BACKGROUND

1. Krajem 2020. podnositelju pritužbe dodijeljena su bespovratna sredstva u okviru programa Obzor 2020. koji financira EU i čiji je cilj bio poduprijeti inovacije u malim i srednjim poduzećima (MSP-ovi), što je podnositelj pritužbe bio u to vrijeme. Izvršna agencija za mala i srednja poduzeća (EASME) bila je odgovorna za upravljanje bespovratnim sredstvima u okviru programa, za koja su prihvatljivi bili samo MSP-ovi.

2. Podnositelja pritužbe 2021. kupilo je drugo društvo, koje je izgubilo status MSP-a. Nakon toga je u svibnju 2021. obavijestila EASME o svojoj promjeni statusa.

3. EASME je od podnositelja pritužbe zatražio da službeno dostavi informacije na posebnom internetskom portalu, što je podnositelj pritužbe učinio krajem lipnja 2021.

4. Prije toga podnositelj pritužbe postavio je pitanje o posljedicama gubitka statusa MSP-a, navodeći svoje stajalište da i dalje smatra da bi trebao ispunjavati uvjete za dodjelu bespovratnih sredstava. Podnositelj pritužbe smatrao je da bi mogao nastaviti primati bespovratna sredstva unatoč tome što više nije MSP. Navela je da namjerava nastaviti s radom na projektu u skladu s planom.

5. EASME je odgovorio da korisnik koji prestane biti MSP može i dalje biti priznat kao MSP ako je prestao biti MSP „prirodnim rastom”, ali ne i ako je prestao biti MSP zbog preuzimanja od strane drugog društva ili spajanja s njim. U takvim bi okolnostima ugovor o dodjeli bespovratnih sredstava obično bio raskinut.

6. Krajem srpnja 2021. EASME je podnositelju pritužbe na posebnom internetskom portalu potvrdio da je promjena statusa službeno zabilježena.

7. Podnositelj pritužbe nastavio je raditi na projektu.

8. Početkom listopada 2021. podnositelj pritužbe obavijestio je EASME da nije primio nikakve formalne zahtjeve u vezi s bespovratnim sredstvima te je zatražio savjet o sljedećem koraku. Istaknula je da je u međuvremenu zaprimila redovite zahtjeve za izvješća o napretku i navela da na njih odgovara u skladu sa svojim obvezama. Čini se da su ta redovita izvješća o napretku automatski poslana podnositelju pritužbe s namjenskog internetskog portala.

9. EASME je odmah odgovorio da je „službeni postupak za prekid dodjele bespovratnih sredstava pokrenut prije nekog vremena i uskoro biste trebali primiti obavijest putem portala [IT]”. Dodao je da „zbog informatičke greške to nije uzeto u obzir te je aktivirano vaše redovito razdoblje izvješćivanja. Zanemarite ovu aktivnost i ne inicirajte periodično izvješćivanje. Nakon što se problem u području IT-a riješi, modul izvještajnog razdoblja postat će neaktivan.”

10. EASME je naveo da će podnositelj pritužbe uskoro primiti obavijest o postupku raskida i da će imati mogućnost učitati svoje primjedbe na njega na internetskom portalu. EASME bi ispitao sve takve primjedbe i zatim podnositelju pritužbe dostavio svoju konačnu odluku. Ako je negativan, namjenski IT sustav pokrenuo bi modul izvješća kako bi podnositelj pritužbe mogao zatražiti prihvatljive troškove.

11. Krajem studenoga 2021. EASME je službeno obavijestio podnositelja pritužbe o svojoj namjeri da raskine sporazum o dodjeli bespovratnih sredstava s obzirom na to da podnositelj pritužbe više nije MSP. Podnositelj pritužbe podnio je svoja očitovanja nekoliko dana kasnije.

12. EASME je u siječnju 2022. obavijestio podnositelja pritužbe o svojoj konačnoj odluci o raskidu ugovora. Podnositelj pritužbe razmijenio je korespondenciju s EASME-om o mogućim mehanizmima pravne zaštite, tijekom čega je EASME naveo da podnositelj pritužbe može osporavati odluku samo putem Suda.

13. Podnositelj pritužbe zatim se obratio Europskom ombudsmanu.

Istraga

14. Ombudsmanica je pokrenula istragu o odluci o raskidu sporazuma o dodjeli bespovratnih sredstava i načinu na koji je EASME upravljao postupkom raskida sporazuma o dodjeli bespovratnih sredstava.

