Osnovne informacije

1. Ombudsmanica je u rujnu 2022. organizirala javno savjetovanje o transparentnosti i sudjelovanju u donošenju odluka EU-a u području okoliša.[1] Jedan od problema s kojim je ombudsmanica upoznata odnosio se na kašnjenja i ograničenu transparentnost Europske komisije u upravljanju rizikom od opasnih kemijskih tvari [2].

2. Uporaba kemijskih tvari u EU-u uređena je Uredbom o registraciji, evaluaciji, autorizaciji i ograničavanju kemikalija („Uredba REACH”).[3] Uredba REACH osmišljena je kako bi se zdravlje ljudi i okoliš zaštitili od rizika koje kemikalije mogu predstavljati prebacivanjem tereta dokazivanja s regulatornih tijela na industriju. Njome se poduzeća obvezuju da generiraju informacije o kemikalijama koje proizvode ili uvoze u EU, u skladu s načelom „nema podataka, nema tržišta”[4].

3. Na temelju tih informacija Komisija može odlučiti, među ostalim, ograničiti uporabu određenih posebno opasnih tvari ili podvrgnuti njihovu uporabu prethodnom odobrenju. Takve posebno opasne tvari, koje se nazivaju „vrlo zabrinjavajuće tvari”, mogu biti karcinogene, mutagene, toksične za reprodukciju ili imati svojstva endokrine disrupcije. Oni također mogu biti postojani, bioakumulativni i toksični. Određivanje tvari kao „vrlo zabrinjavajuće tvari” rezultat je postupka koji uključuje temeljitu znanstvenu procjenu i, ako postoje različita mišljenja, zahtijeva jednoglasnu suglasnost članova „Odbora država članica” Europske agencije za kemikalije (ECHA).[5] Nakon toga Komisija može uvrstiti „vrlo zabrinjavajuće tvari” na popis tvari čija uporaba podliježe prethodnom odobrenju.[6]

4. Poduzeća koja žele upotrebljavati tvari s tog popisa moraju Komisiji podnijeti zahtjeve za odobrenje. U svojim zahtjevima za odobrenje poduzeća moraju dokazati da su rizici za javno zdravlje i okoliš koji proizlaze iz uporabe relevantne tvari primjereno kontrolirani („odgovarajući način kontrole”)[7] ili da socioekonomske koristi njezine kontinuirane uporabe nadmašuju rizike i da nisu dostupne prikladne alternativne tvari ili tehnologije („društveno-gospodarski put”).[8]

5. Dva stručna odbora ECHA-e, sastavljena od neovisnih stručnjaka,[9] Komisiji pružaju znanstvene i tehničke savjete o tome ispunjava li zahtjev uvjete za odobrenje: Odbor za procjenu rizika (RAC) i Odbor za socioekonomsku procjenu (SEAC). Na temelju tog savjeta Komisija „Odboru REACH”[10], koji se sastoji od predstavnika država članica, podnosi nacrt odluke o zahtjevu za autorizaciju. Odbor REACH mora odobriti nacrt odluke prije nego što ga Komisija može donijeti.

6. Poduzeće koje podnese zahtjev za autorizaciju tvari s prethodno navedenog popisa (vidjeti prethodni stavak 3.) u roku navedenom u Uredbi REACH može nastaviti upotrebljavati tu tvar sve dok je u tijeku postupak odlučivanja o autorizaciji. Tijekom tog razdoblja još nisu primjenjivi dodatni uvjeti i mehanizmi praćenja koje Komisija može definirati u svojoj odluci o odobrenju. Osim toga, Komisija u konačnici može odbiti izdati odobrenje nakon što zaključi da pravni uvjeti nisu ispunjeni.

7. U odgovoru na javno savjetovanje Ombudsmanice skrenuta joj je pozornost na vrijeme koje je Komisiji potrebno za dovršetak postupaka upravljanja rizikom u skladu s Uredbom REACH. Izražena je i zabrinutost da u javnoj domeni nema dovoljno informacija koje bi javnosti omogućile da razumije uzroke kašnjenja.

8. Ombudsmanica je već u jednoj od svojih prethodnih istraga [11] pozvala Komisiju da pokaže „veći osjećaj hitnosti” i brže dovrši svoje postupke donošenja odluka o upravljanju rizikom od opasnih kemikalija. Kako bi se postigli temeljni ciljevi Uredbe REACH, odnosno zaštita zdravlja ljudi i okoliša od kemijskih tvari, u javnom je interesu da se ta uredba provede u cijelosti i pravodobno.

