Document thématique [i]

A. Introduction

Le présent document décrit le rôle des enquêtes d'initiative dans les travaux du Médiateur européen. La base juridique des IIO est établie à l’article 228 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE). Cela habilite le Médiateur à mener des enquêtes pour lesquelles il trouve des motifs non seulement sur la base de plaintes, mais aussi de sa propre initiative.

La manière dont la Médiatrice exerce son pouvoir de mener des IIO est une question essentielle dans la manière dont elle utilise son mandat pour contribuer à mettre au jour les cas de mauvaise administration au sein des institutions de l’UE. Le cadre juridique régissant les activités de l’OE laisse une large marge d’appréciation sur la manière d’exercer ce pouvoir. Le TFUE inclut la disposition ouverte selon laquelle le Médiateur doit mener des IIO «pour lesquelles [il] trouve des motifs». Le statut du Médiateur européen précise que celui-ci procède, «de sa propre initiative ou à la suite d’une plainte, à toutes les enquêtes qu’il juge justifiées pour élucider tout soupçon de mauvaise administration dans l’action des institutions et organes communautaires».

D’un point de vue procédural, les dispositions d’exécution de l’OE disposent que «[l]es procédures applicables aux enquêtes ouvertes à la suite d’une plainte s’appliquent, dans la mesure où elles sont pertinentes, aux [OII]».

B. Contexte historique

Traditionnellement, l’OE utilisait le pouvoir de mener des inspections sur place dans deux cas principaux. Premièrement, enquêter sur les allégations de mauvaise administration formulées dans les plaintes qui ne remplissent pas toutes les conditions de recevabilité, telles que les plaintes déposées par des plaignants dits non autorisés (non-citoyens ou non-résidents). Ces IIO sont en substance traités comme s'il s'agissait de plaintes. Deuxièmement, ouvrir des IIO après avoir reçu un certain nombre de plaintes sur le même sujet. Ces IIO visent à aider à découvrir s’il existe des problèmes systémiques à l’origine du problème et, le cas échéant, à trouver une solution générale.

L’OE a également, bien que de manière plus sporadique, utilisé un OII pour ouvrir une enquête sur la base de documents soumis de manière anonyme. Les IIO ont également été utilisés comme structure pour effectuer des visites dans les agences de l’UE, afin de promouvoir une bonne administration et de partager les meilleures pratiques.

C. Plus récemment: ’enquêtes stratégiques’

L’accent mis sur les IIO dans les travaux de l’OE s’est intensifié depuis l’adoption de la stratégie «Vers 2019», sous la direction d’Emily O’Reilly. L’identification proactive des domaines d’importance stratégique par l’intermédiaire des IIO est un pilier central de la stratégie de l’OE visant à obtenir un plus grand impact en agissant en tant que moteur du changement dans des domaines clés liés à la qualité du travail des institutions de l’UE.

Les «enquêtes stratégiques» sont généralement menées sur des questions d’intérêt public important, pour lesquelles l’OE a une contribution unique à apporter et pour lesquelles nous sommes susceptibles d’apporter des changements. Elles permettent à l’OE d’enquêter sur ce qui semble être des problèmes systémiques au sein des institutions de l’UE et de promouvoir des évolutions positives dans des domaines clés, tels que la gouvernance de l’UE, l’autonomisation des citoyens et les droits fondamentaux.

Pour compléter les enquêtes stratégiques, l’OE peut également lancer des «initiatives stratégiques»[1], dans le cadre desquelles elle poursuit des sujets importants sans lancer d’enquête. L’objectif est d’encourager l’administration de l’UE à être aussi ouverte, responsable, éthique et réactive que possible vis-à-vis des citoyens. Les initiatives stratégiques prennent normalement la forme d'une lettre adressée au responsable de l'institution en question. Elles permettent au Médiateur européen de soulever des questions importantes sans avoir à ouvrir une enquête formelle et/ou à alléguer un cas de mauvaise administration. L'OE peut également noter, lors du lancement d'une initiative stratégique, qu'elle peut envisager d'ouvrir un IIO sur la question à un stade ultérieur si la réponse de l'institution à ses suggestions n'est pas satisfaisante.

D. Pourquoi les OII?

Le pouvoir de mener des IIO est l’une des distinctions cruciales entre le rôle de l’OE et celui des autres organes participant à la surveillance des activités des institutions de l’UE, en particulier la Cour de justice de l’UE.

L’utilisation accrue des IIO par l’OE présente sans doute des avantages importants pour la promotion d’une bonne administration. Surtout, les IIO permettent à l'OE de se concentrer sur des questions d'importance stratégique dans son travail. En cherchant à identifier et à résoudre d’éventuels problèmes systémiques au sein de l’administration de l’UE, les IIO devraient généralement apporter des avantages au grand public et accroître l’impact des travaux de l’OE. Les IIO permettent également à l'OE d'attirer l'attention du public sur des questions d'intérêt public important et d'exposer ainsi les politiques et pratiques administratives au débat public. Ils permettent également à l'OE de réagir rapidement à des événements extérieurs, si nécessaire. Étant donné que de nombreuses enquêtes stratégiques de l’OE ont reçu beaucoup d’attention du public, l’utilisation accrue des IIO a également contribué à sensibiliser aux principes de bonne administration et a rendu l’OE, en tant que mécanisme de recours, plus visible. Tout cela devrait aider l’OE à s’acquitter de son mandat consistant à détecter le plus efficacement possible les cas de mauvaise administration au sein des institutions de l’UE.

