Kontekst pritužbe

1. Podnositelj pritužbe, poljski akademik, zatražio je od Vijeća Europske unije da mu u skladu s Uredbom EU-a o pristupu dokumentima ^[1] omogući javni pristup četirima mišljenjima Pravne službe Vijeća ^[2] o predloženim uredbama EU-a o osnivanju Ureda europskog javnog tužitelja ^[3] („EPPO”) i o Agenciji Europske unije za suradnju u kaznenom pravosuđu ^[4] („Eurojust”).

2. EPPO će biti neovisno tijelo Unije ovlašteno za istragu i kazneni progon prijevara u EU-u i drugih kaznenih djela koja utječu na financijske interese Unije. EPPO će biti tijelo Unije s decentraliziranom strukturom u cilju uključivanja i integracije nacionalnih tijela kaznenog progona. Istrage EPPO-a u načelu će provoditi delegirani europski tužitelji, smješteni u svakoj državi članici, ali potpuno neovisni o nacionalnim tijelima kaznenog progona.

3. Predloženom Uredbom o Eurojustu uređuju se odnosi između Eurojusta i EPPO-a. Ako EPPO izvršava svoju nadležnost, Eurojust ne bi trebao djelovati. Međutim, Eurojust bi trebao moći izvršavati svoju nadležnost u slučajevima koji uključuju pojedinačne države članice. 

4. Vijeće je odbilo pristup dokumentima jer je smatralo da bi se javnim otkrivanjem ugrozila zaštita pravnih savjeta i sudskih postupaka te bi se ugrozilo donošenje odluka u kontekstu (tadašnjih) zakonodavnih pregovora koji su u tijeku.

5. Podnositelj pritužbe zatražio je od Vijeća da preispita svoju prvotnu odluku o uskraćivanju pristupa ^[5]. Tvrdio je da nema osnove za pretpostavku da bi otkrivanje zatraženih dokumenata ugrozilo potrebu Vijeća za objektivnim i sveobuhvatnim pravnim savjetom. Prema njegovu mišljenju, potpuno otkrivanje pravnih mišljenja, a posebno „savjeta koji se odnose na zakonodavni postupak (u kojem samo Vijeće djeluje kao zakonodavac), [može] jamčiti da će [bilo koje] pravno upitne inicijative biti isključene, odražavajući tako jedno od temeljnih načela Europske unije, vladavinu prava”^[6]. Dodao je da bi, čak i ako bi postojala opasnost od ugrožavanja zaštite pravnih savjeta Vijeća, bilo isključivo hipotetsko i stoga nedovoljno opravdati izuzeće od otkrivanja na temelju članka 4. stavka 2. Uredbe 1049/2001.

6. Podnositelj pritužbe osporio je stajalište Vijeća da ne postoji prevladavajući javni interes. Tvrdio je da su javni nadzor i transparentnost zakonodavnog postupka donošenja odluka ključni čimbenici za legitimizaciju donesenih odluka.

7. Glavni tajnik Vijeća odgovorio je 26. listopada 2015. ostajući pri razlozima prvotnog odbijanja.

8. Nezadovoljan odgovorom Vijeća, podnositelj pritužbe obratio se Europskom ombudsmanu 6. siječnja 2016.

Istraga

9. Ombudsmanica je pokrenula istragu o tome kako Vijeće primjenjuje relevantne odredbe Uredbe 1049/2001 pri postupanju sa zahtjevom podnositelja pritužbe za pristup dokumentima.

10. Tijekom istrage istražni tim Ombudsmana pregledao je spis Vijeća i dobio preslike zatraženih dokumenata. Ombudsmanica je 10. siječnja 2017. primila mišljenje Vijeća o pritužbi. Zatražila je od podnositelja pritužbe da komentira mišljenje Vijeća, ali nije odgovorio. Međutim, Ombudsman je uzeo u obzir argumente i mišljenja koje su obje strane iznijele tijekom istrage.

