Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs, chers invités.

Permettez-moi tout d'abord de remercier Transparency International Ireland et John Devitt, en particulier, de m'avoir invité à prendre la parole devant vous ce matin. Je tiens à féliciter TI Ireland pour le travail qu'elle a accompli dans ce domaine et pour sa décision de convoquer cet événement important. Je dois également mentionner que le bureau de l’UE de Transparency International à Bruxelles a été particulièrement actif sur ce sujet à Bruxelles et a encouragé mon bureau, entre autres, à faire plus pour protéger les lanceurs d’alerte au sein de l’administration de l’UE.

Mais avant de parler de dénonciation des dysfonctionnements, je voudrais partager avec vous quelques réflexions d'une visite que j'ai effectuée plus tôt cette semaine au Danemark, où j'ai rencontré le Médiateur danois, des responsables politiques et d'autres hauts fonctionnaires de l'administration, ainsi que des étudiants, des ONG et des universitaires.

Contrairement à ce pays, ou même à de nombreuses institutions de l'UE, le Danemark est relativement léger en ce qui concerne la réglementation de ce que nous considérons comme des questions éthiques.  Ils n’ont pas de registre du lobbying comme nous, ils n’ont pas de règles sur le «pantouflage» et ils n’ont pas non plus de règles pour la protection des lanceurs d’alerte. Bien que leurs pratiques administratives générales soient fortement codifiées, cela ne s'étend pas à certains des domaines dont nous parlons aujourd'hui, domaines dans lesquels nous avons commencé à réglementer fortement en Irlande au cours de la dernière décennie.

La première indication de la disparité culturelle est venue lorsque je décrivais à un journaliste danois des affaires que j'avais traitées impliquant de hauts fonctionnaires de l'UE qui se déplaçaient parfois dans le secteur privé dans des domaines très proches de ceux qui réglementaient en tant que fonctionnaires.  J'ai également parlé du cas de l'ancien président de la Commission, M. Barroso, et de sa décision, l'année dernière, d'occuper un poste de direction au sein de la banque Goldman Sachs. «Et quoi», a répondu le journaliste , «a tort de tout cela».

Et bien sûr, alors qu’il jouait dans une certaine mesure l’avocat du diable, le mantra «qu’est-ce qui ne va pas avec cela» m’a harcelé pendant le reste de ma visite au Danemark.

Plus tard, lors de ma visite au Médiateur et à un certain nombre de hauts fonctionnaires travaillant sur les bonnes pratiques administratives dans la fonction publique danoise, j'ai remarqué l'absence de réglementation dans les domaines que j'ai mentionnés précédemment.  En résumé, on m’a dit que cela ne s’était pas produit parce qu’il y avait un degré élevé de confiance dans la société danoise, un degré élevé d’attente que les gens fassent leur travail dans l’intérêt public et une conviction que les compétences et les talents des gens devraient être utilisés partout où ils sont le plus nécessaires à un moment donné et si cela implique de se tourner entre le secteur public et le secteur privé, tant qu’aucun préjudice n’est perçu, il n’y a pas de problème.

Je dois dire qu’un membre de Transparency International qui était également présent à la réunion n’était pas aussi étoilé quant à la vision de la société danoise qui m’était présentée, mais néanmoins, lorsque je parlais à un groupe d’étudiants plus tard dans la journée de la description des niveaux de confiance dans la société danoise, j’ai remarqué beaucoup de jeunes têtes hochant la tête en accord.

Je n’en sais pas assez sur le fonctionnement interne de l’administration danoise pour évaluer tout ou partie de cela, mais il n’en demeure pas moins qu’il n’y avait, à tout le moins, aucun sentiment d’urgence à introduire le type de réformes éthiques que nous et d’autres avons introduites ces derniers temps.

Quand je l'ai fait, sur le chemin du retour, en examinant un peu plus le phénomène danois à travers une lecture, j'ai appris que la confiance est quelque chose qui est une norme sociétale dans les cultures danoises et nordiques, que c'est quelque chose inculqué dès l'enfance à travers les systèmes familiaux et scolaires et quelque chose qui est difficile à changer même lorsque les Danois et d'autres de ces cultures migrent vers des cultures très différentes.  C'est, comme leur ADN, quelque chose d'incrusté. Confiance, il a été écrit est l'or danois.