15. Tijekom istrage zaključeni su tehnički i financijski aspekti projekta.

Stajalište EASME-a da bi ugovor trebalo raskinuti

Argumenti stranaka

16. EASME je smatrao da je, nakon što podnositelj pritužbe više nije MSP, morao raskinuti sporazum o dodjeli bespovratnih sredstava. Kako bi potkrijepila svoje stajalište, uputila je na:

Uredba o Obzoru 2020.[1]:

 „1. Samo MSP-ovi mogu podnijeti zahtjev za pozive na podnošenje prijedloga izdane u okviru namjenskog instrumenta za MSP-ove [...]. Mogu surađivati s drugim poduzećima i istraživačkim organizacijama ili sveučilištima.

2. Nakon što se trgovačko društvo potvrdi kao MSP, pretpostavlja se da taj pravni status prevladava tijekom cijelog trajanja projekta, čak i u slučajevima kada trgovačko društvo zbog svojeg rasta kasnije premaši gornje granice definicije MSP-a.”

Glavna odredba sporazuma o dodjeli bespovratnih sredstava [2]:

„EASME može raskinuti Sporazum ako: (a) nije primjenjivo; (b) promjena u pravnoj, financijskoj, tehničkoj, organizacijskoj ili vlasničkoj situaciji korisnika vjerojatno će znatno utjecati na provedbu aktivnosti ili je odgoditi ili dovesti u pitanje odluku o dodjeli bespovratnih sredstava.”

17. Ukratko, EASME je smatrao da uvjeti prihvatljivosti moraju biti ispunjeni tijekom cijelog trajanja projekta, a ne samo u trenutku evaluacije i dodjele bespovratnih sredstava. Naglasio je da, u skladu s Uredbom o Obzoru 2020., samo MSP-ovi ispunjavaju uvjete za bespovratna sredstva u okviru relevantnog programa (koji se nazivaju „aktivnosti instrumenta za MSP-ove”). Gubitak statusa MSP-ova stoga dovodi u pitanje osnovu za dodjelu bespovratnih sredstava. EASME je smatrao da je to stajalište u skladu s jednim od glavnih ciljeva Preporuke o MSP-ovima [3], a to je osigurati da se mjere potpore dodjeljuju samo onim poduzećima kojima su zaista potrebne. EASME je naveo i da se u relevantnim često postavljanim pitanjima [4] i priručniku za korisnike [5] objašnjava da se iznimke od zahtjeva za status MSP-a primjenjuju samo u slučajevima kada subjekt izgubi status MSP-a zbog rasta koji je posljedica „gospodarskih kretanja ili gospodarske povezanosti”(prirodni rast), a ne kada poduzeće prestane biti MSP zbog preuzimanja od strane drugog društva ili spajanja s njim.

18. Podnositelj pritužbe smatrao je da se primjenjivim pravilima predviđa pretpostavka da, nakon dodjele bespovratnih sredstava MSP-u, status MSP-a za potrebe predmetnog sporazuma o dodjeli bespovratnih sredstava pravno ostaje nepromijenjen tijekom cijelog projekta te da stoga ne postoji pravna osnova za raskid njegova sporazuma o dodjeli bespovratnih sredstava. Podnositelj pritužbe tvrdio je i da činjenica da je izgubio status MSP-a tijekom projekta ne može biti „promjena” kojom bi se na temelju sporazuma o dodjeli bespovratnih sredstava omogućio njegov raskid. Prema njezinu mišljenju, odredba sporazuma o dodjeli bespovratnih sredstava odnosila se na slučajeve u kojima naknadne nove informacije pokazuju da su dostavljene informacije o statusu MSP-ova u trenutku podnošenja zahtjeva za dodjelu bespovratnih sredstava bile obmanjujuće ili pogrešne ili da su informacije o planiranim neposrednim promjenama bile uskraćene.

Procjena Europskog ombudsmana

19.  U slučaju kao što je ovaj Europski ombudsman može ispitati je li dotično tijelo EU-a djelovalo u skladu s pravnim odredbama ugovora i drugim primjenjivim pravnim odredbama, kao i načelima dobre uprave. Uloga Ombudsmana nije posredovati u ugovornim sporovima.

20. U ovom slučaju relevantne odredbe o statusu MSP-ova na koje je uputila Komisija nisu u potpunosti jasne. Čini se da se tekstom „pretpostavlja se da prevladava” u odgovarajućem članku Uredbe o Obzoru 2020. ne uspostavlja posebno i zasebno pravno pravilo. Ako je namjeravao utvrditi da bi MSP uvijek trebao biti priznat kao takav i nakon dodjele bespovratnih sredstava, teško je vidjeti da bi drugi dio odredbe bio potreban jer bi se njegova svrha na odgovarajući način ostvarila prvim dijelom odredbe. Ombudsman stoga ne može isključiti mogućnost da je opća svrha članka bila uvođenje navedene iznimke u slučajevima „prirodnog rasta”[6].

