnositelja pritužbe za pristup obuhvaćao je studiju o mađarskim podacima o javnoj nabavi, „sve dokumente koji sadržavaju informacije o „ispitivanju određenih podataka o natječajima” i „izvješća medija i dionika”, kako je navedeno u prijedlogu, te dokumente povezane s relevantnim revizijama i financijskim preporukama Komisije.

6. Nakon što nije primio odgovor Komisije, podnositelj pritužbe u veljači 2024. zatražio je od Komisije da preispita to prešutno odbijanje njegova zahtjeva (podnošenjem „potvrdnog zahtjeva”).

7. Komisija je u ožujku 2024. podnositelju pritužbe poslala početni odgovor na njegov zahtjev za pristup. Komisija je odobrila djelomičan pristup „zahtjevu za informacije”, „pisanoj obavijesti” i „pismu namjere”. Pritom se pozvao na iznimke na temelju zakonodavstva EU-a o javnom pristupu dokumentima (Uredba 1049/2001), tvrdeći da bi se potpunim otkrivanjem ugrozila zaštita sudskih postupaka [14] i njegova postupka odlučivanja [15].

8. Osim toga, Komisija je omogućila potpuni pristup studiji i šest dokumenata koji sadržavaju informacije o ispitivanju određenih podataka o nabavi. Komisija je podnositelju pritužbe dostavila i nekoliko poveznica na javno dostupna izvješća medija i dionika. Kad je riječ o dokumentima koji se odnose na revizije i financijske preporuke, Komisija je navela da će uslijediti zaseban odgovor.

9. Komisija je u travnju 2024. zaključila ponovni zahtjev podnositelja pritužbe i obavijestila ga da može podnijeti novi ako želi osporiti meritum odgovora Komisije iz ožujka 2024.

10. Nezadovoljni odgovorom Komisije na njihov zahtjev za pristup i odlukom o zatvaranju ponovnog zahtjeva, podnositelj pritužbe obratio se Ombudsmanu u travnju 2024.

Istraga

11. Ombudsmanica je pokrenula istragu o odbijanju Komisije da odobri potpuni pristup zatraženim dokumentima u skladu s Uredbom 1049/2001.

12. Tijekom istrage istražni tim Ombudsmana pregledao je zatražene dokumente i pregledao dodatna stajališta [16] koja je dostavila Komisija. Istražni tim Ombudsmana sastao se i s predstavnicima Komisije u dva navrata kako bi dobio dodatna pojašnjenja o odbijanju Komisije da odobri potpuni pristup zatraženim dokumentima i njezinoj odluci o zatvaranju ponovnog zahtjeva podnositelja pritužbe.

13. Ombudsmanica je zatim s podnositeljem pritužbe podijelila dodatna stajališta Komisije i izvješće o sastancima [17]. Podnositelj pritužbe dostavio je primjedbe na oba dokumenta.

Prijedlog Europskog ombudsmana za rješenje i odgovor Komisije

14. Na temelju svoje istrage Ombudsmanica nije bila uvjerena u primjenu iznimaka od javnog pristupa na koje se Komisija pozvala kako bi opravdala svoje redigiranje u zatraženim dokumentima.

15. Kao prvo, Ombudsman je naveo da nije jasno na koji bi način otkrivanje svih informacija koje su prikrivene na temelju iznimke za zaštitu sudskih postupaka ugrozilo načelo jednakosti oružja i integriteta postupaka koje pokreću sveučilišta/visokoobrazovne ustanove koje održavaju mađarske zaklade od javnog interesa. Smatrala je da postoji relevantna veza između traženih dokumenata i tih postupaka. Međutim, Komisija nije dokazala kako bi potpuno otkrivanje zatraženih dokumenata omogućilo tužiteljima u ovom sudskom postupku povlašten pristup internim informacijama koje su usko povezane s pravnim aspektima postupka [18].

16. Konkretnije, preispitivanje dokumenata koje je proveo istražni tim Ombudsmana pokazalo je da su neke od redigiranih informacija generičke i/ili činjenične prirode te da redigirani odlomci ne sadržavaju različita stajališta u vezi s pravnim pitanjem koje se osporava pred Sudom. Nadalje, činjenica da su zatraženi dokumenti razmijenjeni s mađarskim tijelima službenim kanalima i u skladu s Uredbom o uvjetovanosti značila je da nisu „isključivo interni dokumenti”. [19] Naposljetku, Ombudsmanica je napomenula da ubrzo nakon što je Komisija odgovorila na zahtjev podnositelja pritužbe za pristup, on više nije tuženik u ovom sudskom postupku. 

