Kontekst pritužbe

1. Uredbom o registraciji, evaluaciji, autorizaciji i ograničavanju kemikalija (REACH)[1] nastoji se poboljšati zaštita zdravlja ljudi i okoliša od potencijalnih rizika kemikalija, uz istodobno jačanje konkurentnosti kemijske industrije EU-a. Europska komisija najavila je 2020. da namjerava revidirati Uredbu REACH [2].

2. Uredbom o živi [3] utvrđuju se pravila o tome kako se živa upotrebljava i kako se s njom postupa tijekom njezina životnog ciklusa. Komisija je 2023. predložila reviziju Uredbe o živi [4].

Zahtjev za javni pristup dokumentima povezanima s Uredbom REACH

3. Podnositelj pritužbe, organizacija civilnog društva, zatražio je 25. studenoga 2022. javni pristup [5] procjenama učinka i povezanim mišljenjima Odbora za nadzor regulative u pogledu svih predviđenih revizija Uredbe REACH.

4. Komisija je 13. siječnja 2023. odobrila javni pristup znatno redigiranoj verziji tih dokumenata. Pri redigiranju informacija Komisija se pozvala na iznimke u skladu sa zakonodavstvom EU-a o javnom pristupu dokumentima (Uredba 1049/2001), tvrdeći da bi se otkrivanjem ugrozio postupak donošenja odluka koji je u tijeku [6].

5. Podnositelj pritužbe 19. siječnja 2023. zatražio je od Komisije da preispita svoju odluku (podnošenjem „potvrdnog zahtjeva”). Produljeni rok za odgovor Komisije istekao je 2. ožujka 2023.

6. Nakon što nije zaprimio odgovor, podnositelj pritužbe obratio se Ombudsmanu 12. lipnja 2023.

Zahtjev za javni pristup dokumentima povezanima s Uredbom o živi

7. Podnositelj pritužbe zatražio je 17. siječnja 2023. javni pristup procjenama učinka i povezanim mišljenjima Odbora za nadzor regulative te popis i zapisnike sa svih „uzlaznih sastanaka” održanih između Odbora za nadzor regulative i osoblja Komisije u vezi s revizijom Uredbe o živi.

8. Komisija je 24. veljače 2023. odbila objaviti zatražene dokumente.

9. Podnositelj pritužbe podnio je 1. ožujka 2023. ponovni zahtjev. Produljeni rok za odgovor Komisije istekao je 18. travnja 2023.

10. Nakon što nije zaprimio odgovor, podnositelj pritužbe obratio se Ombudsmanu 12. lipnja 2023.

Istraga

11. Ombudsmanica je pokrenula istragu kako bi zatražila brz odgovor na ponovne zahtjeve podnositelja pritužbe. Istražni tim Ombudsmana također je pregledao predmetne dokumente kako bi ispitao opseg odobrenog javnog pristupa i konkretne razloge koje je Komisija navela kako bi opravdala (djelomično) odbijanje.

12. Tijekom istrage Komisija je 5. srpnja 2023. donijela potvrdnu odluku o zahtjevu za javni pristup u vezi s Uredbom REACH, pri čemu je zadržala svoje početno stajalište o potrebi zaštite postupka donošenja odluka koji je u tijeku. Nadalje, Komisija je tvrdila da bi se otkrivanjem ugrozila zaštita komercijalnih interesa [7].

13. Komisija je 14. srpnja 2023. objavila revidiranu procjenu učinka i povezano drugo mišljenje Odbora za nadzor regulative o predloženoj reviziji Uredbe o živi, čime je završila postupak donošenja odluka. Komisija je 10. kolovoza 2023. odobrila javni pristup zatraženim dokumentima povezanima s tom uredbom, odnosno ranijoj verziji procjene učinka, povezanom mišljenju Odbora za nadzor regulative i zapisniku s uzlaznog sastanka, uz iznimku osobnih podataka.

Preporuka Europskog ombudsmana

14. Budući da je podnositelj pritužbe u međuvremenu dobio pristup dokumentima povezanima s Uredbom o živi, preporuka Ombudsmana odnosila se samo na dokumente povezane s revizijom Uredbe REACH.

