Kontekst pritužbe

1. Podnositelj pritužbe član je osoblja Europske komisije koji ima dijete s invaliditetom. U rujnu 2018. zatražio je od Komisije da mu dodijeli „dvostruku naknadu za uzdržavano dijete”, koja je predviđena Pravilnikom o osoblju [1] za pružanje pomoći u skrbi za djecu s invaliditetom koja uključuje velike troškove. Naveo je da se njegovo dijete svakodnevno podvrgava fizioterapiji koju provodi djetetova majka, koja je posebno osposobljena za pružanje te vrste skrbi.

2. Komisija je odbila zahtjev, a podnositelj pritužbe podnio je žalbu na temelju članka 90. stavka 2. Pravilnika o osoblju. Komisija je odbacila pritužbu podnositelja pritužbe. Komisija je u svojoj odluci tvrdila da je stupanj invaliditeta djeteta ispod praga (20 %) utvrđenog u pravilima uprave EU-a o toj vrsti naknade (dalje u tekstu Zaključak 177/87)[2]. Osim toga, navela je da su troškovi za koje je podnositelj pritužbe tvrdio da su „samo hipotetski” i da ne predstavljaju posebne troškove povezane s prirodom invaliditeta.

Istraga

3. Ombudsmanica je pokrenula istragu i postavila niz pitanja Komisiji o tome kako je ocijenila to pitanje.

4. Tijekom istrage ombudsmanica je primila odgovor Komisije, a zatim i primjedbe podnositelja pritužbe kao odgovor na odgovor Komisije.

Argumenti izneseni Europskom ombudsmanu

Podnositelj pritužbe

5. Podnositelj pritužbe izjavio je da bi se prag koji je dogovorila uprava EU-a trebao smatrati smjernicom i da se ne može tumačiti na način koji je u suprotnosti s općim pravilima o pravima osoba s invaliditetom, primjerice Poveljom o temeljnim pravima. Sva djeca s invaliditetom, bez obzira na postotak njihova invaliditeta, trebala bi biti pokrivena dvostrukim doplatkom za uzdržavano dijete.

6. Podnositelj pritužbe naveo je da, iako pristup koji je dogovorila uprava EU-a izričito ne uključuje odredbe za djecu s invaliditetom manjim od 20 %, u njemu se ne navodi ni da bi takvu djecu trebalo isključiti iz primanja doplatka za dvostruko uzdržavano dijete. Podnositelj pritužbe istaknuo je da je dvostruka naknada za uzdržavano dijete utvrđena u Pravilniku o osoblju namijenjena pružanju pomoći obiteljima koje se suočavaju s „velikim troškovima” za djecu s invaliditetom, bez obzira na postotak njihova invaliditeta. Kao takav, dogovorenim pristupom trebalo bi predvidjeti i dodjelu naknade u slučajevima koji uključuju velike rashode za djecu ispod praga invaliditeta od 20 %.

7. Podnositelj pritužbe smatra da skrb i liječenje koje pružaju roditelji imaju „novčanu vrijednost”. Iako skrb ne uključuje izravan trošak koji mora platiti obitelj, očito postoji vrijednost za fizioterapiju, koju bi inače morao obavljati obučeni fizioterapeut i koja ima implikacije u pogledu resursa za djetetovu majku, koja je osposobljena za pružanje skrbi. Novčana vrijednost obiteljske skrbi prepoznata je u odlukama Europskog ombudsmana [3] i pojašnjenjima koja je Komisija pružila tijekom istrage.

Komisija

8. Komisija je odbila zahtjev za naknadu jer je stupanj invaliditeta djeteta bio niži od 20 %.

9. Komisija je navela da obično uzima u obzir postoji li novčana vrijednost za skrb ili liječenje koje pružaju roditelji. U takvim slučajevima Komisijin „službenik za medicinu” trebao bi potvrditi da je skrb o roditelju povezana i relevantna za prirodu invaliditeta. Komisija bi zatim izračunala prosječni trošak takvog tretmana.

10. Komisija bi pristala izračunati troškove u predmetu podnositelja pritužbe na temelju procjene stručnjaka, uključujući naznaku niza sastanaka koje je propisao liječnik odgovoran za liječenje djeteta i mišljenje službenog liječnika kojim se potvrđuje nužnost terapije kao odgovora na invaliditet.

Prijedlog Europskog ombudsmana za rješenje

11. Ombudsmanica je u lipnju 2022. Komisiji poslala prijedlog rješenja. Iako priznaje da je Komisija slijedila pristup utvrđen u Zaključku 177/87, Ombudsmanica je izrazila stajalište da se čini da je taj pristup u suprotnosti s odredbama Pravilnika o osoblju kojima se utvrđuje dvostruki doplatak za uzdržavano dijete.