17. Kao drugo, argumenti Komisije nisu uvjerili Ombudsmana da opravda svoje pozivanje na iznimku za zaštitu postupka odlučivanja koji je u tijeku. Ombudsmanica je smatrala da bi se predmetni postupak donošenja odluka trebao smatrati zaključenim jer se traženi dokumenti odnose na Komisijin prijedlog provedbene odluke Vijeća u skladu s Uredbom o uvjetovanosti, koji je donesen godinu dana prije zahtjeva podnositelja pritužbe za pristup. Činjenica da Komisija mora nastaviti s praćenjem postojećih mjera i da bi mogla ponovno pokrenuti postupak za pitanja koja još nisu obuhvaćena ne znači da je postupak donošenja odluka u vezi s njezinim prijedlogom u tijeku ^[20].

18. Osim toga, ombudsmanica je utvrdila da posebni argumenti Komisije kojima se podupire potencijalni rizik za njezin postupak donošenja odluka nisu bili dovoljno uvjerljivi da bi se zaključilo da bi daljnje otkrivanje dovelo do takvog vanjskog pritiska da bi se time ugrozila sposobnost Komisije da primijeni režim uvjetovanosti ili da bi se time ugrozile mogućnosti Komisije da opravda način na koji upotrebljava svoje alate za zaštitu financijskih interesa EU-a i vladavine prava. Zaključila je da se iznimka ne može tumačiti tako široko da obuhvaća sve elemente koji bi pokazali Komisijinu „strategiju” u pogledu primjene Uredbe o uvjetovanosti.

19. Kad je riječ o mogućem postojanju prevladavajućeg javnog interesa za otkrivanje, ombudsmanica je napomenula da, s obzirom na kašnjenje u donošenju odgovora Komisije, podnositelj pritužbe nije znao da će se Komisija osloniti na iznimke povezane sa zaštitom sudskih postupaka i postupkom odlučivanja kako bi opravdala svoje odbijanje otkrivanja koje se može primijeniti samo u okolnostima u kojima ne postoji prevladavajući javni interes za otkrivanje. Stoga podnositelj pritužbe u svojem ponovnom zahtjevu nije imao priliku iznijeti argumente o postojanju prevladavajućeg javnog interesa za objavu.

20. S obzirom na navedeno ombudsmanica je kao rješenje ^[21] predložila da Komisija preispita svoju primjenu iznimaka kako bi omogućila širi pristup predmetnim dokumentima te da pruži detaljno obrazloženje za sva preostala redigiranja. Nadalje, predložila je da Komisija razmotri argumente podnositelja pritužbe u pogledu postojanja prevladavajućeg javnog interesa za otkrivanje, koje je podnositelj pritužbe iznio u svojoj pritužbi Ombudsmanu.

21. U svojem odgovoru na prijedlog Ombudsmana za rješenje ^[22] Komisija je pojasnila da nije obvezna provoditi godišnju ponovnu procjenu mjera uvedenih na temelju Uredbe o uvjetovanosti, suprotno onomu što je navedeno u prijedlogu Ombudsmana za rješenje. Osim toga, obavijestila je Ombudsmana da je Komisija podnijela zahtjev za pridruživanje relevantnom sudskom postupku kao intervenijent i da stoga i dalje podupire Vijeće u sporu koji je u tijeku. Nadalje, Komisija je napomenula da se situacija promijenila i da je u prosincu 2024. donijela novu odluku [23] na temelju Uredbe o uvjetovanosti.

22. Međutim, Komisija je razmotrila primjedbe sadržane u prijedlogu Ombudsmana za rješenje, kao i protek vremena i razmjene informacija s istražnim timom Ombudsmana. Iako je Komisija podnijela zahtjev za intervenciju u odgovarajućem sudskom postupku, priznala je da „zbog objave odluke od 16. prosinca 2024. djelomična redigacija provedena kao odgovor na zahtjev podnositelja pritužbe više nije relevantna .” Stoga je Komisija provela novu ocjenu svojeg stajališta o zahtjevu za javni pristup i odlučila dati potpuni pristup spornim dokumentima.

23. Podnositelj pritužbe bio je zadovoljan tim ishodom i nije dostavio dodatne primjedbe.

Procjena Europskog ombudsmana nakon prijedloga rješenja

24. Ombudsmanica pozdravlja pozitivan odgovor Komisije na njezin prijedlog rješenja i odobren puni pristup, za koji smatra da je riješio pritužbu. Također pohvaljuje konstruktivan angažman Komisije tijekom cijele istrage.

25. Osim pristupa traženim dokumentima, podnositelj pritužbe osporio je činjenicu da je Komisija svoj odgovor iz ožujka 2024. smatrala „početnim odgovorom”, iako su podnijeli valjani ponovni zahtjev.[24] Također su kritizirali činjenicu da se u odgovoru Komisije ne spominje mogućnost obraćanja Sudu EU-a ili Ombudsmanu kako bi osporili njegovu odluku.