15. Ombudsmanica je u svojoj preporuci napomenula da građani imaju „pravo na sudjelovanje u demokratskom životu Unije”[8] te da bi se odluke trebale donositi „što otvorenije i bliže građanima”. [9] Kako je jasno navedeno u zakonodavstvu EU-a o javnom pristupu dokumentima [10] i sudskoj praksi EU-a [11], to je posebno važno kada institucije EU-a djeluju u „zakonodavnoj ulozi”.

16. Dokumenti o kojima je riječ u ovoj istrazi očito su zakonodavni dokumenti na koje se moraju primjenjivati najviši standardi transparentnosti. U sudskoj praksi EU-a već je utvrđeno da su izvješća o procjeni učinka i popratna mišljenja Odbora za nadzor regulative važni elementi zakonodavnog postupka Unije [12] te su stoga „zakonodavni dokumenti” u smislu članka 12. stavka 2. Uredbe 1049/2001 [13]. Osim toga, sporni dokumenti sadržavaju „informacije o okolišu” u smislu Aarhuške uredbe EU-a jer se odnose na proučavanje učinka različitih opcija politike predviđenih u pogledu pitanja okoliša.[14] Iz tog razloga iznimke predviđene zakonodavstvom EU-a o javnom pristupu također treba usko tumačiti [15]

17. Nakon što je pregledao neredigirane verzije traženih dokumenata, Ombudsman je utvrdio da redigirani dijelovi nisu bili posebno osjetljivi i da su predstavljali redovni zakonodavni rad. Činjenica da je donošenje odluka bilo u tijeku ne može sama po sebi biti argument za odbijanje otkrivanja. Sudovi EU-a u više su navrata smatrali da je javnost u potpunosti sposobna shvatiti da su određeni dokumenti privremene prirode i da stoga mogu biti podložni promjenama.[16] Građani EU-a imaju demokratsko pravo izraziti svoja stajališta o političkim opcijama koje je predvidjela Komisija prije nego što se objave konkretni zakonodavni prijedlozi.[17]

18. Osim toga, Ombudsman je utvrdio da, suprotno onomu što se zahtijeva sudskom praksom, Komisija nije iznijela „konkretne dokaze” da bi otkrivanje zatraženih dokumenata ozbiljno ugrozilo njezin postupak donošenja zakonodavnog prijedloga [18].

19. Ombudsmanica nije bila uvjerena ni argumentima Komisije u pogledu potrebe za zaštitom komercijalnih interesa svojih ugovaratelja koji još nisu dovršili određene dijelove procjene učinka. [19] Ombudsmanica je podsjetila na sudsku praksu prema kojoj zaštita prava intelektualnog vlasništva sustavno nema prednost pred pravom javnog pristupa dokumentima institucija EU-a.[20] Ombudsmanica je smatrala da Komisija nije dokazala kako bi otkrivanje konkretno ugrozilo komercijalne interese njezinih ugovaratelja.

20. S obzirom na to, Ombudsmanica je smatrala da Komisijino odbijanje potpunog javnog pristupa predmetnim zakonodavnim dokumentima predstavlja nepravilnost u postupanju. Dala je sljedeću preporuku:[21]

Europska komisija trebala bi bez daljnje odgode u potpunosti objaviti zatražene dokumente koji se odnose na reviziju Uredbe REACH.

21. Komisija je u odgovoru zadržala svoje stajalište. Tvrdio je da je rad na predmetnom zakonodavnom prijedlogu transparentan i uključiv. Nadalje je tvrdio da je „rizik od vanjskog pritiska medija i lobista na postupak donošenja odluka ozbiljan i predvidljiv” te da je već postojao pritisak zbog informacija koje su procurile iz nacrta procjene učinka. Također je tvrdio da nije bio obvezan ocijeniti je li rizik od vanjskog pritiska u ovom slučaju bio izniman ili veći nego u drugim slučajevima.