11. Tijekom istrage Vijeće je ponovno razmotrilo svoje stajalište i podnositelju pritužbe dostavilo dva ^[7] od četiri zatražena dokumenta. Vijeće je svoju odluku opravdalo činjenicom da je vrijeme proteklo i napretkom koji je postignut u postupcima odlučivanja koji se odnose na dva zakonodavna predmeta.

12. Kad je riječ o dvama preostalim dokumentima ^[8], Vijeće je ponovilo razloge koje je prethodno navelo za odbijanje pristupa. Napomenula je da je već odobrila djelomičan pristup tim dokumentima.

Argumenti podneseni pučkom pravobranitelju

O iznimci koja se odnosi na zaštitu pravnog savjetovanja

13. U mišljenju koje je poslalo Ombudsmanu Vijeće je ponovilo stajalište koje je dalo podnositelju pritužbe da zatraženi dokumenti sadržavaju savjete o osjetljivim, složenim i kontroverznim pravnim pitanjima. S obzirom na prirodu ovlasti EPPO-a Vijeće je ustrajalo na tome da bi se dva mišljenja njegove Pravne službe mogla upotrijebiti u budućim sudskim postupcima. Stoga bi njihovo objavljivanje moglo imati štetan učinak na sposobnost Pravne službe Vijeća da brani svoje stajalište u budućim sudskim postupcima ^[9]. Prema njegovu mišljenju, rizik od sudskog postupka bio je iznimno visok, a ne samo hipotetski. Napomenula je da je Sud također smatrao da su dostatni razlozi za uskraćivanje dokumenata činjenica da bi oni mogli biti relevantni za sudske postupke „u bliskoj budućnosti”^[10]. Naposljetku, „načelo zaštite jednakosti oružja” „primjenjivo je neovisno o trenutku uvođenja sudskog postupka ”.

O iznimci koja se odnosi na zaštitu postupka donošenja odluka koji je u tijeku

14. Vijeće je tvrdilo da bi objavljivanje mišljenja Pravne službe o kontroverznim pitanjima, koja su ključna za tekuće zakonodavne pregovore, moglo odvratiti njezine pravne savjetnike od izražavanja svojih stajališta na iskren i jednostavan način. Takvo ograničenje ugrozilo bi sposobnost Pravne službe da obavlja svoju ulogu i „ozbiljno bi utjecalo na učinkovitost cjelokupnog postupka donošenja odluka Vijeća”^[11]. S obzirom na navedeno, naveo je da su dva zakonodavna predmeta, spis EPPO-a i spis EUROJUST-a, usko povezana i da su postupci donošenja odluka još uvijek u tijeku. (Završni zakonodavni akt još nije donesen.) Neformalni pregovori o prijedlogu EPPO-a između predstavnika dvaju zakonodavaca i Komisije (takozvani „trijalozi”^[12]) započeli su, ali još nisu dovršeni ^[13], dok trijalozi o predmetu EUROJUST još nisu započeli.

15. Vijeće se osvrnulo na odluku Europskog ombudsmana u istrazi OI/8/2015/JAS ^[14] o transparentnosti trijaloga. Tvrdio je da bi u kontekstu složenih zakonodavnih pregovora moglo biti potrebno ograničiti pravo javnosti na sudjelovanje u zakonodavnom postupku u nekim situacijama, posebno dok su neformalni pregovori još u tijeku. To je bilo ključno za očuvanje pregovaračkog prostora institucija o kontroverznim pitanjima. Tvrdio je da se to odnosi na trijalog o EPPO-u, koji je još u tijeku, i na trijalog o EUROJUST-u, koji još nije započeo. Vijeće je izjavilo da je spremno otkriti zakonodavne dokumente, čak i tijekom neformalnih pregovora, kada je uvjereno da se time ne bi ugrozio postupak donošenja odluka.