Je pense donc que chaque fois que nous examinons des questions telles que la dénonciation des dysfonctionnements, les conflits d'intérêts ou la transparence ,, nous devons réfléchir aux forces plus profondes qui nous ont poussés dans une époque ou une culture où nous pensons que la meilleure façon de faire en sorte que les gens se comportent est par l'adoption de règles, c'est par un contrôle plus strict.  Et bien que ces contrôles soient généralement bien accueillis, car ils émergent très souvent en réponse à un scandale, nous devrions peut-être aussi nous sentir mal à l'aise de ne pas être encore devenus le genre de personnes qui, culturellement, peuvent faire confiance pour faire la bonne chose.  Il souligne également, bien entendu, l’importance primordiale de la culture lorsqu’il s’agit d’évaluer la fiabilité d’une institution publique, et que la culture – bonne ou mauvaise – est invariablement le fait des personnes au sommet.

Je parlerai ce matin du travail que mon Bureau a accompli et continue de faire pour aider à protéger les lanceurs d'alerte qui signalent de graves irrégularités dans les institutions, organes et organismes de l'UE. Mais permettez-moi de commencer par quelques réflexions sur la dénonciation en général.

IIt pourrait aider à commencer avec quelque chose de très simple:

«Tout ce que vous devez savoir sur la dénonciation des dysfonctionnements, vous l’avez appris à la maternelle.» 

C'est selon le professeur de gouvernement à l'Université du Maryland, C Fred Alford, auteur de Whistleblowers: Les vies brisées et le pouvoir organisationnel et ce qu'il essaie de faire passer, je pense, c'est que les lanceurs d'alerte sont généralement motivés par un sens simple, voire inné, du bien et du mal. Ceux d’entre vous qui ont de jeunes enfants les entendront souvent parler de quelque chose d’«équitable» ou de «non équitable».  Parfois, ils peuvent ne pas être en mesure d’expliquer précisément pourquoi, ils ont simplement le sentiment que quelque chose dans leur univers n’est pas correct.

Les récents événements de haut niveau à travers le monde ont suscité un intérêt public important pour cette question, mais alors que le mot évoque une intrigue politique profonde, la réalité quotidienne est souvent loin du drame de Julian Assange et Wikileaks ou Edward Snowden ou Chelsea Manning et est beaucoup plus banale.

Nous avons tendance à entendre seulement les histoires de dénonciateurs qui sont menacés de peines privatives de liberté et d'amendes importantes, dont la carrière est en lambeaux, dont la vie est ruinée, des familles dévastées.

Pourtant, tous les actes de dénonciation ne sont pas calamiteux pour le lanceur d’alerte et je note que vous avez une session cet après-midi intitulée «Getting it Right», au cours de laquelle les participants entendront ce que j’espère être des «histoires de réussite» des secteurs public, privé et à but non lucratif.

Il y a des risques, bien sûr, qui doivent être traités de manière appropriée, mais il s’agit d’une question complexe et il est essentiel de reconnaître sa complexité. Être un lanceur d'alerte à un niveau, c'est se jeter en dehors de votre tribu, que ce soit votre tribu personnelle, communautaire ou professionnelle.  L'acte même risque l'ostracisation et pire.

Les collègues des dénonciateurs, même ceux qui ne sont pas directement affectés par ses actions, sont fréquemment signalés pour se retourner contre le dénonciateur, mendiant la question énoncée dans un excellent article de 2014 dans le Guardian par Andrew Smith: «pourquoi idéalisons-nous les lanceurs d’alerte dans l’abstrait, mais les tournons-nous si facilement dans la chair?» 

Serait-ce l'insécurité causée par la rupture de la communauté omerta tacite? La menace qui pèse sur l'institution est-elle également considérée comme une menace, même pour les personnes non impliquées? Dans certaines circonstances, les gens sont affectés par le résultat des allégations de dénonciation, même s'ils n'ont personnellement rien fait de mal.

L'expérience suggère que ce qui motive souvent un individu à se manifester est la simple loyauté envers l'institution alliée à une profonde frustration que leurs préoccupations ne sont pas traitées de manière adéquate par les responsables. Ils se sentent donc obligés de chercher de l'aide extérieure.