22. Komisija je također tvrdila da je, čak i da su redigirane informacije u zatraženim dokumentima informacije o okolišu, već uzela u obzir usko tumačenje izuzeća, u skladu sa sudskom praksom Unije, i da je odobrila najširi mogući pristup zatraženim dokumentima.

23. Osim toga, Komisija je tvrdila da u trenutku donošenja potvrđujuće odluke još nije stekla sva prava intelektualnog vlasništva na studije koje su proveli njezini ugovaratelji. Komisija je smatrala da bi se „otkrivanjem redigiranih odlomaka na temelju nedovršenih studija povrijedila autorska prava ugovaratelja i time ugrozili njihovi komercijalni interesi otkrivanjem njihova znanja i metodologije” te da bi se time Europska komisija izložila riziku od sudskih sporova”.

24. U primjedbama na odgovor Komisije podnositelj pritužbe tvrdio je da Komisija nije uzela u obzir sudsku praksu EU-a o javnom pristupu zakonodavnim dokumentima. Konkretno, podnositelj pritužbe smatrao je da Komisija nije dokazala da nije mogla spriječiti utjecaj vanjskog pritiska na njegovo donošenje odluka i da bi komercijalni interesi njegovih ugovaratelja bili ugroženi otkrivanjem zatraženih dokumenata.

Procjena Europskog ombudsmana nakon preporuke

25. Ombudsmanica ponavlja svoje stajalište da Komisija nije dostavila „konkretne dokaze” koji pokazuju razumno predvidljiv rizik od znatnog utjecaja na donošenje ovog zakonodavnog prijedloga zbog povećanog vanjskog pritiska za koji je tvrdila da bi proizašao iz daljnjeg otkrivanja. Ombudsmanica ne nalazi elemente kojima bi se taj zakonodavni predmet razlikovao od bilo kojeg drugog takvog predmeta koji su ispitale institucije EU-a. Komisija je svoje odbijanje da široj javnosti odobri pristup predmetnim dokumentima temeljila na općim i nepotkrijepljenim tvrdnjama o vanjskom pritisku.

26. Stajalište Komisije posebno je zabrinjavajuće s obzirom na jasnu sudsku praksu o javnom pristupu zakonodavnim dokumentima, u kojoj su sudovi već odbacili opće argumente, kao što su oni koje je Komisija iznijela u ovom predmetu, kako bi opravdali neotkrivanje. Takvi opći argumenti uključuju da je spis o politici osjetljiv,[22] da zatraženi dokument još nije dovršen,[23] da bi se „određene rečenice u redigiranim dijelovima mogle izvaditi iz konteksta”,[24] ili da bi, ako se objavi, dokument „mogao dovesti do neželjenog vanjskog pritiska”, uključujući pritisak civilnog društva.[25]

27. Zakonodavni postupci donošenja odluka u EU-u često izazivaju znatan javni interes, uključujući interes različitih predstavnika interesnih skupina. Ombudsmanica stoga ne dovodi u pitanje da je Komisija izložena „vanjskom pritisku” dok radi na zakonodavnim prijedlozima. Međutim, kako su utvrdili sudovi EU-a, odbijanje javnog pristupa zakonodavnim dokumentima ne može se koristiti kao zaštitna mjera institucija EU-a kada su suočene s vanjskim pritiskom.[26] Općenito, Ombudsmanica smatra da je lobiranje očekivani aspekt zakonodavnog postupka. Otkrivanjem bi se javnosti, uključujući dionike i medije, omogućilo učinkovitije sudjelovanje u postupku donošenja odluka, čime bi se povećala njegova kvaliteta i legitimnost. Kako bi svi interesi mogli razmjenjivati informirana mišljenja tijekom tekućih zakonodavnih postupaka, posebno je važno da u najvećoj mogućoj mjeri postoje jednaki uvjeti u pogledu pristupa informacijama.

28. Argumenti Komisije u vezi s intelektualnim vlasništvom svojih ugovaratelja također nisu uvjerljivi Ombudsmanu. To intelektualno vlasništvo („znanje, iskustvo i metodologija”) u svakom će se slučaju otkriti nakon dovršetka postupka donošenja odluka i objave izvješća o procjeni učinka.