Prevladavajući javni interes za objavljivanje

16. Naposljetku, Vijeće je navelo da podnositelj pritužbe nije potkrijepio svoju tvrdnju da postoji prevladavajući javni interes za otkrivanje preostalih dokumenata jer su njegovi argumenti bili preopćeniti i nejasni ^[15]. Opći argumenti prema kojima transparentnost zakonodavnog postupka sama po sebi predstavlja javni interes ne uzimaju u obzir posebnost svakog slučaja, što može opravdati odbijanje pristupa dokumentima. 

Ocjena Europskog ombudsmana

17. Ombudsmanica pozdravlja činjenicu da je Vijeće podnositelju pritužbe objavilo dva zatražena dokumenta i smatra da je Vijeće riješilo taj aspekt pritužbe. Analiza Europskog ombudsmana bit će ograničena na preostala dva dokumenta kojima je odobren samo djelomičan pristup.

18. Vijeće se pozvalo na dva izuzeća predviđena Uredbom 1049/2001 kako bi opravdalo svoju odluku o uskraćivanju pristupa dvama preostalim dokumentima: i. zaštitu pravnog savjetovanja i sudskih postupaka te ii. zaštitu postupka donošenja odluka koji je u tijeku.

(i) Pravno mišljenje EPPO-a

19. EPPO će biti odgovoran za provođenje kaznenih istraga i progona pojedinaca na nacionalnoj razini. Stoga je sigurno da će tumačenje odredaba Uredbe biti izravno relevantno u brojnim istragama i naknadnim sudskim postupcima nakon što EPPO počne s radom. Ombudsmanica se stoga slaže s Vijećem da „rizik od budućih sudskih postupaka nije samo realističan, već i iznimno visok i očito nije samo hipotetski”.

20. Pitanje bi li bilo kakvo pravno mišljenje Vijeća o Uredbi o EPPO-u bilo relevantno za takve sudske postupke, tako da bi otkrivanje tog pravnog mišljenja ugrozilo zaštitu pravnih savjeta i/ili sudskih postupaka, ovisit će o predmetnom pitanju.

21. Nakon što je pregledao dokument, Europski ombudsman smatra da se većina redigiranog teksta odnosi na pitanja koja bi se mogla pokazati ključnima za buduće sudske postupke. S obzirom na sadržaj tog savjeta, može se predvidjeti da bi stranke u budućim postupcima mogle pokušati iskoristiti pravni savjet Vijeća u svoju potporu, što bi moglo biti štetno za EPPO.

22. Iako se može tvrditi da je vrlo mali broj redigiranja prekomjeran i nepotreban, oni ne prikrivaju ništa od bilo kakvog značaja.

23. Postoji snažan javni interes da se osigura da se ne ugrozi spor povezan s progonom kaznenih djela i, u posebnim okolnostima ovog predmeta, Ombudsman se slaže da javni interes za daljnje otkrivanje dokumenta ne prevladava nad javnim interesom za neotkrivanje.

24. Budući da je očito da je neotkrivanje pravnog mišljenja EPPO-a opravdano na temelju potrebe za zaštitom pravnih savjeta i sudskih postupaka, nije potrebno razmotriti dodatnu iznimku koja se primjenjuje.

ii. Pravno mišljenje EUROJUST-a

25. Pravno mišljenje Eurojusta odnosi se na odredbe koje treba donijeti u revidiranoj Uredbi o Eurojustu u pogledu pitanja javnog pristupa dokumentima. Vijeće je objavilo točke od 1. do 13. i točku 20. podtočku (e) mišljenja, ali točke od 14. do 20. podtočku (d) nisu objavljene. Zadržani dijelovi sadržavaju pravne savjete o tumačenju i mogućim posljedicama relevantnih odredaba (tadašnjeg) Nacrta uredbe.

