Osnovne informacije

1. Nacionalni i regionalni pučki pravobranitelji u Europskoj mreži pučkih pravobranitelja mogu od Europskog ombudsmana zatražiti pisane odgovore na upite o pravu EU-a i njegovu tumačenju, uključujući one koji se pojavljuju u rješavanju posebnih predmeta.

2. Ombudsmanica Njemačke jezične zajednice Belgije 9. prosinca 2024. podnijela je takav upit Europskom ombudsmanu. Upit se odnosi na tumačenje Uredbe 883/2004 o koordinaciji sustava socijalne sigurnosti [1] u pogledu davanja za djecu.

3. Ombudsmanica Njemačke jezične zajednice u Belgiji već se nekoliko godina bavi predmetom koji se odnosi na obitelj koja je primala naknade za djecu od Belgije i Njemačke jezične zajednice. Obitelj živi u Belgiji, a otac radi u Njemačkoj. Majka je bila nezaposlena i neko je vrijeme primala naknade za nezaposlenost u Belgiji. Obitelj se sada suočava sa zahtjevom za povrat davanja za djecu isplaćenih za razdoblje od 18 mjeseci jer nadležno belgijsko tijelo smatra da je pogrešno utvrdilo da je ono odgovorno za davanja za djecu i da ih je umjesto toga trebala isplatiti Njemačka.

4.  Upitom se stoga nastojalo pojasniti koja država članica treba isplaćivati davanja za djecu u sličnim prekograničnim situacijama i pod kojim uvjetima države članice mogu povratiti sredstva od obitelji, posebno u situacijama u kojima je sama država članica pogrešno utvrdila da je odgovorna za isplatu davanja za djecu.

Pitanja upućena Komisiji

5. Na temelju upita ombudsmanica je Komisiji postavila sljedeća pitanja:

1) Može li Komisija pojasniti koja država članica mora isplatiti davanja za djecu u situaciji u kojoj i. obitelj živi u jednoj državi članici (Belgija) u kojoj majka ima pravo na davanja za nezaposlenost i ii. otac radi u drugoj državi članici (Njemačka)?

Može li se davanja za nezaposlenost majke smatrati „pravima koja postoje na temelju djelatnosti u svojstvu zaposlene ili samozaposlene osobe” u smislu članka 68. stavka 1. točke (b) podtočke i.[2] Uredbe 883/2004?

2) S obzirom na to da Njemačka prihvaća isplatu davanja za djecu samo za šest mjeseci koji prethode zahtjevu, kako bi se trebao primjenjivati članak 68. stavak 3. točka (b)[3] Uredbe 883/2004 ako je druga država članica (Belgija) već isplatila davanje za više od šest mjeseci (iako je Njemačka trebala platiti)?

Koje su posljedice mogućeg povrata od strane tijela države članice koja je isplatila davanja za djecu dulje od šest mjeseci (iako je druga država članica trebala platiti) od primatelja ili države članice koja je trebala platiti? Mogu li Belgija ili zajednica njemačkog govornog područja Belgije zatražiti povrat troškova od Njemačke?

3) U mjeri u kojoj tijela država članica provode pravo Unije i djeluju u okviru njegova područja primjene, pruža li pravo Unije dodatnu zaštitu osobama koje su u dobroj vjeri tijekom duljeg razdoblja primale davanja za djecu i odjednom se suočavaju s potraživanjima za naplatu na temelju činjenice da tijela država članica smatraju da su pogrešno utvrdila državu članicu koja treba platiti, kao što su zaštita imovine (članak 17. Povelje EU-a o temeljnim pravima) i stečenih prava, načela zabrane retroaktivnosti, legitimna očekivanja, pravna sigurnost, proporcionalnost i dobra uprava?