12. Ombudsmanica je podsjetila Komisiju da je pravo osoba s invaliditetom na mjere čiji je cilj osigurati njihovu neovisnost, društvenu i profesionalnu integraciju te sudjelovanje u životu zajednice definirano u Povelji o temeljnim pravima [4] i Konvenciji UN-a o pravima osoba s invaliditetom, čija je EU stranka [5]. Ombudsmanica je prethodno zauzela stajalište da dvostruki doplatak za uzdržavano dijete služi upravo svrsi provedbe tog temeljnog prava. [6]

13. Pristup koji Komisija trenutačno primjenjuje znači da se djeca čiji se stupanj invaliditeta smatra manjim od određenog postotka automatski smatraju neprihvatljivima za naknadu. Ombudsmanica je smatrala da je automatsko isključivanje takve djece iz razmatranja proizvoljno i nerazumno te da ne proizlazi nužno iz primjenjivog zakonodavstva. Člankom 67. stavkom 3. Pravilnika o osoblju, koji je pravna osnova dvostruke naknade, ne pravi se razlika između djece s različitim stupnjevima invaliditeta. U skladu s Pravilnikom o osoblju, uvjeti za dodjelu naknade su sljedeći: (a) ima li dijete invaliditet i, ako da, (b) podrazumijeva li taj invaliditet velike troškove.

14. Ombudsmanica je podsjetila Komisiju i da ostvarivanje prava osoba s invaliditetom podrazumijeva povećanu obvezu brižnog postupanja uprave EU-a kao poslodavca. Ombudsmanica je primila na znanje obvezu Komisije [7], u skladu sa Strategijom EU-a o pravima osoba s invaliditetom [8], da poboljša potporu koju pruža osoblju s invaliditetom i osoblju s uzdržavanim članom obitelji s invaliditetom. S obzirom na sve navedeno ombudsmanica je iznijela sljedeći prijedlog rješenja:

Komisija bi trebala ponovno ocijeniti zahtjev podnositelja pritužbe za dvostruki doplatak za uzdržavano dijete.

Komisija bi trebala predložiti reviziju Zaključaka 177/87 kako bi se predvidjela i mogućnost dodjele dvostruke naknade za uzdržavano dijete svim članovima osoblja koji snose „teške troškove” za uzdržavanu djecu s invaliditetom, a ne samo onima s djecom s invaliditetom za koju se smatra da je iznad određenog praga.

15. Ombudsman je dodao da bi mu Komisija pri ponovnoj procjeni zahtjeva podnositelja pritužbe trebala pružiti jasne informacije o tome koji su popratni dokumenti potrebni kao dokaz troška skrbi za njegovo dijete, uključujući novčanu vrijednost skrbi koju pruža djetetova majka.

16. Ombudsmanica je napomenula i da bi, s obzirom na to da bi postupak revizije Zaključaka 177/87 mogao potrajati, Komisija u međuvremenu trebala uzeti u obzir nalaze te istrage pri razmatranju neriješenih i budućih zahtjeva za dvostruki doplatak za uzdržavano dijete. To jest, trebalo bi razmotriti dodjelu dvostruke naknade za uzdržavano dijete i članovima osoblja koji snose velike troškove za uzdržavanu djecu s invaliditetom, neovisno o postotku tog invaliditeta.

Argumenti izneseni Europskom ombudsmanu nakon prijedloga rješenja

Komisija

17. Komisija je tvrdila da se pristupom praga utvrđenim u Zaključku 177/87 o primjeni dvostruke ovisne naknade osigurava visoka razina transparentnosti i predvidljivosti u području u kojem institucije EU-a imaju diskrecijsko pravo. Komisija je dodala da pristup koji se temelji na pragovima doprinosi brzoj provedbi članka 67. stavka 3. i usklađenosti s načelima ekonomičnosti, učinkovitosti i djelotvornosti utvrđenima u Financijskoj uredbi.

18. Komisija se obvezala osigurati da Zaključak 177/87 ostane svrsishodan, što znači da bi trebalo biti moguće dodijeliti dvostruku naknadu za uzdržavano dijete u svim slučajevima u kojima postoje visoki rashodi povezani s invaliditetom. Stoga je važno osigurati da se pretpostavka da visoki rashodi ne bi nastali ispod određenog praga invaliditeta temelji na pouzdanim i ažuriranim medicinskim procjenama.

19. U tu je svrhu Komisija navela da će predložiti da se voditelji uprava europskih institucija i tijela [9] savjetuju s Međuinstitucionalnim medicinskim odborom (CMI)[10] o primjerenosti postojećih pragova. Konkretno, Komisija je izjavila da će predložiti da se CMI-ju postavi pitanje je li, iz medicinske perspektive, primjereno pretpostaviti da invaliditet ispod pragova utvrđenih u Zaključku 177/87 ne bi uzrokovao velike izdatke i ne zahtijeva pojedinačnu procjenu. Na temelju mišljenja CMI-ja Komisija može razmotriti predlaganje revizije Zaključaka 177/87.