Un avantage important du pouvoir de l'OII est qu'il permet à l'Ombudsman d'enquêter sur des problèmes importants qui pourraient ne jamais être soulevés par le biais de plaintes. Cela peut être dû au fait que les personnes concernées ont des difficultés à se plaindre (par exemple, les groupes vulnérables) ou à l’absence d’intérêts concentrés examinant les activités spécifiques des institutions de l’UE. Les IIO devraient, d'une part, aider à prévenir les plaintes futures en résolvant les problèmes potentiels de manière systémique. Toutefois, elles peuvent également donner lieu à un plus grand examen public et à des plaintes à l'avenir en sensibilisant le public à l'OE dans les domaines où peu de plaintes ont traditionnellement été reçues.

Plaintes et IIO: trouver le bon équilibre

Les médiateurs ont tendance à être présentés, à leur tour, comme (i) un recours pour les personnes rencontrant des problèmes avec l'administration publique, et (ii) un chien de garde qui favorise l'amélioration systémique du niveau d'administration.

Au niveau de l’UE, le droit fondamental de porter plainte auprès du Médiateur, énoncé à l’article 43 de la charte des droits fondamentaux, associé au fait que le Médiateur européen a été créé dans le cadre de la section sur la citoyenneté en vertu du TFUE, conduit à mettre beaucoup l’accent sur le rôle des recours individuels.

Le Parlement européen a toutefois pleinement salué et soutenu l’approche de l’OE consistant à recourir davantage aux IIO pour résoudre les problèmes systémiques au sein de l’administration de l’UE [2].

Dans le même temps, en l’absence de plainte (qui, par sa nature même, contribue à légitimer une décision d’enquêter sur une question), un effort particulier est nécessaire pour expliquer pourquoi l’OE choisit de poursuivre un IIO.

L’OE doit toutefois continuer à protéger les droits des citoyens et offrir un moyen non judiciaire de résoudre les problèmes avec l’administration de l’UE. La fonction centrale de l’OE restera donc les centaines d’enquêtes menées chaque année par l’OE pour résoudre les litiges de paiement dans le cadre de projets de l’UE, obtenir des documents, obtenir des droits et réparer les injustices subies par les plaignants individuels. Le fait que l'OE n'ouvre généralement pas plus de quelques IIO à grande échelle par an peut être considéré comme un moyen de chercher à trouver le bon équilibre entre les deux fonctions.

Quelle que soit la force motrice d'une enquête, il n'en demeure pas moins qu'une fois ouverte, il s'agit d'une enquête d'OT. Les demandes de renseignements fondées sur des plaintes et les IIO ne devraient pas être considérées comme des options binaires. Tous deux servent à mettre au jour les cas de mauvaise administration et à améliorer l’administration de l’UE. Une enquête peut également commencer sur la base d’une plainte, pour être poursuivie de sa propre initiative uniquement si le plaignant décide de retirer la plainte initiale. Le champ d’application d’une enquête fondée sur une plainte pourrait également être élargi pour inclure d’autres éléments susceptibles de mettre au jour une mauvaise administration de la propre initiative du Médiateur. Cela semble être confirmé par le libellé de l’article 228 TFUE, qui fait référence au fait que la Médiatrice mène des enquêtes pour lesquelles elle trouve des motifs non seulement sur la base de plaintes, mais aussi de sa propre initiative.  

E. Annexe

Cadre juridique régissant les IIO:

Article 228 du TFUE: «Conformément à ses fonctions, le médiateur mène les enquêtes pour lesquelles il trouve des motifs, soit de sa propre initiative, soit sur la base des plaintes qui lui sont soumises […]».

Article 3, paragraphe 1, du statut du Médiateur européen: «Le Médiateur procède, de sa propre initiative ou à la suite d’une plainte, à toutes les enquêtes qu’il estime justifiées pour élucider tout soupçon de mauvaise administration dans l’action des institutions et organes communautaires».

Article 8 des modalités d’application du Médiateur européen: «Le Médiateur mène les enquêtes d’initiative qu’il estime justifiées. Les procédures applicables aux enquêtes ouvertes à la suite d’une plainte s’appliquent, dans la mesure où elles sont pertinentes, aux enquêtes d’initiative.»

[1] Une liste des initiatives stratégiques est disponible ici: http://www.ombudsman.europa.eu/fr/activities/strategicinitiatives.faces.

[2] Voir par exemple http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=TA&reference=P8-TA-2016-0062&language=EN&ring=A8-2016-0020

[i] Ce document a été rédigé par l’unité «Enquêtes stratégiques» et finalisé le 20 septembre 2017.