Le défi consiste donc à prévenir la nécessité de chasser le lanceur d'alerte en développant des structures non seulement pour protéger les personnes qui dénoncent de graves irrégularités, mais aussi pour veiller à ce que le fond de leur plainte fasse l'objet d'une enquête approfondie et à ce qu'elles soient tenues informées des mesures qui seront prises pour remédier à la situation. Et c'est un défi parce qu'il oblige les institutions à mettre de côté leurs propres intérêts institutionnels et à prendre des mesures courageuses, ce qui peut avoir des conséquences importantes pour les individus et pour l'institution elle-même.

En 2014, l’une de mes premières enquêtes stratégiques ou d’initiative, après mon entrée en fonction, portait sur la dénonciation des dysfonctionnements.

Ce contexte s’inscrivait en partie dans le tout premier rapport anticorruption de l’UE, dans lequel il était indiqué que «[l]es lanceurs d’alerte […] rencontrent des difficultés compte tenu de la réticence générale à signaler de tels actes au sein de leur propre organisation et de la crainte de représailles. À cet égard, la mise en place d'une culture de l'intégrité au sein de chaque organisation, la sensibilisation et la création de mécanismes de protection efficaces qui donneraient confiance aux lanceurs d'alerte potentiels sont essentielles […].»

Le contexte a également été façonné par de nouvelles dispositions des règles applicables au personnel de l'UE, qui couvrent l'ensemble des fonctionnaires de l'UE et sont entrées en vigueur en janvier 2014. Ces nouvelles dispositions portaient sur i) la nécessité de fournir aux fonctionnaires des informations sur le traitement des questions qu'ils signalent; ii) la protection des intérêts légitimes de ces fonctionnaires et de leur vie privée; iii) la procédure de traitement des plaintes des fonctionnaires concernant la manière dont elles ont été traitées.

Plaintes

L'importance de ces dispositions particulières est démontrée par mon expérience dans le traitement des plaintes des dénonciateurs. La plupart des cas que j'ai traités proviennent de personnes qui allèguent qu'elles n'ont pas été prises suffisamment au sérieux, que leur administration n'a pas donné un suivi adéquat à leurs rapports, qu'elles n'ont pas été tenues informées de toute mesure de suivi (en d'autres termes, elles n'ont aucun retour d'information quant à savoir si elles avaient raison de siffler ou non) et qu'elles ont fait l'objet de représailles.

Permettez-moi de vous donner deux exemples.

Dans le premier cas, le plaignant, un ingénieur, a fait part à l’Autorité européenne de la sécurité aérienne (AESA) de ses préoccupations en matière de sécurité et de conflit d’intérêts en ce qui concerne un type particulier d’aéronef, dont il avait été impliqué dans la conception. L'AESA a certifié l'aéronef mais n'a répondu qu'à une partie des préoccupations du plaignant.

Au cours de notre enquête, l’AESA a fourni au plaignant des réponses appropriées à certains de ses arguments précédemment restés sans réponse. Mon bureau a néanmoins reproché à l’AESA de ne pas avoir répondu de manière adéquate aux préoccupations du plaignant concernant l’existence d’un conflit d’intérêts dans la procédure de certification. Mon bureau a également noté que les règles internes de l’AESA relatives au traitement des informations concernant les lanceurs d’alerte ne permettent que de fournir un retour d’information générique aux lanceurs d’alerte, ce qui est insuffisant. Nous avons encouragé l'AESA à modifier ces règles ou à les interpréter de manière à garantir que les lanceurs d'alerte reçoivent un retour d'information significatif sur les résultats des enquêtes de l'AESA en fonction de leurs préoccupations.

Le deuxième cas concernait également l’AESA, mais s’est concentré sur les actions de l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) après avoir reçu un rapport de dénonciation liant l’AESA à la manipulation présumée d’un rapport d’inspection de sûreté aérienne. À la suite d'une évaluation préliminaire, j'étais préoccupé par ce qui semblait être la décision de l'OLAF de rejeter l'affaire et de renvoyer l'affaire à l'AESA malgré le fait que le lanceur d'alerte avait délibérément choisi de faire son rapport à l'OLAF plutôt qu'à l'Autorité de la sécurité aérienne. J’ai estimé à titre préliminaire qu’une telle décision pourrait avoir une incidence négative sur l’efficacité des dispositions relatives à la dénonciation en général et j’ai décidé d’enquêter sur la question.