9. U tom je kontekstu Ombudsman odlučio pokrenuti istragu na vlastitu inicijativu kako bi ispitao kašnjenja u postupku Komisije za izdavanje ili odbijanje odobrenja u skladu s Uredbom REACH i transparentnost tog postupka.

Upit

10. Ombudsmanica je najprije zatražila od Komisije da dostavi statističke podatke o vremenu potrebnom za dovršetak postupka odobravanja.[12] Ombudsmanica je od Komisije zatražila i informacije o postupku koji slijedi pri odlučivanju o zahtjevima za odobrenje i o tome koje informacije proaktivno stavlja na raspolaganje u vezi s tim postupkom, među ostalim u „registru komitologije”[13].

11. Istražni tim Ombudsmana održao je dva sastanka s predstavnicima Komisije kako bi raspravljali o tim pitanjima.[14]

12. Istražni tim  Ombudsmana također je pregledao spise koji se odnose na uzorak od 12 zahtjeva za odobrenje podnesenih Komisiji.[15]

13. Ombudsmanica je 17. listopada 2024. izdala preporuku u tom predmetu.[16]

14. Komisija je 30. siječnja 2025. odgovorila na preporuku Europskog ombudsmana.[17]

Preporuka Europskog ombudsmana

15. Ombudsmanica je u svojoj preporuci zauzela stajalište da Komisija mora dokazati odgovarajući osjećaj hitnosti pri razmatranju zahtjeva za autorizaciju „vrlo zabrinjavajuće tvari”, s obzirom na to da poduzeće koje podnosi zahtjev za autorizaciju obično može nastaviti upotrebljavati tvar sve dok je postupak odlučivanja u tijeku.[18] Komisija bi trebala učiniti sve što je u njezinoj moći kako bi izbjegla situacije u kojima poduzeća upotrebljavaju „vrlo zabrinjavajuće tvari”, iako nije sigurno ispunjavaju li one pravne uvjete iz Uredbe REACH.

16. Ombudsmanica je utvrdila da je Komisija znatno kasnila u sastavljanju odluka o zahtjevima za odobrenje. Iako se Uredbom REACH Komisiji određuje rok od tri mjeseca za pripremu nacrta odluke o izdavanju ili odbijanju autorizacije,^[19] nakon primitka mišljenja RAC-a i SEAC-a, Komisiji je u praksi u prosjeku potrebno 14,5 mjeseci da to učini. Nakon toga rasprave unutar Odbora za REACH traju mjesecima ili čak godinama prije donošenja odluke o autorizaciji.

17. Komisija je nastojala opravdati nepoštovanje zakonskog roka od tri mjeseca upućivanjem na svoju unutarnju organizaciju, znatno povećanje broja zahtjeva, složenost i nesigurnost informacija sadržanih u zahtjevima, kao i vrijeme potrebno za provjeru dosljednosti mišljenja RAC-a i SEAC-a te za zauzimanje šireg stajališta o njima. Komisija je spomenula česte razlike među predstavnicima država članica u Odboru za REACH kao dodatni element kojim se produljuje vrijeme potrebno za dovršetak postupka autorizacije.

18. Ombudsmanica nije bila uvjerena u stajalište Komisije da ne može poštovati zakonski rok od tri mjeseca za izradu odluke nakon što primi mišljenja RAC-a i SEAC-a.

19.  Prvo, Ombudsmanica je smatrala da unutarnja organizacija Komisije, uključujući dvije službe Komisije sa zajedničkom odgovornošću za izradu odluka i dobro uspostavljene postupke unutarnjeg savjetovanja, ne može opravdati nepoštovanje zakonskih rokova.

20. Drugo, Ombudsmanica je primijetila da se u nedavnoj sudskoj praksi o teretu dokazivanja u postupku odobravanja pojašnjava kako bi se Komisija trebala nositi s nesigurnostima u pogledu informacija koje su dostavili podnositelji zahtjeva. Sudovi EU-a nedavno su poništili odluke u kojima je Komisija izdala odobrenja za uporabu određenih tvari unatoč nedostatnim informacijama o razini rizika koji te tvari predstavljaju i postojanju alternativnih rješenja.[20] U skladu s tom sudskom praksom, teret dokazivanja usklađenosti s pravnim uvjetima za odobrenje leži na podnositeljima zahtjeva.[21]

21. Ombudsmanica smatra da bi Komisija trebala osigurati da se zahtjevi koji sadržavaju nedostatne informacije brzo odbace kako poduzeća koja su podnijela te zahtjeve više ne bi mogla upotrebljavati opasne tvari u EU-u.