Odgovor Komisije

6. U odgovoru na prvo pitanje Komisija je navela sljedeće:

• Belgijski sustav obiteljskih davanja sustav je koji se temelji na boravištu, što znači da sva djeca koja borave u Belgiji imaju pravo na obiteljska davanja. Belgijska zajednica njemačkog govornog područja nadležna je za isplatu obiteljskih davanja za djecu koja borave u njemačkoj jezičnoj zajednici.
• Članak 68. stavak 1. Uredbe 883/2004 sadržava posebna pravila prednosti kada se obiteljska davanja pružaju za isto razdoblje i za istu djecu na temelju zakonodavstva više od jedne države članice, na primjer zato što oba roditelja rade u različitim državama članicama ili zato što obitelj boravi u državi članici koja ima sustav boravišta dok radi u drugoj državi članici.
• U skladu s tim pravilima prednosti pravo na obiteljsko davanje dostupno na temelju djelatnosti u svojstvu zaposlene ili samozaposlene osobe ima prednost pred pravom koje je dostupno na temelju primanja mirovine i pravom koje je dostupno na temelju boravišta. U slučaju prava koja su dostupna u dvije države članice na temelju djelatnosti u svojstvu zaposlene ili samozaposlene osobe, država članica u kojoj djeca borave prvenstveno je nadležna pod uvjetom da jedan od roditelja tamo radi (članak 68. stavak 1. točka (b) podtočka i. Uredbe 883/2004).
• U skladu s člankom 11. stavkom 2. točkom [4] Uredbe 883/2004, smatra se da osoba koja prima novčano davanje zbog ili kao posljedica svoje djelatnosti u svojstvu zaposlene ili samozaposlene osobe obavlja tu djelatnost. Stoga se smatra da osoba koja prima naknadu za nezaposlenost obavlja profesionalnu djelatnost. Slijedom toga, za primjenu pravila prednosti za isplatu obiteljskih davanja na temelju članka 68. Uredbe 883/2004, primanje davanja za nezaposlenost mora se smatrati pravom koje je dostupno na temelju djelatnosti u svojstvu zaposlene ili samozaposlene osobe.
• Na temelju dostavljenih informacija Glavna uprava za zapošljavanje, socijalna pitanja i uključivanje Komisije´s zaključuje sljedeće:

1. Belgijska zajednica njemačkog govornog područja, u kojoj obitelj boravi, stoga je prvenstveno nadležna za isplatu obiteljskih davanja za razdoblje tijekom kojeg majka djece prima davanja za nezaposlenost u Belgiji.
2. U skladu s člankom 68. stavkom 2. točkom 5. Uredbe 883/2004, država članica koja je sekundarno nadležna, u ovom slučaju Njemačka, mora platiti dodatak u visini razlike ako je iznos davanja pruženih na temelju njezina zakonodavstva veći od iznosa obiteljskih davanja koje pruža država članica koja je primarno nadležna.

7. U odgovoru na drugo pitanje Komisija je navela sljedeće:

• Iz odgovora na prvo pitanje, odnosno da je Njemačka jezična zajednica prvenstveno nadležna za isplatu obiteljskih davanja, proizlazi da pitanja o retroaktivnoj isplati i povratu (treće pitanje) više nisu relevantna. Međutim, radi cjelovitosti Komisija je iznijela svoja stajališta o tom pitanju.
• U skladu s člankom 68. stavkom 3. Uredbe 883/2004, ako ustanova koja prima zahtjev za obiteljska davanja smatra da nije nadležna prema načelu prvenstva, zahtjev bez odgode prosljeđuje nadležnoj ustanovi čije se zakonodavstvo primjenjuje prema načelu prvenstva. Potonja institucija postupa s tim zahtjevom kao da je podnesen izravno njoj, a datum na koji je takav zahtjev podnesen prvoj instituciji smatra se datumom njezina potraživanja prema instituciji s pravom prvenstva.
• Sud je 25. travnja 2024. donio presudu [6] u kojoj je naveo da je članak 68. stavak 3. Uredbe 883/2004 dopunjen člankom 81.[7.]. Upućuje na svoju raniju sudsku praksu [8], u kojoj navodi da je „cilj članka 81. Uredbe 883/2004 olakšati kretanje radnika migranata pojednostavnjenjem administrativnih formalnosti koje moraju ispuniti, s obzirom na složenost upravnih postupaka koji postoje u različitim državama članicama, te spriječiti da se dotičnim osobama uskrati pravo isključivo na temelju formalnih razloga”[9]. Sud je nadalje utvrdio da se „članak 81. [...] primjenjuje kada radnik migrant podnese zahtjev za doplatak za djecu tijelima države članice koja nije nadležna za odlučivanje o zahtjevu na temelju kolizijskih pravila utvrđenih tom uredbom [10].
• Na temelju te sudske prakse Glavna uprava Komisije za zapošljavanje, socijalna pitanja i uključivanje smatra da ustanova koja ima primarnu nadležnost za isplatu obiteljskih davanja, koja primjenjuje nacionalno zakonodavstvo kojim se retroaktivna isplata ograničava na ograničen broj mjeseci koji prethode podnošenju zahtjeva kao što je predmetno njemačko zakonodavstvo, ne može primijeniti tu odredbu i tako ograničiti retroaktivnu isplatu obiteljskih davanja ako je ustanova druge države članice primila zahtjev za koji potonja nije primarno nadležna ako su ispunjeni svi drugi formalni i materijalni uvjeti propisani zakonodavstvom države članice s pravom prvenstva.