21. U takvim okolnostima, dobra je praksa tumačiti pravne odredbe s posebnim naglaskom na svrhu predmetne politike i pravnog okvira. Čini se da je EASME to učinio u ovom slučaju. Ombudsmanica stoga smatra da je EASME protumačio relevantne odredbe o zahtjevu da status MSP-a bude razuman.

22. Relevantna odredba sporazuma o dodjeli bespovratnih sredstava nije dovoljno jasna i u njoj se navodi da institucija može raskinuti sporazum ako „promjena pravne, financijske, tehničke, organizacijske ili vlasničke situacije korisnika [...] dovede u pitanje odluku o dodjeli bespovratnih sredstava” (naknadno istaknuto).

23. Nije jasno zašto se u toj odredbi izričito i konkretno ne navodi da se sporazum o dodjeli bespovratnih sredstava može raskinuti ako korisnik više nema obilježja koja su mu omogućila dodjelu bespovratnih sredstava.

24. Unatoč tom nedostatku jasnoće, Ombudsmanica ne smatra nerazumnim da se EASME oslonio na tu odredbu kako bi raskinuo sporazum o dodjeli bespovratnih sredstava. Svrha je odredbe sporazuma o dodjeli bespovratnih sredstava omogućiti EASME-u da raskine sporazum. Ključna je točka odredbe da je došlo do „promjene” određenih aspekata predmetnog korisnika. „Promjena” se mora shvatiti kao situacija koja se mijenja iz jedne stvari u drugu i ne može se tumačiti kao da se odnosi na situaciju u trenutku dodjele bespovratnih sredstava.

25. Na temelju prethodno navedenog ombudsmanica smatra da odluka EASME-a o raskidu sporazuma o dodjeli bespovratnih sredstava nije nepravilnost u postupanju.

26. Međutim, Ombudsmanica na kraju svoje odluke predlaže da se EASME potakne da razmotri uvođenje jasnijeg teksta u tekst sporazuma o dodjeli bespovratnih sredstava.

Način na koji je EASME postupio s promjenom statusa podnositelja pritužbe

Procjena Europskog ombudsmana

27. U skladu s Poveljom o temeljnim pravima tijela EU-a trebala bi se baviti pitanjima „u razumnom roku”.[7]

28. Jasno je da su postojali problemi u pogledu vremenskog okvira u kojem je EASME postupao s odlukom o raskidu sporazuma o dodjeli bespovratnih sredstava i načina na koji je to priopćio.

29. Činjenica da je podnositelj pritužbe izgubio status MSP-a nije sporna. Od trenutka kada je podnositelj pritužbe o tome obavijestio EASME, čini se da EASME nema sumnje da će se sporazum o dodjeli bespovratnih sredstava morati raskinuti.

30. Podnositelj pritužbe u ranoj je fazi obavijestio EASME da ima ozbiljne sumnje u pogledu pravne osnove za raskid sporazuma te da će nastaviti raditi na projektu.

31. Kao odgovor na pitanje Ombudsmana zašto je EASME-u trebalo nekoliko mjeseci da obavijesti podnositelja pritužbe o svojoj službenoj namjeri da raskine sporazum o dodjeli bespovratnih sredstava, EASME je naveo da je to zato što je uključeno „više koraka provjere”.

32. Istraga Ombudsmana pokazala je da je od datuma na koji je podnositelj pritužbe službeno prijavio promjenu na internetskom portalu EASME-u trebalo tri mjeseca da pokrene postupak raskida ugovora o dodjeli bespovratnih sredstava. Nakon toga trebalo mu je još dva mjeseca da službeno obavijesti podnositelja pritužbe o svojoj namjeri da raskine ugovor. Čini se da to nije „razuman rok” za rješavanje takvog postupka.

33. Situacija u kojoj institucija očekuje da će morati raskinuti sporazum o dodjeli bespovratnih sredstava posebno je ozbiljna. Takva situacija mora se rješavati s najvećom pažnjom, što uključuje sve potrebne tehničke, financijske i pravne provjere. Međutim, to ne bi trebalo trajati nerazmjerno dugo.