22. To je još važnije ako je Komisija suočena sa znatnim brojem zahtjeva. U tom je kontekstu Ombudsman bio zabrinut da se početna provjera informacija iz zahtjeva koju provode RAC i SEAC sastoji samo od provjere, prema riječima Komisije, jesu li „označena sva polja”, dok se Uredbom REACH od odbora zahtijeva da provjere da „zahtjev uključuje sve informacije” relevantne za procjenu.[22] Ombudsman je primijetio da se ne može isključiti da neki podnositelji zahtjeva iskorištavaju mogućnost nastavka uporabe opasnih tvari podnošenjem nepotpunih zahtjeva. Na temelju pregleda uzorka spisa o odobrenju ombudsmanica je bila zabrinuta zbog toga što su se ozbiljne sumnje u pogledu toga jesu li podnositelji zahtjeva ispunili svoj teret dokazivanja odvukle umjesto da se otpočetka riješe. Ombudsmanica je primijetila da bi Komisija mogla razmotriti mogućnost da od RAC-a i SEAC-a zatraži da joj u ranoj fazi prijave sve zahtjeve koji sadržavaju nedostatne informacije kako bi Komisija mogla brzo odbiti te zahtjeve.

23. Kao treće, Ombudsmanica je napomenula da se Komisija pri sastavljanju odluka o odobrenju oslanja na mišljenja RAC-a i SEAC-a, koja su u načelu dovoljna za donošenje Komisijina nacrta odluke. To je potvrđeno internim smjernicama Komisije za izradu odluka njezinih dviju službi, koje je Komisija podijelila s Ombudsmanom. U skladu s tim smjernicama te dvije službe trebale bi u načelu slijediti mišljenja RAC-a i SEAC-a. U sudskoj praksi navodi se da Komisija ne može odstupiti od tih mišljenja osim ako dobije „dodatno mišljenje istog odbora ili druge dokaze čija je dokazna vrijednost barem razmjerna dokaznoj vrijednosti predmetnog mišljenja”.[23] Ombudsman je na temelju objašnjenja Komisije shvatio da Komisija još nije iskoristila tu mogućnost da svoje nacrte odluka temelji na „drugim dokazima”. U tom je kontekstu teško vidjeti kako mogu postojati sustavna neslaganja među službama Komisije koja traju mjesecima, a kamoli godinama.

24. S obzirom na navedeno ombudsmanica je utvrdila da sustavno nepoštovanje propisanog tromjesečnog roka za podnošenje nacrta odluka Odboru REACH od strane Komisije predstavlja nepravilnost u postupanju.

25. Ombudsmanica je preporučila Komisiji da:

• (i) preispituje svoje unutarnje postupke,
• ii. primjenjuju pravilo da je na podnositeljima zahtjeva da dokažu da su ispunili pravne uvjete za dobivanje odobrenja pružanjem dostatnih informacija,
• iii. osigurati da se zahtjevi koji sadržavaju nedostatne informacije odmah odbace kako poduzeća koja su podnijela te zahtjeve više ne bi mogla upotrebljavati opasne tvari u EU-u.

26. Kad je riječ o transparentnosti postupaka Odbora za REACH, Ombudsman je smatrao da javnost mora biti u mogućnosti nadzirati uzroke kašnjenja u postupku autorizacije i pozvati relevantne aktere na odgovornost, ne samo Komisiju, nego i predstavnike država članica u Odboru za REACH. Podsjetila je Komisiju da bi dokumenti izrađeni u kontekstu postupka autorizacije u skladu s Uredbom REACH trebali imati koristi od šireg javnog pristupa dokumentima koji sadržavaju informacije o okolišu [24] i da svi dogovori o povjerljivosti sadržani u poslovniku odbora za komitologiju ne prevladavaju nad zakonodavstvom EU-a o javnom pristupu dokumentima [25], kako su potvrdili sudovi EU-a.[26]

27. Ombudsmanica je utvrdila da Komisija trenutačno ne objavljuje informacije koje bi javnosti omogućile da razumije uzroke prekomjernih rokova u postupku odobravanja, među ostalim kada su oni posljedica neslaganja među uključenim akterima. Konkretno, sažeti zapisi sa sastanaka Odbora za REACH ne obuhvaćaju trenutačno stanje pojedinačnih predmeta i razloge za moguća kašnjenja. Zbog toga javnost ne može pozivati na odgovornost osobe odgovorne za kašnjenja. Ombudsmanica je utvrdila da je riječ o nepravilnostima u postupanju te je dala odgovarajuću preporuku da Komisija objavi opsežnije sažete zapisnike sa sastanaka Odbora REACH.