26. Tijekom sastanka s istražnim timom Ombudsmana predstavnici Komisije izjavili su da je Komisija podnositelju pritužbe dostavila početni odgovor nakon ponovnog zahtjeva te da je stoga odlučila zaključiti ponovni zahtjev. Predstavnici Komisije izjavili su i da je Komisija pozvala podnositelja pritužbe da podnese novi ponovni zahtjev ako to želi, čime je očuvan postupak u dvije faze predviđen Uredbom 1049/2001 i omogućeno podnositelju pritužbe da iznese svoje primjedbe na taj odgovor.

27. U Uredbi 1049/2001 navodi se da, ako institucija ne donese početnu odluku u propisanom roku, podnositelj zahtjeva može podnijeti ponovni zahtjev. Nakon isteka rokova za donošenje potvrđujuće odluke podnositelj zahtjeva može se obratiti Sudu Europske unije ili Europskom ombudsmanu. Komisija trenutačno ne obavješćuje podnositelje zahtjeva o mogućnosti obraćanja Sudu Europske unije ili Europskom ombudsmanu u takvim slučajevima. Njime se podnositelje zahtjeva samo obavješćuje da mogu podnijeti novi ponovni zahtjev. Ombudsmanica podsjeća Komisiju na svoj prethodni nalaz [25] da je ta praksa u suprotnosti s Uredbom 1049/2001.

28. Podnositelj pritužbe također je doveo u pitanje je li Komisija utvrdila sve dokumente koji sadržavaju informacije o „ispitivanju određenih podataka iz natječaja”. Naveli su da im je popis relevantnih ponuda dostavljen samo dok iz prijedloga Komisije proizlazi da je ona također provela ispitivanje tih ponuda. Osim toga, naveli su da se u jednoj od bilješki u „pismu namjere” spominje prilog tom dopisu.

29. Komisija je u svojim dodatnim stajalištima potvrdila da ne postoje dodatni dokumenti obuhvaćeni područjem primjene zahtjeva podnositelja pritužbe osim onih koje je Komisija već utvrdila u svojem odgovoru.

30. U svojim primjedbama Ombudsmanu podnositelj pritužbe više nije osporavao to stajalište. Ombudsmanica stoga smatra da je to pitanje riješeno.

Zaključak

Na temelju istrage Ombudsman zaključuje ovaj predmet sljedećim zaključkom:

Europska komisija prihvatila je prijedlog Ombudsmana za rješenje tako što je podnositelju pritužbe omogućila potpuni javni pristup traženim dokumentima.

Podnositelj pritužbe i Komisija bit će obaviješteni o toj odluci.

Teresa Anjinho
Europski ombudsman

Strasbourg, 29. listopada 2025.

 

[1] Članak 2. Ugovora o Europskoj uniji.

[2] Uredba 2020/2092 od 16. prosinca 2020. o općem režimu uvjetovanosti za zaštitu proračuna Unije, dostupna na: https://eur-lex.europa.eu/legal-

content/EN/TXT/?uri=uriserv:OJ.LI.2020.433.01.0001.01.ENG&toc=OJ:L:2020:433I:TOC.

[3] Za više informacija vidjeti: https://commission.europa.eu/strategy-and-policy/eu-budget/protection-eu-budget/rule-law- condition-regulation_en.

[4] Prijedlog provedbene odluke Vijeća o mjerama za zaštitu proračuna Unije od povreda načelâ vladavine prava u Mađarskoj od 18. rujna 2022., dostupan na: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:52022PC0485.

[5] Provedbena odluka Vijeća 2022/2506 od 15. prosinca 2022. o mjerama za zaštitu proračuna Unije od povreda načelâ vladavine prava u Mađarskoj, dostupna na: https://eur-lex.europa.eu/eli/dec_impl/2022/2506/oj/eng.

[6] Za više informacija vidjeti: https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2022/12/12/Rule-of-law-conditionality-mechanism/.

[7] Odluka Komisije od 13. prosinca 2023. o ponovnoj procjeni, na inicijativu Komisije, ispunjavanja uvjeta iz članka 4. Uredbe (EU, Euratom) 2020/2092 nakon Provedbene odluke Vijeća (EU) 2022/2506 od 15. prosinca 2022. u pogledu Mađarske, dostupna na: https://commission.europa.eu/system/files/2023-12/C_2023_8999_1_EN_ACT.pdf; Odluka Komisije od 16. prosinca 2024. u skladu s člankom 7. stavkom 2. Uredbe 2020/2092 od 16. prosinca 2020. o općem režimu uvjetovanosti za zaštitu proračuna Unije, u vezi s pisanom obavijesti Mađarske u pogledu članka 2. stavka 2. Provedbene odluke Vijeća (EU) 2022/2506 od 15. prosinca 2022., dostupna na: https://commission.europa.eu/document/8003e1ad-8e79-4238-bf76-af1fcd2b5efe_en. Sve dok Mađarska ne riješi sva pitanja povezana s vladavinom prava u okviru režima uvjetovanosti, ne može zatražiti isplate ni u okviru Mehanizma za oporavak i otpornost.