34. Kako je prethodno navedeno, čini se da je EASME od samog početka smatrao da će morati raskinuti sporazum o dodjeli bespovratnih sredstava i da je to pravno jednostavno. U tom kontekstu i s obzirom na to da je podnositelj pritužbe jasno dao do znanja da namjerava nastaviti s radom na projektu i da će stoga i dalje snositi troškove, EASME je trebao nastojati riješiti postupak što je prije moguće. U skladu s primjenjivim postupkom, prije donošenja konačne odluke o raskidu sporazuma postojala je preliminarna faza u kojoj je EASME obavijestio podnositelja pritužbe o svojoj namjeri raskida sporazuma o dodjeli bespovratnih sredstava. Ta preliminarna faza nije uključivala znatne rizike te je, s obzirom na to da je stajalište EASME-a bilo jasno, taj korak trebalo brzo poduzeti. EASME je to učinio tek krajem studenoga.

35. Čini se da nema razumnog objašnjenja zašto je EASME-u trebalo toliko vremena da riješi raskid sporazuma o dodjeli bespovratnih sredstava, a posebno zašto je trebalo toliko vremena da pokrene postupak raskida. To kašnjenje predstavlja nepravilnost u postupanju EASME-a.

36. Ombudsmanica ne vidi vrijednost u davanju povezane preporuke jer ne postoji način da se to kašnjenje ispravi. Međutim, Ombudsman će dati prijedloge kako bi se spriječila slična situacija u budućnosti.

37. Žalosno je što je podnositelj pritužbe nastavio raditi na projektu te je stoga snosio dodatne troškove koji u konačnici nisu bili pokriveni bespovratnim sredstvima. Međutim, kako je prethodno navedeno, čini se da EASME-ova odluka o raskidu ugovora nije nezakonita. To znači da se pitanje treba li podnositelju pritužbe nadoknaditi nastale troškove može ispitati samo u svjetlu općih načela, a ne na temelju bilo kojeg zakonskog prava.

38. Ombudsman ne može isključiti da prekomjerno kašnjenje u zaključivanju postupka kao što je onaj u ovom slučaju može biti razlog da se predmetnoj instituciji predloži da u cijelosti ili djelomično pokrije nastale troškove. Međutim, u skladu s upravnim pravom Unije teško je utvrditi pravo na naknadu štete.

39. U tom je slučaju EASME u ranoj fazi obavijestio podnositelja pritužbe da smatra da podnositelj pritužbe više ne ispunjava uvjete za ostvarivanje koristi od sporazuma o dodjeli bespovratnih sredstava. Iako je EASME-u očito trebalo previše vremena da službeno obavijesti podnositelja pritužbe o svojoj namjeri da raskine sporazum, dostavljene informacije bile su razumno službene prirode. Nema dokaza da je EASME potaknuo podnositelja pritužbe da nastavi s radom na projektu.[8]

40. Na temelju prethodno navedenog Ombudsman ne smatra da je EASME dužan u cijelosti ili djelomično pokriti daljnje troškove podnositelja pritužbe.

41. Međutim, jasno je da je postojao niz žalosnih komunikacijskih pitanja, što je pridonijelo odluci podnositelja pritužbe da nastavi nepotrebno raditi na projektu.

42. U situacijama u kojima EASME smatra da je obvezan raskinuti sporazum o dodjeli bespovratnih sredstava, EASME je dužan pravodobno pružiti jasne i točne informacije dotičnim primateljima bespovratnih sredstava. To je tim važnije u situacijama kao što je ova u kojoj je podnositelj pritužbe naveo da namjerava nastaviti s radom na projektu.

43. Međutim, čini se da EASME nema jasnu politiku ili smjernice o tome kako komunicirati s primateljima bespovratnih sredstava u situacijama u kojima smatra da će morati raskinuti sporazum o dodjeli bespovratnih sredstava.

44. Na temelju korespondencije koju je pregledao istražni tim Europskog ombudsmana, čini se da EASME nije pružio nikakve savjete podnositelju pritužbe, na primjer o tome treba li nastaviti s radom na projektu. Osim toga, EASME podnositelju pritužbe nije dao nikakve naznake o tome kada bi mogao očekivati konačnu odluku o sporazumu o dodjeli bespovratnih sredstava.

45. Nadalje, čini se da je čak i nakon pokretanja postupka raskida ugovora o dodjeli bespovratnih sredstava podnositelj pritužbe nastavio primati automatizirane poruke iz posebnog informatičkog sustava u kojem se traže izvješća o napretku. Iako je EASME priznao da je do toga došlo zbog tehničke „bug”, to je pogoršalo komunikacijske probleme u ključnoj fazi postupka. Ombudsmanica će predložiti EASME-u da spriječi slične incidente.