Mišljenje Komisije

28. U svojem mišljenju o preporuci Europskog ombudsmana Komisija je potvrdila svoju predanost transparentnosti i pristala dostaviti opsežnije sažetke zapisnika sa sastanaka Odbora REACH.

29. Komisija je potvrdila i kašnjenja u postupku odobravanja.

30. Međutim, Komisija se nije složila s Ombudsmanovom analizom glavnih uzroka koji su doveli do kašnjenja. Konkretno, Komisija se nije složila da je jedan od tih uzroka način na koji je primijenila teret dokazivanja i „pokajnički program Komisije prema podnositeljima zahtjeva kako bi izbjegla odbijanje odobrenja kada su zahtjevi nepotpuni ili kada podnositelj zahtjeva nije ispunio svoj teret dokazivanja”. Prema Komisiji, „to ne odgovara dosadašnjoj praksi”. Komisija je izjavila da „više ne uključuje mjere namijenjene uklanjanju ključnih nedostataka u zahtjevima za odobrenje (tj. koji utječu na uvjete za izdavanje odobrenja) koji su umjesto toga trebali dovesti do odbijanja odobrenja. Komisija je u skladu s time postrožila svoj pristup nakon te sudske prakse [...] Kad je riječ o novim slučajevima, Komisija više ne uvodi takve mjere, npr. ispravlja pogrešnu procjenu rizika ili analizu alternativa”.

31. Kad je riječ o njezinu razumijevanju glavnih uzroka kašnjenja, Komisija je istaknula, kao prvo, „veliki priljev zahtjeva” koji je bio „neočekivan i koji ni ECHA ni Komisija nemaju kapacitet za rješavanje tog problema, što je dovelo do neželjenih kašnjenja i zaostataka”, posebno zbog „uvrštavanja tvari sa široko rasprostranjenom uporabom na popis tvari za autorizaciju koji obuhvaća mnoge industrijske sektore”. U tom kontekstu Komisija je izjavila da joj je potrebno više vremena za provjeru pouzdanosti i potpunosti mišljenja RAC-a i SEAC-a kako bi se osigurala dosljednost njezinih odluka i jednako postupanje prema podnositeljima zahtjeva.

32. Komisija je tvrdila i da ne može odbiti više zahtjeva kako bi ublažila kašnjenja jer su u gotovo svim dosad obrađenim zahtjevima mišljenja RAC-a i SEAC-a bila pozitivna. Komisija je zabrinuta da bi odbijanje u takvim slučajevima završilo pravnim osporavanjem. Osim toga, Komisija je dostavila primjere nedavnih slučajeva u kojima je Odboru REACH predložila odbijanje kako bi pokazala spremnost Komisije da izvrši teret dokazivanja.[27]

33. Drugo, Komisija je tvrdila da je nedavna sudska praksa pridonijela kašnjenjima jer je za njezinu provedbu bila potrebna temeljita analiza i rasprava među službama Komisije i članovima Odbora REACH, uključujući dubinsku ponovnu procjenu svih neriješenih zahtjeva. Osim toga, Komisija je nekim podnositeljima zahtjeva morala dati priliku da u svojim zahtjevima dostave elemente koji nedostaju, a koji su se pokazali nepotpunima s obzirom na novu sudsku praksu.

34. Kao treće, Komisija smatra da preliminarne rasprave s članovima Odbora REACH mogu znatno pridonijeti kašnjenjima. Komisija je izjavila da su „stajalište država članica i vjerojatnost potpore kvalificiranom većinom ključni elementi koje Komisija uzima u obzir pri utvrđivanju posebnih mjera/odredbi u odlukama prije predstavljanja novih nacrta”.

35. Općenito, Komisija je smatrala da se sustav autorizacije u skladu s Uredbom REACH pokazao previše opterećujućim za učinkovito i djelotvorno postizanje predviđenih ciljeva, posebno za tvari široke uporabe. Komisija je smatrala da ograničavanje uporabe tvari može biti manje opterećujuće od dodavanja „vrlo zabrinjavajućih tvari” na popis tvari koje podliježu autorizaciji jer se ograničenja primjenjuju bez potrebe da poduzeća podnose zahtjeve za odobrenje ili daljnja odstupanja. Komisija je izjavila da je sada opreznija u dodavanju novih tvari na popis tvari koje podliježu autorizaciji.

Procjena Europskog ombudsmana nakon preporuke

36. Ombudsmanica je vrlo zabrinuta zbog kašnjenja u postupku autorizacije u skladu s Uredbom REACH, za koje je saznala u svojoj istrazi.