20. Međutim, Komisija je navela da će ponovno ocijeniti zahtjev podnositelja pritužbe za dvostruki doplatak za uzdržavano dijete samo ako i nakon što se izmijeni Zaključak 177/87. Provođenjem ponovne procjene prije bilo kakvog preispitivanja Zaključaka 177/87 prekršilo bi se načelo jednakog postupanja.

Podnositelj pritužbe

21. Podnositelj pritužbe slaže se s rješenjem koje je predložio Ombudsman. Podnositelj pritužbe spreman je ponovno proći postupak kako bi utvrdio ima li pravo na dvostruku naknadu za uzdržavanu osobu.

Procjena Europskog ombudsmana nakon prijedloga rješenja

22. Ombudsmanica ostaje pri stajalištu da pristup praga utvrđen u Zaključku 177/87 ne proizlazi iz odredbi o dvostrukoj naknadi za uzdržavano dijete iz Pravilnika o osoblju EU-a te se čini da je u suprotnosti s obvezama uprave EU-a na temelju Konvencije UN-a o pravima osoba s invaliditetom.

23. Ombudsmanica pozdravlja izjavu Komisije da bi Zaključak 177/87 trebao biti svrsishodan i da je Komisija započela postupak prema mogućoj reviziji Zaključaka 177/87.[11] Priznaje da eventualna revizija neće biti samo odluka Komisije, već će je donijeti voditelji administracije. Međutim, uzimajući u obzir zaključke ove istrage, trebalo bi preispitati pristup praga utvrđen u Zaključku 177/87 kako bi se osiguralo da se njime točno provode odredbe članka 67. stavka 3. Pravilnika o osoblju, odnosno da se dvostruka naknada za uzdržavano dijete dodjeljuje ako dijete ima invaliditet, bez obzira na stupanj invaliditeta, koji uključuje člana osoblja koji snosi „teške troškove”. Time bi se osiguralo i da uprava EU-a ispunjava svoje obveze na temelju Konvencije UN-a o pravima osoba s invaliditetom.

24. Zaključak 177/87 posljednji je put ažuriran 2004., prije nego što je EU pristupio Konvenciji UN-a o pravima osoba s invaliditetom [12]. Prema Konvenciji UN-a o pravima osoba s invaliditetom, osobe s invaliditetom imaju definirana prava, uključujući pravo na ostvarivanje koristi od mjera osmišljenih kako bi se osigurala njihova neovisnost, društvena integracija i sudjelovanje u životu zajednice. Stoga se čini da je činjenica da se Zaključakom 177/87 određena djeca s invaliditetom automatski isključuju iz mogućnosti dobivanja doplatka za dvostruko uzdržavano dijete u suprotnosti s obvezama EU-a na temelju Konvencije UN-a o pravima osoba s invaliditetom. Budući da je sam EU stranka Konvencije UN-a o pravima osoba s invaliditetom, pristup i standardi Konvencije UN-a o pravima osoba s invaliditetom moraju se pojednostavniti u svim djelovanjima uprave EU-a. U tu je svrhu zaključak 177/87 trebalo znatno prije revidirati. Komisija ima posebnu odgovornost predvoditi te reformske napore i služiti kao primjer jer je Komisija imenovana kontaktnom točkom [13] za EU u skladu s Konvencijom UN-a o pravima osoba s invaliditetom.

25. Ombudsmanica prima na znanje argument Komisije da Zaključak 177/87 odražava niz važnih načela, kao što su transparentnost, brza provedba i učinkovitost. Međutim, valja uzeti u obzir primarnu svrhu Zaključaka 177/87, kojim se provodi članak 67. stavak 3. Pravilnika o osoblju. U skladu s tim, brza provedba, učinkovitost i transparentnost svrsishodni su samo ako se u Zaključku 177/87 ispravno odražava odredba koja se njime nastoji provesti, odnosno pružanje financijske pomoći članovima osoblja djece s invaliditetom čija skrb uključuje velike troškove.

26. Sada su dostupna sofisticirana rješenja i tretmani koji bi mogli stvarno utjecati na potpunu integraciju pojedinca u društvo, čak i ako se invaliditet smatra „niskim”. Ta rješenja i tretmani često uključuju znatne dodatne rashode. Budući da je riječ o dinamičnom području, sva pravila kojima se provodi dvostruki doplatak za uzdržavano dijete trebala bi biti svrsishodna i u budućnosti. Za to je potreban pristup kojim se provodi pojedinačna procjena svakog zahtjeva i slučaja.

