Kontekst pritužbe

1. Kada osobe koje traže azil stignu u EU, države članice dužne su im osigurati „uvjete prihvata”. To uključuje hranu, odjeću, smještaj, kao i pristup zdravstvenoj skrbi i obrazovanju za maloljetnike. U skladu sa Ženevskom konvencijom iz 1951.[1] uvjeti prihvata imaju ključnu ulogu u osiguravanju pristupa izbjeglica dostojanstvenim životnim uvjetima.

2. Posljednjih su godina i civilno društvo i međunarodne organizacije izrazili zabrinutost zbog uvjeta prihvata u objektima za upravljanje migracijama na Cipru. Odbor Vijeća Europe za borbu protiv mučenja 2024. opisao je životne uvjete u jednoj od tih ustanova kao „uvredu ljudskom dostojanstvu [koja] može predstavljati nečovječno i ponižavajuće postupanje”.[2]

3. Agencija Europske unije za azil (EUAA) prisutna je na Cipru, gdje pruža potporu nacionalnim tijelima u poboljšanju uvjeta prihvata u skladu sa zakonodavstvom EU-a o azilu.

4. U rujnu 2023. podnositelj pritužbe, novinar, zatražio je javni pristup [3] dokumentima u posjedu EUAA-e koji se odnose na centre za upravljanje migracijama i prihvatne centre na Cipru. Zahtjev je obuhvaćao „sve zapisnike sa sastanaka i/ili sve druge dokumente koje posjeduje EUAA te svu korespondenciju (uključujući, ali ne ograničavajući se na izvješća, dopise, e-poštu, zapisnike sa sastanaka i sve priloge) razmijenjenu između predstavnika EUAA-e i predstavnika [Europske komisije] Glavne uprave za migracije i unutarnje poslove (HOME) (uključujući dužnosnike kabineta) u vezi s uvjetima prvog prihvata i prihvata u postojećim i predstojećim prihvatnim centrima za migracije na Cipru, uključujući Limnes, Prvi prihvatni centar Pournara i Prihvatilište Kofinou, ili u vezi s njima”. Zahtjevom je obuhvaćeno razdoblje od 1. veljače 2023. do 12. rujna 2023.

5. Budući da EUAA nije odgovorila u roku utvrđenom Uredbom 1049/2001, podnositelj pritužbe zatražio je u siječnju 2024. od EUAA-e da preispita prešutni odbijeni pristup (podnošenjem „potvrdnog zahtjeva”).

6. EUAA je u svojem odgovoru utvrdila da je 76 dokumenata obuhvaćeno područjem primjene zahtjeva za javni pristup, od kojih je velika većina bila razmjena e-poruka u kojoj je sudjelovala Europska komisija, kao i njihovi prilozi. EUAA je odbila pristup svim dokumentima osim dvama, kojima je omogućila širok djelomičan pristup, pri čemu je redigirala samo osobne podatke. U odbijanju pristupa ostalim 74ma dokumentima EUAA se oslonila na potrebu zaštite javnog interesa u pogledu javne sigurnosti,[4] osobnih podataka,[5] i donošenja odluka (i u tijeku i u završnoj fazi).[6]

7. Nezadovoljna načinom na koji je EUAA postupila s njezinim zahtjevom za pristup i njegovim ishodom, podnositeljica pritužbe obratila se Ombudsmanu u travnju 2024.

Istraga

8. Ombudsmanica je pokrenula istragu o odbijanju EUAA-e da otkrije predmetne dokumente na temelju potrebe zaštite javne sigurnosti i njezina donošenja odluka. Podnositelj pritužbe nije osporio redigiranje osobnih podataka i stoga nije bio dio istrage.

9. Tijekom istrage istražni tim Ombudsmana pregledao je 74 predmetna dokumenta [7], koji su se sastojali od:

i. devet razmjena e-poruka EUAA-a/Komisije o prijemu;

ii. dvije razmjene mišljenja EUAA-a i Komisije o posjetu Komisije;

iii. tri druge poruke e-pošte;

iv. 27 poruka e-pošte primljenih od Komisije;

v. 33 poruke e-pošte poslane Komisiji

10. Istražni tim Ombudsmana također je pregledao primjedbe trećih strana s kojima se EUAA savjetovala o zahtjevu za pristup. Osim toga, tijekom istrage ombudsmanica je primila odgovor EUAA-e na pritužbu.