29. Kad je riječ o načinu na koji Komisija postupa sa zahtjevom za javni pristup dokumentima povezanima s Uredbom o živi, koji u ovom slučaju nije obuhvaćen područjem primjene preporuke ombudsmanice, ombudsmanica ponavlja svoje stajalište da nepoštovanje rokova utvrđenih zakonodavstvom EU-a o javnom pristupu dokumentima ne može biti dobra upravna praksa. Ključno je da građani imaju pravodoban javni pristup zakonodavnim dokumentima kako bi mogli ostvariti svoje demokratsko pravo na utjecaj na donošenje zakonodavstva EU-a.

30. U tom je slučaju Komisija odobrila javni pristup zatraženim dokumentima koji se odnose na reviziju Uredbe o živi tek nakon donošenja svojeg zakonodavnog prijedloga i objave konačnog izvješća o procjeni učinka i mišljenja Odbora za nadzor regulative.

31. Ne samo da je Komisija povrijedila obvezne rokove utvrđene Uredbom 1049/2001 za postupanje sa zahtjevom za javni pristup, nego je i povrijedila svoju dužnost da osigura da građani EU-a dobiju javni pristup zakonodavnim dokumentima „na vrijeme, u trenutku koji im omogućuje da učinkovito iznesu svoja stajališta”. [27] Zbog proteka sedam mjeseci od početnog zahtjeva otkriveni dokumenti više se ne upotrebljavaju u svrhu za koju je podnositelj pritužbe namjeravao iznijeti svoja stajališta prije donošenja zakonodavnog prijedloga.

32. Kao što je to Ombudsman već utvrdio, pri obradi zahtjeva za javni pristup zakonodavnim dokumentima institucije Unije moraju poštovati zakonske rokove, svoju dužnost „brzog” rješavanja zahtjeva i svoju dužnost „pravodobnog” pružanja javnog pristupa kako bi se podnositeljima zahtjeva omogućilo da utječu na zakonodavni postupak.[28] To nije bio slučaj u načinu na koji je obradio taj zahtjev.

Zaključak

Na temelju istrage Ombudsman zaključuje ovaj predmet sljedećim zaključkom:

Ombudsmanica duboko žali zbog toga što je Komisija odbila njezinu preporuku da se omogući potpuni javni pristup zakonodavnim dokumentima koji se odnose na reviziju Uredbe REACH. Ombudsmanica stoga potvrđuje svoj nalaz o nepravilnostima u postupanju.

Kašnjenje Komisije u odobravanju javnog pristupa zatraženim dokumentima u vezi s revizijom Uredbe o živi predstavljalo je nepravilnost u postupanju.

Podnositelj pritužbe i Komisija bit će obaviješteni o toj odluci.

 

Emily O'Reilly
Europska ombudsmanica

Strasbourg, 15. ožujka 2024.

 

[1] Uredba 1907/2006 o registraciji, evaluaciji, autorizaciji i ograničavanju kemikalija (REACH), SL L 396/1, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A02006R1907-20140410

[2] https://environment.ec.europa.eu/news/chemicals-commission-seeks-views-revision-reach-eus-chemicals-legislation-2022-01-20_en

[3] Uredba (EU) 2017/852 o živi, SL L 137/1, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?qid=1531231211865&uri=CELEX:32017R0852

[4] https://environment.ec.europa.eu/topics/chemicals/mercury_en:~:text=In%20srpanj%202023%20the%20Komisija%20adopted%20the%20Delegated%20Uredba%20transposing,lamps%20and%20non%2Delectrical%20equipment

[5] U skladu s Uredbom (EZ) br. 1049/2001 o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32001R1049&from=EN

[6] Članak 4. stavak 3. Uredbe 1049/2001

[7] Članak 4. stavak 2. Uredbe 1049/2001

[8] Članak 10. stavak 3. Ugovora o Europskoj uniji (UEU)