27. S obzirom na to da bi preispitivanje Zaključaka 177/87 moglo potrajati, Ombudsman izražava žaljenje zbog toga što Komisija još nije spremna ponovno ocijeniti zahtjev podnositelja pritužbe za dvostruku naknadu za uzdržavano dijete ili uzeti u obzir nalaze ove istrage za druge neriješene ili buduće zahtjeve. Shvaća da će o svakoj odluci o promjeni pristupa morati odlučiti voditelji administracije, no smatra da bi, na temelju nalaza te istrage, Komisija i druge institucije odsad trebale razmotriti fleksibilniju primjenu Zaključaka 177/87 na zahtjeve.

28. Kako je prethodno navedeno, ombudsmanica smatra da je zaključak 177/87 trebalo revidirati znatno prije. Ombudsmanica stoga poziva Komisiju da u roku od tri mjeseca poduzme daljnje mjere u vezi s napretkom revizije i namjerava ponovno razmotriti to pitanje ako ishod revizije nije primjeren ili traje predugo. Ombudsmanica će o tom pitanju obavijestiti i voditelje administracije drugih institucija EU-a.

Zaključak

Na temelju istrage Ombudsman zaključuje ovaj predmet sljedećim nalazima:

Ombudsmanica pozdravlja činjenicu da je Komisija pokrenula postupak revizije Zaključaka 177/87.

Ombudsmanica izražava žaljenje zbog toga što Komisija odsad nije htjela ponovno razmotriti svoj pristup dvostrukoj naknadi za uzdržavano dijete. Ponavlja svoje stajalište da bi se pravila trebala fleksibilnije primjenjivati na temelju nalaza te istrage i dok se čeka revizija Zaključka 177/87. Ombudsmanica će o tom pitanju obavijestiti druge institucije EU-a, koje su također odgovorne za reviziju i provedbu Zaključaka 177/87.

Podnositelj pritužbe i Europska komisija bit će obaviješteni o toj odluci.

 

Emily O'Reilly

Europski ombudsman

Strasbourg, 23. veljače 2023.

 

 

[1] Članak 67. stavak 3. Uredbe br. 31 (EEZ) o Pravilniku o osoblju za dužnosnike i Uvjetima zaposlenja ostalih službenika Europske ekonomske zajednice:

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX%3A01962R0031-20160101

[2] U zaključku 177/87 voditelja administracije o dvostrukoj naknadi za uzdržavano dijete u skladu s člankom 67. stavkom 3. Pravilnika o osoblju, koji je posljednji put ažuriran 2014., utvrđuju se uvjeti za dodjelu te naknade. Naknada se automatski dodjeljuje ako se invaliditet izračunava na više od 50 %, u skladu s Europskim rasporedom procjene tjelesnih i mentalnih oštećenja. Za duševne smetnje iznad 20 % ili tjelesne smetnje iznad 30 % i ako su naknade veće od standardne naknade, može se odobriti dvostruka naknada. U tim okolnostima troškovi moraju biti konkretni i potkrijepljeni dokazima.

[3] Predmet 1804/2009/MHZ

[4] Člankom 26. Povelje predviđa se: „Unija priznaje i poštuje pravo osoba s invaliditetom na mjere čiji je cilj osigurati njihovu neovisnost, društvenu i profesionalnu integraciju te sudjelovanje u životu zajednice.”

[5] Više informacija o obvezama EU-a u okviru CRPD-a: https://fra.europa.eu/en/cooperation/eu-partners/eu-crpd-framework. 

[6] Vidjeti predmet 899/2011/TN, točku 12.: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/11111

[7] U svojoj novoj strategiji za ljudske resurse, donesenoj u travnju 2022.: https://ec.europa.eu/info/sites/default/files/c_2022_2229_2_en_act_part1_v12.pdf. 

[8] https://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=1484

[9] Voditelji administracije forum su koji okuplja članove osoblja zadužene za svakodnevno administrativno upravljanje institucijama, tijelima, uredima i agencijama EU-a. Sastaje se redovito i može donijeti „zaključke” kojima se utvrđuje pristup praktičnoj primjeni ili provedbi aspekata Pravilnika o osoblju EU-a.

[10] Međuinstitucionalni liječnički odbor (CMI) pruža savjete institucijama, tijelima, uredima i agencijama EU-a o medicinskim, zdravstvenim i povezanim pitanjima.

[11] Ombudsmanica je svjesna da je taj prijedlog podnesen na sastanku 1. prosinca 2022. i da je to pitanje sada u tijeku pred CMI-jem. Međutim, nije utvrđen konkretan vremenski okvir za primanje liječničkog savjeta i moguće daljnje korake.

[12] EU-ova ratifikacija Konvencije UN-a o pravima osoba s invaliditetom stupila je na snagu 2011.