Argumenti izneseni Europskom ombudsmanu

11. Podnositelj pritužbe tvrdio je da je EUAA preširoko primijenila iznimke na javni pristup i nije dokazala rizike koje bi (djelomična) objava predstavljala za zaštićene interese na koje se poziva. Kad je riječ o zaštiti donošenja odluka, podnositelj pritužbe nadalje je smatrao da postoji prevladavajući javni interes za otkrivanje dokumenata, odnosno potreba da se osigura transparentnost u pogledu aktivnosti upravljanja migracijama koje financira EU na Cipru. Navela je da je to posebno slučaj zbog navoda o kršenju prava u tim objektima i s obzirom na suradnju Cipra s Grčkom u tom području, što je, prema njezinu mišljenju, izazvalo dodatnu zabrinutost u pogledu mogućih pitanja temeljnih prava i pozvalo na još veću transparentnost u odnosu na građane EU-a. Naposljetku, podnositelj pritužbe tvrdio je da EUAA nije osigurala djelomičan pristup dokumentima iz uglavnom administrativnih razloga, a takav postupak navodno predstavlja prekomjerno administrativno opterećenje.

12. EUAA je tvrdila da nije bilo moguće omogućiti javni pristup spornim dokumentima a da se pritom ne ugrozi zaštita javne sigurnosti i njezin postupak odlučivanja. Konkretno, kad je riječ o javnoj sigurnosti, EUAA je objasnila da 12 predmetnih dokumenata sadržava informacije koje nisu javne o značajkama prihvatnog centra, uključujući informacije koje dolaze od trećih strana. Njihovo bi otkrivanje predstavljalo rizik za fizičku sigurnost i ugrozilo suradnju između EUAA-e i tih trećih strana, što bi pak ozbiljno otežalo aktivnosti EUAA-e na Cipru. Kad je riječ o donošenju odluka, EUAA je objasnila da sva 74 dokumenta sadržavaju informacije i preliminarne razmjene te da je, nakon savjetovanja koja je provela s trećim stranama, postalo očito da bi, ako Agencija otkrije takve neformalne razmjene, postojala ozbiljna opasnost da osoblje dotičnih trećih strana prestane iznositi svoja stajališta o EUAA-i. Time bi se smanjio protok informacija u EUAA-u i ozbiljno negativno utjecalo na funkcioniranje EUAA-a općenito.

13.  EUAA je potvrdila postojanje općeg javnog interesa za pitanja povezana s temeljnim pravima, upravljanjem migracijama i prihvatom. Međutim, naglasio je da to ne znači da postoji automatski prevladavajući javni interes za otkrivanje svih dokumenata povezanih s tim pitanjima. U tom je slučaju EUAA napomenula da se tim pitanjima nisu izravno bavili svi utvrđeni dokumenti. Agencija je nadalje smatrala da podnositelj pritužbe nije dovoljno potkrijepio svoje argumente u pogledu prevladavajuće prirode predmetnog javnog interesa. Zaključio je da se, s obzirom na to da sporni dokumenti nisu konačni, čini da njihovo otkrivanje ne služi osobito očitom javnom interesu.

14. Kad je riječ o djelomičnom pristupu, EUAA je tvrdila da bi čak i u teoretskom scenariju u kojem bi se mogao pružiti vrlo ograničen pristup dokumenti postali besmisleni zbog količine potrebnih redigiranja. EUAA je u svojem odgovoru na pritužbu dodala da bi (ne)razmjernost administrativnog opterećenja nastalog djelomičnim otkrivanjem u takvim slučajevima trebalo procijeniti s obzirom na relativno ograničene resurse koje agencije EU-a imaju.

15. Naposljetku, EUAA se ispričala podnositelju pritužbe u pogledu kašnjenja u obradi njezina zahtjeva za pristup. 

Prijedlog Europskog ombudsmana za rješenje

16. Na temelju uvida u dokumente Ombudsman nije bio uvjeren da dvije iznimke od javnog pristupa na koje se poziva EUAA obuhvaćaju sve predmetne dokumente. Stoga je smatrala da EUAA treba omogućiti širok javni pristup tim dokumentima.

17. Točnije, kad je riječ o zaštiti javne sigurnosti, ombudsmanica je smatrala da se, uz iznimku jednog dokumenta [8], većina informacija sadržanih u dokumentima činila generičkom i, u velikoj mjeri, već dostupnom javnosti, vrlo često na internetskim stranicama samog EUAA-a. Stoga nije bilo jasno kako bi otkrivanje tih dokumenata moglo predstavljati rizik za javnu sigurnost.

18. Kad je riječ o zaštiti donošenja odluka, Ombudsman je podsjetio da preliminarna priroda dokumenta kao takvog nije dovoljna da bi se opravdalo njegovo neotkrivanje. Naprotiv, svako odbijanje javnog pristupa mora se temeljiti na konkretnom sadržaju tog dokumenta. Isto tako, nepravomoćnost dokumenta također ne isključuje postojanje prevladavajućeg javnog interesa za otkrivanje.