37. Ta kašnjenja znače da posebno opasne kemijske tvari mogu i dalje biti dostupne na tržištu EU-a iako se može pokazati da se autorizacija uopće ne bi trebala izdavati ili da bi se trebala izdavati samo pod posebnim uvjetima i mehanizmima praćenja.

38. Ta kašnjenja stoga predstavljaju ozbiljan rizik za javno zdravlje i okoliš.

39. Njima se mogu ugroziti i interesi poduzeća čije bi gospodarske djelatnosti mogle biti narušene zbog trajne nesigurnosti u pogledu toga hoće li se izdati odobrenje za rad. Suočena s tim izazovima, Komisija bi trebala učiniti sve što je u njezinoj moći kako bi predstavila jasan plan za rješavanje kašnjenja.

40. Ombudsmanica je svojom preporukom pozvala Komisiju da se prioritetno pozabavi tim kašnjenjima. Ombudsmanica je posebno zatražila od Komisije da preispita svoje dugotrajne unutarnje postupke i ispita sve nedostatke u provedbi tereta dokazivanja.

41. Iako je Komisija u svojem mišljenju priznala kašnjenja u postupku odobravanja, nije se složila s Ombudsmanom u pogledu njihovih uzroka. Konkretno, Komisija je ustrajala na tome da stvarni uzroci kašnjenja nisu pod njezinom kontrolom te je u tom pogledu spomenula velik broj zahtjeva, njihovu složenost, potrebu za provedbom sudskih presuda o teretu dokazivanja i dugotrajne rasprave zbog razlika u stajalištima među članovima Odbora REACH.

42. Bez obzira na prednosti navedenih objašnjenja Komisije, Ombudsmanica smatra da se Komisija trebala smislenije uključiti u njezine preporuke. Konkretno, Komisija je u svojem mišljenju:

• nije razmotrio preporuku Ombudsmana da preispita svoje dugotrajne unutarnje postupke, posebno način na koji je odgovornosti dodijelio svojim službama;
• dostavio nedosljedne i nepotpune informacije o svojoj praksi izvršavanja tereta dokazivanja pri ocjenjivanju zahtjeva za odobrenje, i  
• nije predstavio jasan i sveobuhvatan plan za rješavanje problema kašnjenja u postupku odobravanja.

I. Preispitivanje unutarnjih postupaka

43. Prvo, Komisija uopće nije riješila nedostatke u svojim unutarnjim postupcima za sastavljanje odluka o odobrenju. Iako uloga Ombudsmana nije reći Komisiji kako točno organizirati svoje unutarnje postupke, ponavlja svoje stajalište da unutarnja organizacija Komisije ne može opravdati nepoštovanje strogih rokova utvrđenih zakonom.

II. Praksa provedbe tereta dokazivanja

44. Kao drugo, kad je riječ o Komisijinoj praksi provedbe tereta dokazivanja u ocjeni zahtjeva za odobrenje, Komisija je tvrdila, s jedne strane, da ona nije bila previše „blaga” prema podnositeljima zahtjeva u pogledu tereta dokazivanja. S druge strane, potvrdila je da „više ne nastoji ukloniti ključne nedostatke zahtjeva... koji utječu na uvjete za izdavanje odobrenja... i koji su umjesto toga trebali dovesti do odbijanja odobrenja”. Nadalje, Komisija je izjavila da je nedavna sudska praksa o teretu dokazivanja potaknula znatne promjene u njezinoj praksi, uključujući potrebu za ponovnom procjenom svih neriješenih zahtjeva i traženjem dodatnih informacija od nekih podnositelja zahtjeva. Komisija smatra da je provedba te sudske prakse znatno pridonijela kašnjenjima. Komisija je istodobno izjavila da se preporuka Ombudsmana o teretu dokazivanja „u određenoj mjeri odnosi na prakse/pristupe koje Komisija već provodi”.

45. Iako je Komisija priznala da je promijenila svoju praksu provedbe tereta dokazivanja, i dalje je nejasno u kojoj mjeri smatra da je njezina prethodna praksa pridonijela kašnjenjima i, ako jest, kako se očekuje da će ih se novim pristupom smanjiti.

46. U tom se kontekstu čini i da se Komisija ne slaže s preporukom Europskog ombudsmana da se osigura brzo odbijanje zahtjeva koji sadržavaju nedostatne informacije kako bi se smanjila ukupna kašnjenja. Čini se da je Komisija posebno zabrinuta zbog pravnih osporavanja svojih odluka od strane društava kojima se odobrenja mogu uskratiti unatoč pozitivnim zaključcima RAC-a i SEAC-a. Komisija je u tom kontekstu napomenula da RAC i SEAC obično iznose pozitivne zaključke o zahtjevima.