[9] Članak 1. i članak 10. stavak 3. UEU-a

[10] Članak 12. stavak 2. i uvodna izjava 6. Uredbe 1049/2001

[11] Vidjeti u tom smislu presude Suda od 1. srpnja 2008., spojeni predmeti C-39/05 P i C-52/05 P, Švedska i Turco protiv Vijeća, točka 46., https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-39/05&language=hr i od 17. listopada 2013., predmet C-280/11 P, Vijeće protiv Access Info Europe, točka 33., https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-280/11&language=EN

[12] Presuda Suda od 4. rujna 2018., predmet C-57/16 P, Client Earth protiv Komisije, točke 90.–91., https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=B9F99C57C8DB211068B32EC7E0E0AF0B?text=&docid=205322&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=3832024

[13] Predmet C-57/16 P, Client Earth protiv Komisije, točka 93.

[14] Vidjeti sličnu ocjenu u predmetu C-57/16 P, Client Earth protiv Komisije, točke 97. i 101.

[15] Članak 6. stavak 1. Uredbe 1367/2006 Europskog parlamenta i Vijeća od 6. rujna 2006. o primjeni odredaba Aarhuške konvencije o pristupu informacijama, sudjelovanju javnosti u odlučivanju i pristupu pravosuđu u pitanjima okoliša na institucije i tijela Zajednice, SL L 264/13, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A32006R1367.

[16] Presuda Općeg suda od 22. ožujka 2018., predmet T-540/15, De Capitani protiv Parlamenta, točka 102. https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=200551&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=774069.

[17] Predmet C-57/16 P, Client Earth protiv Komisije, točka 108.

[18] Presuda Općeg suda od 21. travnja 2021., predmet T-252/19, Pech protiv Vijeća, točka 92., https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=240171&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1916898

[19] Presuda Općeg suda od 5. veljače 2018., predmet T-718/15, PTC Therapeutics International protiv EMA-e, točke 64. i 85., https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=199044&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1918748

[20] Presuda Općeg suda od 13. siječnja 2017., predmet T-189/14, Deza protiv ECHA-e, točka 119., https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=186721&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1918841

[21] Cjeloviti tekst preporuke dostupan je ovdje: https://www.ombudsman.europa.eu/en/recommendation/en/175628

[22] Prema sudskoj praksi, političke i pravne poteškoće u spisu same po sebi ne opravdavaju neotkrivanje. Vidjeti presudu Općeg suda od 25. siječnja 2023., predmet T-163/21, De Capitani protiv Vijeća, točka 76., https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=269684&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=809123

[23] U skladu sa sudskom praksom, privremenost dokumenta kao takva ne može dokazati rizik za postupak odlučivanja. Komisija bi trebala pružiti mnogo konkretnija objašnjenja o tome zašto bi objavljivanje privremenog dokumenta ugrozilo postupak donošenja odluka. Vidjeti predmet C-57/16 P, Client Earth protiv Komisije, točka 123.

[24] U skladu sa sudskom praksom „javno mnijenje savršeno je u stanju shvatiti da će autor prijedloga vjerojatno naknadno izmijeniti svoj sadržaj”. Vidjeti predmet T-163/21, De Capitani protiv Vijeća ,, točku 79.

[25] U skladu sa sudskom praksom Komisija bi morala utvrditi da bi vanjski pritisak bio takav da bi onemogućio sposobnost Komisije da se odupre tom pritisku ili da pravodobno dovrši postupak donošenja odluka. Međutim, Komisija nije obvezna održavati dijalog sa svim dionicima. Vidjeti predmet C-57/16 P, Client Earth protiv Komisije, točke 106.–108.

[26] Predmet C-57/16 P, Client Earth protiv Komisije, točka 124.

[27] Predmet C-57/16 P, Client Earth protiv Komisije, točka 84.

[28] Odluka o načinu na koji je Europski parlament postupio sa zahtjevom za javni pristup dokumentu s četiri stupca koji se odnosi na pregovore u okviru trijaloga pri donošenju Akta o digitalnim tržištima (predmet 253/2023/MIK), točka 25., https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/172851.