[8] Članak 2. stavak 2. Provedbene odluke Vijeća 2022/2506.

[9] Uvodna izjava 11. Provedbene odluke Vijeća 2022/2506.

[10] Predmet T-115/23, zahtjev dostupan na: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?docid=273772&mode=lst&pageIndex=1&dir=&occ=first&part=1&tex t=&doclang=EN&cid=13176582; Predmet T-132/23, zahtjev dostupan na:

https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?docid=275186&mode=req&pageIndex=1&dir=&occ=first&part=1&te

xt=&doclang=EN&cid=13176615; Predmet T-133/23, zahtjev dostupan na:

https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=2A7D5D1EB8 D80B6CC4A89430F3E259FA?text=&doci d=275159&pageIndex=0&doclang=EN&mode=req&dir=&occ=first&part=1&cid=268780; Predmet T‑138/23, zahtjev dostupan na:

https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?docid=274830&mode=req&pageIndex=1&dir=&occ=first&part=1&te xt=&doclang=EN&cid=13176662; Predmet T‑139/23, zahtjev dostupan na:

https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=275197&pageIndex=0&doclang=en&mode=req&d ir=& occ=first&part=1&cid=13461926; Predmet T‑140/23, zahtjev dostupan na:

https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?docid=275179&mode=req&pageIndex=1&dir=&occ=first&part=1&te xt=&doclang=EN&cid=13176698.

[11] Tužitelji u predmetima T-132/23, T-133/23, T‑139/23 i T‑140/23.

[12] Predmet T-138/25, zahtjev dostupan na: https://eur-lex.europa.eu/eli/C/2025/2101/oj/eng.

[13] Uredba 1049/2001 o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije:

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX%3A32001R1049.

[14] Članak 4. stavak 2. druga alineja Uredbe 1049/2001.

[15] Članak 4. stavak 3. prvi podstavak Uredbe 1049/2001.

[16] Dostupno na: https://www.ombudsman.europa.eu/doc/correspondence/199247.

[17] Dostupno na: https://www.ombudsman.europa.eu/doc/inspection-report/199246.

[18] Presuda od 24. siječnja 2024., Veneziana Energia Risorse Idriche Territorio Ambiente Servizi SpA (Veritas) protiv Komisije, T-602/22, točka 58.: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-602/22&language=EN; Presuda od 6. veljače 2020., Compañía de Tranvías de la Coruña, SA protiv Komisije, T‑485/18, točka 42.: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A62018TJ0485_RES.

[19] Presuda od 26. srpnja 2023., Troy Chemical Company/Komisija, T‑662/21, točka 65.: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=275848&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1269378.

[20] Presuda od 14. rujna 2022., Pollinis France protiv Komisije, spojeni predmeti T-371/20 i T-554/20, točke od 55. do 60.: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?mode=DOC&pageIndex=0&docid=265442&part=1&doclang=EN&text=&dir=&occ=first&cid=22239, kako je potvrđeno u presudi od 16. siječnja 2025., Komisija protiv Pollinis France, C-726/22 P: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&td=ALL&num=C-726/22%20P.

[21] Dostupno na: https://www.ombudsman.europa.eu/solution/212351.

[22] Dostupno na: https://www.ombudsman.europa.eu/doc/correspondence/212352.

[23] Odluka Komisije od 16. prosinca 2024. u skladu s člankom 7. stavkom 2. Uredbe 2020/2092 od 16. prosinca 2020. o općem režimu uvjetovanosti za zaštitu proračuna Unije, u vezi s pisanom obavijesti Mađarske u pogledu članka 2. stavka 2. Provedbene odluke Vijeća (EU) 2022/2506 od 15. prosinca 2022., dostupna na: https://commission.europa.eu/document/8003e1ad-8e79-4238-bf76-af1fcd2b5efe_en.

[24] Kako bi potkrijepio taj argument, podnositelj pritužbe uputio je na stratešku istragu Europskog ombudsmana OI/2/2022/OAM o vremenu koje je Europskoj komisiji potrebno za obradu zahtjeva za javni pristup dokumentima, vidjeti: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/60766.

[25] Preporuka Europskog ombudsmana u strateškoj istrazi OI/2/2022/OAM, točke 51.–53., dostupna na: https://www.ombudsman.europa.eu/en/recommendation/en/167661.