47. U tom pogledu Ombudsman napominje da Komisija nije vezana zaključcima RAC-a i SEAC-a.^[28] Umjesto toga, Komisija mora uzeti u obzir sve informacije navedene u mišljenjima RAC-a i SEAC-a. To uključuje sve informacije koje su dostavile države članice ili treće strane [29], a posebno sve nesigurnosti koje su istaknuli RAC i SEAC ^[30] ili proturječnosti u dostupnim informacijama.^[31] Zapravo, sudovi EU-a nedavno su poništili odluke Komisije o odobrenju koje su uslijedile nakon (pozitivnih) zaključaka RAC-a i SEAC-a, a da pritom nisu u dovoljnoj mjeri uzeli u obzir nesigurnosti navedene u njihovim mišljenjima.^[32] Ako postoje problemi s jasnoćom i dosljednošću mišljenja RAC-a i SEAC-a, na što je ukazala Komisija,^[33] Komisija bi trebala poduzeti sustavne mjere za rješavanje tih problema s ECHA-om.

III. Odgovor Komisije na kašnjenja u postupku odobravanja

48. Komisija u svojem mišljenju nije predstavila jasan i sveobuhvatan plan za rješavanje problema kašnjenja u postupku odobravanja.

49. Kako je prethodno navedeno, Komisija je svoje mišljenje usmjerila na opravdanje razloga zbog kojih se postupak autorizacije pokazao previše opterećujućim zbog čimbenika izvan njezine kontrole, posebno upućujući na znatno povećanje zahtjeva, njihovu složenost, potrebu za provedbom sudskih presuda o teretu dokazivanja i dugotrajne rasprave zbog razlika u stajalištima među članovima Odbora REACH.

50. Ombudsmanica napominje da je Komisija već navela te čimbenike u svojim pisanim odgovorima i tijekom sastanaka s istražnim timom Ombudsmana. Ne osporava da su ti čimbenici možda doprinijeli kašnjenjima u Komisijinoj izradi odluka o odobrenju u prošlosti. Međutim, Ombudsmanica ostaje pri stajalištu izraženom u njezinoj preporuci da ti čimbenici ne mogu opravdati kašnjenja.[34]

51. Konkretno, kad je riječ o razlikama u stajalištima među članovima Odbora REACH, Ombudsmanica želi dodati da je uloga Komisije sastaviti odluku o autorizaciji na temelju svih elemenata koje su dostavili odbori ECHA-e RAC i SEAC. Nakon toga Odbor REACH raspravlja i glasuje o nacrtu odluke Komisije. Taj bi se postupak trebao provoditi na potpuno transparentan način kako bi građani mogli pozvati Komisiju i svoje nacionalne predstavnike u Odboru REACH na odgovornost.

52. Iako Ombudsmanica pozdravlja činjenicu da je Komisija prihvatila njezinu preporuku da se objave opsežniji sažeti zapisnici sa sastanaka Odbora REACH, zabrinuta je zbog prakse Komisije da traži preliminarna stajališta država članica o određenim predmetima prije nego što dovrši svoje nacrte odluka. Komisija je u svojem mišljenju navela da su preliminarna stajališta država članica i posljedična vjerojatnost dobivanja potpore ključni elementi u postupku izrade odluka Komisije. Međutim, u kontekstu poštovanja jasnih i strogih zakonskih rokova propisanih Uredbom REACH, ta praksa, uzevši sve u obzir, zapravo može doprinijeti kašnjenjima u postupku izrade nacrta, istodobno čineći cijeli postupak manje transparentnim.

53. Stoga Ombudsman smatra da preliminarne rasprave s članovima Odbora REACH ne bi trebale dovesti u pitanje glavnu zadaću Komisije da objektivno i nepristrano ocjenjuje zahtjeve na temelju mišljenja RAC-a i SEAC-a, poštujući pritom strogi zakonski rok od tri mjeseca.

54. Ako na kraju tog postupka neke države članice odbiju odobriti nacrt odluke koji je pripremila Komisija, građani EU-a trebali bi biti u potpunosti obaviješteni o tome i na taj način moći nadzirati ponašanje svojih predstavnika i pozvati ih na odgovornost.

55. Kao odgovor na kašnjenja u postupku odobravanja Komisija je obavijestila Ombudsmana da se sve više odlučuje za ograničenja, a ne za podvrgavanje tvari prethodnom odobrenju. Komisija se osvrnula i na predstojeću reviziju Uredbe REACH. Ombudsmanica smatra da su učinci tih mjera u ovoj fazi previše neizvjesni da bi predstavljali zadovoljavajući odgovor na izazove s kojima se Komisija sada suočava.