19. Ombudsmanica je ponovila svoju primjedbu da neki od dokumenata o kojima je riječ u ovom predmetu sadržavaju elemente kojima je EUAA već na različite načine odobrila javni pristup. U širem smislu, većina informacija u dokumentima činila se generičkom, poznatom javnosti i/ili vjerojatno zastarjelom. Ombudsmanica je stoga smatrala nevjerodostojnim argument da će članovi osoblja prestati s tim razmjenama informacija ako budu znali da se one mogu otkriti. Stoga nije bilo jasno kako bi otkrivanje velike većine tih dokumenata moglo ozbiljno ugroziti donošenje odluka EUAA-e.

20. Naposljetku, Ombudsman se nije složio da su argumenti podnositelja pritužbe u korist prevladavajućeg javnog interesa za otkrivanje previše općeniti. Naglašavajući zabrinjavajuće zaključke Odbora Vijeća Europe za borbu protiv mučenja, apsolutnu narav zabrane nečovječnog i ponižavajućeg postupanja, poteškoće civilnog društva u praćenju stanja u ciparskim objektima i, naposljetku, činjenicu da ti objekti primaju financijska sredstva EU-a, ombudsmanica je zauzela stajalište da sve to upućuje na postojanje prevladavajućeg javnog interesa za otkrivanje svih dokumenata ili njihovih dijelova koji nisu obuhvaćeni iznimkom u pogledu javne sigurnosti.

21. Na temelju svega toga ombudsmanica je kao rješenje predložila [9] da EUAA ponovno razmotri svoju odluku o tom zahtjevu za javni pristup kako bi se znatno povećao javni pristup predmetnim dokumentima.

Odgovor EUAA-e i procjena Ombudsmana nakon prijedloga rješenja

22. EUAA je u svojem odgovoru [10] pristala podnositelju pritužbe dati vrlo širok pristup 64 od 74 dokumenta, pri čemu su redigirani samo osobni podaci i, u jednom dokumentu, ograničene informacije za zaštitu javnog interesa u pogledu javne sigurnosti.

23. Podnositelj pritužbe bio je zadovoljan tim ishodom i nije dostavio dodatne primjedbe.

24. Ombudsmanica pozdravlja pozitivan odgovor EUAA-e na njezin prijedlog rješenja i širok pristup koji je odobren, za koji smatra da je riješio pritužbu. Ombudsmanica cijeni konstruktivan angažman EUAA-e tijekom ove istrage.

25. S obzirom na to, Europski ombudsman zaključuje predmet.

Zaključak

Na temelju istrage Ombudsman zaključuje ovaj predmet sljedećim zaključkom:

Agencija Europske unije za azil prihvatila je prijedlog Ombudsmana za rješenje tako što je podnositelju pritužbe omogućila širok pristup spornim dokumentima.

Podnositelj pritužbe i EUAA bit će obaviješteni o toj odluci.

Emily O'Reilly
Europska ombudsmanica

Strasbourg, 21. veljače 2025.

[1] Dostupno na: https://www.ohchr.org/en/instruments-mechanisms/instruments/convention-relating-status-refugees

[2] Izvješće ciparskoj vladi o posjetu Cipru koji je od 9. do 17. svibnja 2023. obavio Europski odbor za sprečavanje mučenja i neljudskog ili ponižavajućeg postupanja ili kažnjavanja, točka 209., dostupno na: https://rm.coe.int/1680afb22c

[3] U skladu s Uredbom 1049/2001 o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=celex%3A32001R1049

[4] U skladu s člankom 4. stavkom 1. točkom (a) prvom alinejom Uredbe 1049/2001.

[5] U skladu s člankom 4. stavkom 1. točkom (b) Uredbe 1049/2001.

[6] U skladu s člankom 4. stavkom 3. Uredbe 1049/2001.

[7] Tijekom inspekcije i nakon zahtjeva za pojašnjenjem istražnog tima Europskog ombudsmana EUAA je utvrdila 14 dodatnih dokumenata. EUAA je predložila da se s podnositeljem pritužbe stupi u kontakt u vezi s tim dokumentima te da ih zatim ocijeni u okviru novog zahtjeva za pristup. Stoga 14 dodatnih dokumenata nije obuhvaćeno područjem primjene ove istrage.

[8] Dokument 56, koji je sadržavao detaljnu kartu rasporeda kampa.

[9] Prijedlog rješenja dostupan je na: https://www.ombudsman.europa.eu/solution/199728

[10] Odgovor na rješenje dostupan je na: https://www.ombudsman.europa.eu/doc/correspondence/199729 ; Ispravak dostupan na: https://www.ombudsman.europa.eu/doc/correspondence/199730