8. Kad je riječ o trećem pitanju, Komisija je izjavila sljedeće:

• Sud je presudio da članak 68. Uredbe 883/2004 ne dopušta ustanovi države članice čije zakonodavstvo nema prednost da od dotične osobe zahtijeva (djelomičan) povrat davanja isplaćenih u toj državi članici zbog postojanja prava na ta davanja predviđenog zakonodavstvom druge države članice koje se primjenjuje prema načelu prvenstva [11].
• Država članica koja je neopravdano isplatila obiteljska davanja jer je pogrešno smatrala da se njezino zakonodavstvo primjenjuje prema načelu prvenstva može zatražiti povrat neopravdano isplaćenih obiteljskih davanja od ustanove koja ima primarnu nadležnost u skladu s člankom 60. stavkom 5.[12] Uredbe 987/2009 [13].

9. Komisija je zaključila da su, prema njezinu mišljenju i s obzirom na dostavljene informacije, tijela njemačke jezične zajednice Belgije odgovorna za isplatu obiteljskih davanja obitelji koja boravi na njezinu državnom području i u kojoj jedan roditelj prima davanja za nezaposlenost na temelju belgijskog zakonodavstva, a drugi roditelj obavlja profesionalnu djelatnost u Njemačkoj.

Zaključak Europskog ombudsmana

10. Ombudsmanica smatra da su pitanja postavljena u upitu na odgovarajući način pojašnjena. Ombudsman stoga zatvara upit.

Europski ombudsman Njemačke jezične zajednice Belgije i Komisija bit će obaviješteni o ovom izvješću.

Rosita Hickey
voditeljica istraga

Strasbourg, 20. ožujka 2025.

[1] Uredba 883/2004 Europskog parlamenta i Vijeća od 29. travnja 2004. o koordinaciji sustava socijalne sigurnosti: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A02004R0883-20190731&qid=1736262044384

[2] Članak 68. stavak 1. točka (b) podtočka i. glasi:

„1. Ako su tijekom istog razdoblja i za iste članove obitelji davanja predviđena zakonodavstvom više od jedne države članice, primjenjuju se sljedeća pravila prednosti:

(b) u slučaju davanja koja isplaćuje više država članica na istoj osnovi, redoslijed prioriteta utvrđuje se upućivanjem na sljedeće dodatne kriterije:

(i) u slučaju prava koja postoje na temelju djelatnosti u svojstvu zaposlene ili samozaposlene osobe: mjesto boravišta djece, pod uvjetom da postoji takva djelatnost, te, prema potrebi, najveći iznos davanja predviđenih proturječnim zakonodavstvom. U potonjem slučaju trošak naknada dijeli se u skladu s kriterijima utvrđenima u Provedbenoj uredbi;”

[3] Članak 68. stavak 3. točka (b) glasi:

„3. Ako se u skladu s člankom 67. zahtjev za obiteljska davanja podnosi nadležnoj ustanovi države članice čije se zakonodavstvo primjenjuje, ali ne prema pravu prvenstva u skladu sa stavcima 1. i 2. ovog članka:

(b) nadležna ustanova države članice čije se zakonodavstvo primjenjuje prema načelu prvenstva postupa s tim zahtjevom kao da je podnesen izravno njoj, a datum na koji je takav zahtjev podnesen prvoj ustanovi smatra se datumom njegova zahtjeva upućenog ustanovi s pravom prvenstva.”