56. Ombudsman podsjeća da popis tvari koje podliježu prethodnom odobrenju ima važnu ulogu u upravljanju rizikom za kemikalije u EU-u koji je utvrđen Uredbom REACH. Stoga Komisija ne bi trebala pokušati izbjeći dodavanje novih tvari na taj popis zbog administrativne učinkovitosti ili svrsishodnosti.

57. Kad je riječ o budućoj izmjeni Uredbe REACH, Komisija ne bi trebala ostaviti dojam da nastoji produljiti trenutačne stroge zakonske rokove kako bi Odboru REACH predstavila nacrt odluke u očekivanju budućih promjena u vezi sa svojim internim postupkom donošenja odluka. Pravodoban postupak donošenja odluka o rizicima koji proizlaze iz opasnih kemikalija ključan je za zaštitu javnog zdravlja i okoliša. Na temelju svoje istrage ombudsmanica smatra da je trenutačni zakonski rok od tri mjeseca za sastavljanje odluka izvediv s obzirom na to da se nacrti odluka Komisije temelje na sveobuhvatnim mišljenjima ECHA-inih odbora RAC i SEAC.

58. S obzirom na navedeno ombudsmanica ostaje pri svojem nalazu o nepravilnostima u postupanju.

59.  Ni na jedan od argumenata koje je Komisija iznijela u svojem mišljenju ne može se pozivati kako bi se opravdala ozbiljna kašnjenja u postupku autorizacije na temelju Uredbe REACH. Iako se Komisija nije složila s analizom uzroka kašnjenja koju je proveo Ombudsman, nije dala smisleno i dosljedno mišljenje o svim aspektima preporuke Ombudsmana, uključujući nepostojanje jasnog i sveobuhvatnog plana za rješavanje problema kašnjenja u postupku odobravanja.

Zaključci

Na temelju istrage Ombudsman zaključuje ovaj predmet sljedećim zaključcima:

Komisija je prihvatila preporuku Europskog ombudsmana da se objave opsežniji sažeti zapisnici sa sastanaka Odbora REACH.

Komisija je djelomično prihvatila preporuku Ombudsmana da se primijeni pravilo prema kojem podnositelji zahtjeva moraju dokazati da su ispunili pravne uvjete za dobivanje odobrenja za uporabu posebno opasne kemijske tvari. Komisija istodobno nije prihvatila preporuku Europskog ombudsmana da se zahtjevi koji sadržavaju nedostatne informacije odmah odbace.

Komisija nije postupila u skladu s preporukom Europskog ombudsmana da preispita svoj interni postupak za obradu zahtjeva za odobrenje.

Ombudsmanica smatra da Komisija nije predstavila jasan i sveobuhvatan plan za rješavanje izazova kašnjenja, uključujući preispitivanje vlastite uloge u okviru Odbora REACH. Ombudsman stoga ostaje pri utvrđenju nepravilnosti u postupanju koje se odnose na Komisijino sustavno nepoštovanje zakonskog tromjesečnog roka za podnošenje nacrta odluka Odboru REACH.

Komisija će biti obaviještena o toj odluci.

Teresa Anjinho
Europski ombudsman

Strasbourg, 27. lipnja 2025.

 

[1] https://www.ombudsman.europa.eu/en/public-consultation/en/160313

[2] Odgovor na pitanje br. 5 na https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/169594.

[3] Uredba 1907/2006 Europskog parlamenta i Vijeća od 18. prosinca 2006. o registraciji, evaluaciji, autorizaciji i ograničavanju kemikalija (REACH), SL L 396/1, pročišćeni tekst na: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A02006R1907-20140410.

[4] Članak 5. Uredbe REACH.

[5] Članak 59. Uredbe REACH.

[6] Članak 58. Uredbe REACH.

[7] Članak 60. stavak 2. Uredbe REACH.

[8] Članak 60. stavak 4. Uredbe REACH.

[9] Članak 85. stavak 7. Uredbe REACH.

[10] Članak 64. stavak 8. i članak 133. stavak 3. Uredbe REACH.

[11] Odluka Europskog ombudsmana o zatvaranju istrage na vlastitu inicijativu OI/2/2016/RH o kašnjenjima

Europska komisija u obradi dokumentacije o reproduktivnoj toksičnosti kemijskih tvari, stavak 27.,

https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/81645.

[12] Vidjeti pisane odgovore Komisije: https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/174970 i https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/189320.