À la suite d'une inspection des dossiers de l'OLAF, j'ai constaté que l'OLAF avait dûment examiné l'opportunité d'ouvrir une enquête. Il est également apparu que l’OLAF n’avait pas clos l’affaire, mais avait demandé à l’Autorité de la sécurité aérienne d’examiner la question et de rendre compte des résultats de son enquête. En outre, l’OLAF s’était réservé le droit d’ouvrir une enquête formelle à un stade ultérieur. Dans ce contexte, j’ai constaté que l’OLAF avait traité de manière appropriée le rapport de dénonciation du plaignant. J’ai noté que l’OLAF aurait dû informer plus explicitement le plaignant que son renvoi de l’affaire à l’AESA ne signifiait pas que l’OLAF ne prendrait aucune autre mesure à ce sujet et j’ai fait valoir ce point auprès de l’OLAF.

Règles internes

Compte tenu de l’expérience du Médiateur en matière de traitement des plaintes, j’ai estimé qu’il était particulièrement important que mon Bureau prenne l’initiative de donner effet aux nouvelles dispositions des règles applicables au personnel de l’UE.

Lors de l'élaboration des règles internes, mon Bureau s'est inspiré des éléments suivants:

Une politique efficace de dénonciation devrait dissuader et détecter les actes répréhensibles avant qu'il ne soit trop tard.

· Il devrait démontrer que la haute direction veut entendre parler des préoccupations rapidement et qu'elle y répondra de façon appropriée.

· Il devrait indiquer au personnel la façon appropriée de faire part de ses préoccupations.

· Il devrait rassurer le personnel sur le fait qu'il sera protégé s'il soulève des préoccupations.

· Il devrait indiquer qu'il existe des voies extérieures sûres pour susciter des inquiétudes (dans le cas des institutions de l'UE, c'est-à-dire avant tout l'Office européen de lutte antifraude, l'OLAF).

· Et cela devrait réduire le risque de divulgations publiques plus larges.

J'ai travaillé en étroite collaboration avec le personnel pour élaborer les règles. Notre comité du personnel a consulté l’ensemble du personnel pour l’aider à se sentir propriétaire des règles, afin que le personnel les comprenne et se sente confiant dans la protection qu’il offre. Nous avons sollicité l'avis de notre délégué interne à la protection des données et du Contrôleur européen de la protection des données. J'ai ensuite publié le projet de règles pour commentaires publics. Après examen des commentaires du public, une réunion du personnel a eu lieu et le comité du personnel a été à nouveau informé. Dans le cadre de nos efforts pour informer et impliquer le personnel, nous avons invité Nicole Marie Meyer de Transparency International France à notre réunion du personnel pour partager son expérience en tant que lanceuse d'alerte dans l'administration publique française et pour expliquer le travail qu'elle a accompli pour améliorer la protection des lanceurs d'alerte en France.

La version finale des règles a été adoptée en février 2015 et est disponible sur notre site web.

Nos règles visent à permettre aux lanceurs d'alerte de s'acquitter de leur devoir de s'exprimer s'ils ont connaissance d'une faute grave ou d'un acte répréhensible au sein du Bureau de l'Ombudsman, servant ainsi l'intérêt public, en favorisant l'intégrité, la transparence, la responsabilité et, en fin de compte, la légitimité au sein du Bureau de l'Ombudsman et du Bureau de l'Ombudsman.

Les règles reflètent l'idée que l'intégrité est un principe essentiel de la fonction publique européenne. Le public attend des membres du personnel des institutions, organes et organismes de l’UE qu’ils se comportent avec le plus haut degré d’intégrité. Par conséquent, il est non seulement souhaitable, mais essentiel que le personnel signale tout soupçon raisonnable d'inconduite grave ou d'actes répréhensibles au sein du Bureau de l'Ombudsman.