26. Ombudsman priznaje da se moglo predvidjeti da će sporovi koji se odnose na pristup dokumentima u posjedu Eurojusta biti ograničeni te da bi otkrivanje uskraćenih stavaka moglo ugroziti takve sudske postupke. Ombudsmanica stoga prihvaća da je Vijeće imalo određeno opravdanje za neodobravanje javnog pristupa tom dijelu pravnog mišljenja u trenutku podnošenja zahtjeva. Nadalje, Ombudsman napominje da podnositelj pritužbe nije postupio u skladu s tom pritužbom i da je sada donesena sama Uredba (Uredba 2018/1727 ^[16]).

27. U tim okolnostima Europski ombudsman ne smatra primjerenim utvrditi nepravilnosti u postupanju u vezi s odlukom Vijeća o uskraćivanju dijelova traženog dokumenta. Međutim, poziva Vijeće da razmotri odobravanje javnog pristupa tim dijelovima sada, s obzirom na protek vremena i završetak zakonodavnog postupka.

28. Ombudsmanica pozdravlja spremnost Vijeća da uzme u obzir protek vremena tijekom svoje istrage i vjeruje da će to i dalje činiti u interesu transparentnosti i otvorenosti.

Zaključak

Na temelju istrage o toj pritužbi i razvoja događaja tijekom njezina tijeka, Ombudsman zaključuje istragu sljedećim zaključkom:

Nije bilo nepravilnosti u postupanju Vijeća. Međutim, poziva Vijeće da razmotri odobravanje javnog pristupa uskraćenim dijelovima pravnog mišljenja Eurojusta s obzirom na promijenjene okolnosti. 

Vijeće i podnositelj pritužbe bit će obaviješteni o toj odluci.

 

Emily O'Reilly

Europski ombudsman

Strasbourg, 7. ožujka 2019.

 

 

[1] Uredba (EZ) br. 1049/2001 Europskog parlamenta i Vijeća od 30. svibnja 2001. o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije, SL L 145, str. 43., dostupna ovdje: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=celex%3A32001R1049.

[2] (i) Dokument 6267/14 o predloženoj Uredbi Vijeća o osnivanju Ureda europskog javnog tužitelja. Dokument sadržava analizu posebnog postupka „pojačane suradnje” predviđenog u članku 86. stavku 1. drugom i trećem podstavku Ugovora o funkcioniranju Europske unije.

ii. Dokument 13302/1/14 REV 1 o predloženoj Uredbi Vijeća o osnivanju Ureda europskog javnog tužitelja. U tom se pravnom mišljenju posebno analizira usklađenost određenih odredaba predložene uredbe s Ugovorima EU-a, kojima se ograničava sudsko preispitivanje postupovnih mjera koje poduzima Ured europskog javnog tužitelja koje provodi Sud EU-a.

iii. Dokument 16983/14 o predloženoj Uredbi o Agenciji EU-a za suradnju u kaznenom pravosuđu (EUROJUST). U ovom pravnom mišljenju daje se pravna ocjena članka 60. prijedloga, koji obuhvaća javni pristup dokumentima u posjedu EUROJUST-a. Dokument 16893/14 COR 1 ispravak je stavka 10. na stranici 4. dokumenta 16983/14.

iv. Dokument 8904/15 o predloženoj Uredbi Vijeća o osnivanju Ureda europskog javnog tužitelja. U ovom se pravnom mišljenju analizira usklađenost proširenja nadležnosti predloženog europskog javnog tužitelja na određena sporedna kaznena djela s člankom 86. UFEU-a. U dokumentu 8904/15 COR 1 navodi se da se ispravak ne primjenjuje na poljsku verziju dokumenta 8904/15.

[3] EPPO će biti neovisno tijelo EU-a s ovlastima za istragu i kazneni progon prijevara i drugih kaznenih djela koja utječu na financijske interese EU-a.

[4] EUROJUST je tijelo EU-a koje olakšava koordinaciju istraga i kaznenih progona među nadležnim tijelima u državama članicama EU-a i poboljšava njihovu suradnju. Više informacija dostupno je na: http://www.eurojust.europa.eu/about/background/Pages/mission-tasks.aspx

[5] Postupak za ponovne zahtjeve utvrđen je u članku 7. stavku 2. Uredbe 1049/2001.