[13] https://ec.europa.eu/transparency/comitology-register/screen/committees/C34200/consult?lang=hr.

[14] Vidjeti izvješća s tih sastanaka: https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/inspection-report/en/178826 i https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/inspection-report/en/191331.

[15] Vidjeti zahtjev za inspekciju (Prilog 1.), https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/178825.

[16] Preporuka Europske komisije o upravljanju rizikom od opasnih kemijskih tvari (predmet OI/2/2023/MIK), https://www.ombudsman.europa.eu/en/recommendation/en/194088.

[17] https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/199074.

[18] Članak 58. stavak 1. točka (c) podtočka ii. Uredbe REACH. Rok za podnošenje zahtjeva za pozivanje na pravo na kontinuiranu uporabu jest 18 mjeseci prije takozvanog „datuma povlačenja”, od kojeg je zabranjeno stavljanje na tržište i uporaba tvari.

[19] Članak 64. stavak 8. Uredbe REACH.

[20] Presuda od 7. ožujka 2019., predmet T-837/16, Švedska protiv Komisije, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=7294BECA711A439D8C6681EA7E8E8E49?text=&docid=211428&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1396235, kako je potvrđena presudom od 25. veljače 2021., predmet C-389/19 P, https://curia.europa.eu/juris/document.jsf?text=&docid=238162&pageIndex=0& doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=14037038; i presuda od 20. travnja 2023., predmet C-144/21, Parlament protiv Komisije, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=88F010BC9D2D47DC02B61F64F40F6FD4?text=&docid=272682&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&;cid=2524212.

[21] Predmet T-837/16, Švedska protiv Komisije, točka 79.; predmet C-144/21, Parlament protiv Komisije, točka 46.

[22] Članak 64. stavak 3. Uredbe REACH.

[23] Predmet T-837/16, Švedska protiv Komisije, točka 69.

[24] Članak 6. Uredbe 1367/2006 Europskog parlamenta i Vijeća od 6. rujna 2006. o primjeni odredaba Aarhuške konvencije o pristupu informacijama, sudjelovanju javnosti u odlučivanju i pristupu pravosuđu u pitanjima okoliša na institucije i tijela Zajednice, SL L 264/13, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32006R1367.

[25] Preporuka Europskog ombudsmana u predmetu 2142/2018/TE o odbijanju Europske komisije da odobri pristup stajalištima država članica o smjernicama za procjenu rizika pesticida na pčelama, https://www.ombudsman.europa.eu/en/recommendation/en/113624.

[26] Presuda od 14. rujna 2022., spojeni predmeti T-371/20 i T-554/20, Pollinis France protiv Komisije, točka 96., https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=265442&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=13008442, kako je potvrđena presudom od 16. siječnja 2025., predmet C-726/22 P, Komisija protiv Pollinisa, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=294251&pageIndex=0&doclang=en&modelstamp;=&dir&ampoamp;=first&partamp1;=021330.

[27] Komisija je u svojem mišljenju o preporuci Europskog ombudsmana (stranica 3., bilješka 5.): „SD_Gruppo Colle, SD_Ormezzano, CTPhT_DEZA, CTPhT_Bilbaina, Olovni sulfokromat žuti i Olovni kromat molibdata red_DCC. Maastricht B.V., MOCA_REACHLaw. DEHP_Deza (posljednje dvije odluke nisu donesene jer su podnositelji zahtjeva povukli zahtjeve).”

[28] Predmet T-837/16, Švedska protiv Komisije, točka 66.

[29] Predmet T-837/16, Švedska protiv Komisije, točke od 12. do 15. i 92. Člankom 64. stavkom 3. Uredbe REACH propisano je da „svaki odbor također uzima u obzir sve informacije koje su dostavile treće strane” u okviru javnog savjetovanja, kako je utvrđeno u članku 62. stavku 2.

[30] Predmet C-144/21, Parlament protiv Komisije, osobito točke 62.–68. i 85. te 107.–110. i 124.

[31] Predmet T-837/16, Švedska protiv Komisije, točka 85.

[32] Predmet T-837/16, Švedska protiv Komisije, točke 92.–94.; predmet C-144/21, Parlament protiv Komisije, točke 71.–85.

[33] Komisija je tvrdila da mora provjeriti jesu li mišljenja RAC-a i SEAC-a „potpuna, dosljedna i relevantna”. Predmet T-837/16, Švedska protiv Komisije, točka 68.

[34] Preporuka Europske komisije o upravljanju rizikom od opasnih kemijskih tvari (predmet OI/2/2023/MIK), https://www.ombudsman.europa.eu/en/recommendation/en/194088, odlomci. 26-40.