[4] Članak 11. stavak 2. glasi kako slijedi:

„Za potrebe ove glave smatra se da osobe koje primaju novčana davanja zbog ili kao posljedica svoje djelatnosti u svojstvu zaposlene ili samozaposlene osobe obavljaju navedenu djelatnost. To se ne primjenjuje na invalidske, starosne ili obiteljske mirovine ili mirovine za ozljede na radu ili profesionalne bolesti ili na novčana davanja za slučaj bolesti koja pokrivaju liječenje na neograničeno razdoblje.”

[5] Članak 68. stavak 2. glasi kako slijedi:

„U slučaju preklapanja prava, obiteljska davanja pružaju se u skladu sa zakonodavstvom koje je određeno kao prioritetno u skladu sa stavkom 1. Prava na obiteljska davanja na temelju drugog proturječnog zakonodavstva ili zakonodavstava obustavljaju se do iznosa predviđenog prvim zakonodavstvom, a prema potrebi se osigurava dodatak u visini razlike za iznos koji premašuje taj iznos. Međutim, takav dodatak u visini razlike ne treba se osigurati za djecu koja borave u drugoj državi članici ako se pravo na predmetno davanje temelji samo na boravištu.”

[6] Presuda Suda od 25. travnja 2024., L/Familienkasse Sachsen der Bundesagentur für Arbeit, C-36/23: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=285191&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=20149469

[7] Članak 81. glasi kako slijedi:

„Svaki zahtjev, izjava ili žalba koja je trebala biti podnesena, primjenom zakonodavstva jedne države članice, u određenom roku tijelu, ustanovi ili sudu te države članice prihvatljiva je ako je u istom roku podnesena odgovarajućem tijelu, ustanovi ili sudu druge države članice. U tom slučaju tijelo, ustanova ili sud koji prima zahtjev, izjavu ili žalbu bez odgode ga prosljeđuje nadležnom tijelu, ustanovi ili sudu prve države članice izravno ili putem nadležnih tijela dotičnih država članica. Datum na koji su takvi zahtjevi, izjave ili žalbe podneseni tijelu, ustanovi ili sudu druge države članice smatra se datumom njihova podnošenja nadležnom tijelu, ustanovi ili sudu.”

[8] Presuda Suda od 29. rujna 2022., FS protiv glavnog službenika za žalbe i dr., C-3/21: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=266564&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=20153614

[9] Točka 26.

[10] Točka 27.

[11] Presuda Suda od 25. travnja 2024., L protiv Familienkasse Sachsen der Bundesagentur für Arbeit, C-36/23. Sud je presudio:

„Članak 68. Uredbe ... 883/2004 [...] o koordinaciji sustava socijalne sigurnosti, kojom se utvrđuju pravila prednosti u slučaju preklapanja obiteljskih davanja, treba tumačiti na način da, iako ne dopušta ustanovi države članice čije zakonodavstvo nema prvenstvo [...] da od dotične osobe zatraži djelomičan povrat takvih davanja isplaćenih u toj državi članici zbog postojanja prava na ta davanja predviđenog zakonodavstvom druge države članice koje se primjenjuje po načelu prvenstva, ako nijedno obiteljsko davanje nije utvrđeno ili isplaćeno u toj drugoj državi članici, ona ipak dopušta toj ustanovi da od ustanove koja ima primarnu nadležnost zatraži povrat iznosa davanja koji premašuje iznos koji je dužna nadoknaditi [...]”

[12] Članak 60. stavak 5. glasi kako slijedi:

„Ako je ustanova koja je privremeno pružala davanja platila više od iznosa za koji je u konačnici odgovorna, može zatražiti povrat viška od ustanove s primarnom odgovornošću u skladu s postupkom utvrđenim u članku 73. provedbene uredbe.”

[13] Uredba (EZ) br. 987/2009 Europskog parlamenta i Vijeća od 16. rujna 2009. o utvrđivanju postupka provedbe Uredbe (EZ) br. 883/2004 o koordinaciji sustava socijalne sigurnosti: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A02009R0987-20180101&qid=1740997969849