[6] Tvrdio je da bi objavljivanje pravnih mišljenja, a time i osiguravanje nadzora, moglo dovesti do djelotvornijeg pravnog savjetovanja i poboljšati njegovu legitimnost. Pritom se pozvao na presudu Suda Europske unije od 1. srpnja 2008., Švedska i Turco/Vijeće, C‐39/05 P i C‐52/05 P, EU:C:2008:374, t. 45-46.

[7] Gore navedeni dokumenti: 6267/14 (doprinos Pravne službe Vijeća u vezi s prijedlogom Uredbe Vijeća o osnivanju Ureda europskog javnog tužitelja) i 8904/15 (mišljenje Pravne službe Vijeća u vezi s Komisijinim prijedlogom Uredbe Vijeća o osnivanju Ureda europskog javnog tužitelja).

[8] 13302/1/14 REV 1 (o opsegu sudskog preispitivanja Suda) i 16983/14 (o javnom pristupu EUROJUST-u).

[9] Kako bi potkrijepila svoje stajalište, uputila je na predmet T-796/14 Philip Morris Ltd protiv Europske komisije, točke 66 -71.

[10] Predmet T-800/14 Philip Morris Ltd protiv Europske komisije, točke 68-69.

[11] U tom je kontekstu uputio na presudu Općeg suda u predmetu T-18/15, Philip Morris Ltd protiv Komisije. Sud je utvrdio da „mogućnost neovisnog izražavanja mišljenja unutar institucije pomaže u poticanju internih rasprava s ciljem poboljšanja funkcioniranja te institucije i doprinosa neometanom odvijanju postupka donošenja odluka”. Stoga je smatrao razumnim Komisijino stajalište da odbije pristup dokumentu koji sadržava kritike autora o određenim aspektima postupanja određenog dijela Komisije jer bi njegovo otkrivanje moglo ozbiljno ugroziti proces odlučivanja.

[12] Dva zakonodavna tijela EU-a, Europski parlament i Vijeće Europske unije, donose zakonodavstvo na prijedlog Europske komisije. Tijekom tog procesa oba suzakonodavca, uz pomoć Komisije, često pregovaraju u takozvanim trijalozima, koji su neformalni sastanci predstavnika triju uključenih institucija. Tijekom trijaloga Parlament i Vijeće pokušavaju postići dogovor o zajedničkom zakonodavnom aktu na temelju svojih početnih stajališta. O tom se zakonodavstvu zatim glasuje u skladu sa službenim zakonodavnim postupkom.

[13] U međuvremenu je tekst Uredbe o EPPO-u dogovoren u kontekstu postupka pojačane suradnje. Uredba je sada na snazi, ali EPPO još nije u potpunosti operativan. Za više informacija vidjeti Uredbu Vijeća 2017/1939 od 12. listopada 2017. o provedbi pojačane suradnje u vezi s osnivanjem Ureda europskog javnog tužitelja, SL L 283, 31.10.2017., str. 1., dostupnu ovdje: https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2017/1939/oj.

[14] Odluka Europskog ombudsmana o utvrđivanju prijedloga nakon strateške istrage OI/8/2015/JAS o transparentnosti trijaloga.

[15] U tom se kontekstu oslonilo na presudu Općeg suda u predmetu T-710/14 Herbert Smith Freehills LLP protiv Vijeća, točka 69.

[16] Uredba 2018/1727 Europskog parlamenta i Vijeća od 14. studenoga 2018. o Agenciji Europske unije za suradnju u kaznenom pravosuđu (Eurojust) te zamjeni i stavljanju izvan snage Odluke Vijeća 2002/187/PUP, SL L 295, 21.11.2018., str. 138., dostupna na: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32018R1727.