46. Naposljetku, Ombudsmanica napominje da u konačnoj odluci o raskidu sporazuma o dodjeli bespovratnih sredstava EASME nije obavijestio podnositelja pritužbe da bi se, osim pokretanja sudskog postupka, mogao obratiti i Europskom ombudsmanu. To je bilo u suprotnosti s obvezom [9] tijela EU-a da pri donošenju negativnih upravnih odluka pruže informacije o dostupnim pravnim sredstvima. Ombudsmanica će iznijeti povezani prijedlog za poboljšanje.

Zaključci

Na temelju istrage Ombudsman zaključuje ovaj predmet sljedećim zaključkom:

EASME-ova odluka o raskidu sporazuma o dodjeli bespovratnih sredstava nije sadržavala nepravilnosti u postupanju.

Došlo je do nepravilnosti u postupanju EASME-a u pogledu raskida sporazuma o dodjeli bespovratnih sredstava, posebno u pogledu kašnjenja i pitanja u vezi s komunikacijom.

Podnositelj pritužbe, EASME i Europska komisija bit će obaviješteni o ovoj Odluci.

Prijedlozi za poboljšanje

1. EASME bi trebao izraditi smjernice za postupanje u situacijama u kojima će promjena tijekom projekta najvjerojatnije dovesti do raskida sporazuma o dodjeli bespovratnih sredstava. Te bi smjernice trebale sadržavati okvirne vremenske okvire kako bi se osiguralo da se postupak provede u razumnom roku, posebno da EASME što prije obavijesti korisnika o svojoj namjeri da raskine sporazum o dodjeli bespovratnih sredstava. Smjernice bi trebale obuhvaćati i informacije kojima se primateljima bespovratnih sredstava pružaju informacije o njihovu radu na projektu, posebno o tome treba li ga obustaviti ili suspendirati. Smjernice bi trebale obuhvaćati i vođenje sastanaka koji se održavaju u vezi s tekućim ili predstojećim postupcima raskida, posebno potrebu za vođenjem evidencije o takvim sastancima u relevantnom dosjeu.

2. EASME bi trebao osigurati da se svim negativnim odlukama koje se odnose na sporazume o dodjeli bespovratnih sredstava korisnike obavješćuje o svim mogućim mehanizmima pravne zaštite, uključujući pravo na obraćanje Europskom ombudsmanu i vrijeme obraćanja Europskom ombudsmanu umjesto pokretanja sudskog postupka.

3. EASME bi trebao preispitati mogu li se odredbe sporazuma o dodjeli bespovratnih sredstava o mogućem raskidu sastaviti na jasniji način.

 

Emily O'Reilly
Europska ombudsmanica

Strasbourg, 23. lipnja 2023.

 

[1] članak 53. Uredbe 1290/2013 o utvrđivanju pravila za sudjelovanje u Okvirnom programu za istraživanja i inovacije Obzor 2020. (2014. – 2020.) i širenje njegovih rezultata,

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:32013R1290

[2] Članak 50.3.1.

[3] Preporuka 2003/361/EZ od 6. svibnja 2003. o definiciji mikropoduzeća te malih i srednjih poduzeća https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:32003H0361

[4] Vidjeti često postavljeno pitanje br. 28, eic-faq-20200131.pdf (archive-it.org). https://wayback.archive-it.org/12090/20210412153524/https:/ec.europa.eu/easme/sites/easme-site/files/eic-faq-20200131.pdf

[5] Korisnički priručnik za definiciju MSP-ova – Ured za publikacije EU-a

https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/79c0ce87-f4dc-11e6-8a35-01aa75ed71a1

[6] Čini se da Sud EU-a nije protumačio to pitanje.

[7] Članak 41. Povelje EU-a o temeljnim pravima: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A12016P%2FTXT  

[8] U korespondenciji je navedeno da je 2. lipnja 2021. održan sastanak između podnositelja pritužbe i projektnog službenika. Međutim, sadržaj tog sastanka nije zabilježen.

[9] Kako je utvrđeno u članku 19. Europskog kodeksa o dobrom ponašanju zaposlenih u upravi (https://www.ombudsman.europa.eu/en/publication/en/3510) i dijelu 3. Kodeksa Europske komisije o dobrom ponašanju zaposlenih u upravi (https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX%3A02000Q3614-20111116&from=EN#page=13)