Les règles définissent les termes les plus importants tels que dénonciateur et faute grave. Ils exposent en détail la procédure à suivre par les lanceurs d’alerte. Ils décrivent les droits dont jouit un lanceur d’alerte, à savoir l’orientation et le soutien, les garanties en matière d’information, la protection, la confidentialité, la mobilité, l’évaluation et la promotion, ainsi que les voies de recours. Ils mentionnent des sanctions pour les personnes qui ripostent contre les lanceurs d'alerte. Enfin, les règles du Médiateur contiennent des articles sur l’abus du processus de dénonciation, les droits des personnes impliquées, la formation et le signalement, la protection des données et les lanceurs d’alerte externes.

Enquête stratégique

Après avoir lancé le processus d'achèvement de nos propres règles, j'ai mené une enquête d'initiative pour voir si neuf institutions de l'UE, dont le Parlement, la Commission, le Conseil et le Service européen pour l'action extérieure, avaient pris des mesures similaires.

J'ai constaté que seules la Commission européenne et la Cour des comptes européenne avaient adopté les règles nécessaires; lorsque j'ai clôturé l'enquête en février 2015, les autres institutions étaient encore en train d'élaborer des règles. Dans l’intervalle, les sept autres institutions de l’UE ont introduit ou mis à jour les règles pertinentes.

Maintenant que les règles et les politiques en matière de dénonciation des dysfonctionnements sont en place, nous réfléchissons aux prochaines étapes. Par exemple, une possibilité pourrait être d’en savoir plus sur l’expérience des institutions de l’UE dans la mise en œuvre des règles en ce qui concerne la protection de son propre personnel dans de telles circonstances.

Avant de conclure, je dois également mentionner que le Parlement européen débat actuellement et rédige un rapport sur la manière de protéger les lanceurs d'alerte lorsqu'ils divulguent des informations confidentielles d'entreprises et d'organismes publics en Europe. Comme nous le savons, la protection des lanceurs d'alerte n'est pas encore garantie dans de nombreux États membres de l'UE, de sorte qu'il en résulte une protection fragmentée, ce qui rend difficile pour eux de connaître leurs droits et la manière de dénoncer, et crée une insécurité juridique dans les scénarios transfrontaliers qui deviennent de plus en plus courants. Le projet de rapport invite la Commission européenne à présenter une proposition législative visant à protéger efficacement les lanceurs d’alerte dans l’UE. Il invite également les États membres à mettre en place un organisme indépendant chargé de collecter les signalements, de vérifier leur crédibilité et d’orienter les lanceurs d’alerte, en particulier en l’absence de réponse positive de leur organisation.

Et la Commission européenne est à l’écoute de ces préoccupations du Parlement et de la société civile et a lancé au début de cette année une consultation publique sur les avantages et les inconvénients de la protection des lanceurs d’alerte; découvrir les éléments qui sont importants pour une protection efficace des lanceurs d’alerte; de s’informer sur les problèmes découlant, tant au niveau national qu’au niveau de l’UE, des lacunes et des faiblesses de la protection existante des lanceurs d’alerte, ainsi que sur la nécessité de normes minimales de protection. Ils devraient publier prochainement les résultats de cette consultation publique.

Enfin, au début du mois de mars de cette année, la Commission a également lancé un nouvel outil pour permettre aux Européens d'alerter plus facilement la Commission sur les ententes secrètes et autres infractions aux règles de concurrence. Les gens peuvent choisir de donner leur nom ou d'utiliser un outil de dénonciation qui garantit leur anonymat. La Commission explique sa décision en se référant à la valeur évidente des informations privilégiées pour l’alerter de pratiques anticoncurrentielles.

Donc, en conclusion, je dirais que la confiance des citoyens dans le secteur public ne peut pas être atteinte dans un environnement où ceux qui ont des informations sur la fraude ou la corruption ont peur de parler. En énonçant précisément ce que l'on peut attendre du personnel à chaque étape du processus et en formant les gestionnaires sur la façon de traiter correctement les informations signalées, chaque personne de la chaîne bénéficie à la fois d'une certitude et d'une protection.

Les lanceurs d’alerte jouent un rôle essentiel en aidant tout type d’organisation à décourager les violations du principe d’intégrité et à détecter toute violation susceptible de se produire.  Ils agissent comme des canaris dans la mine, signalant le danger afin que d'autres puissent être protégés.  Bien sûr, si le poison dans la mine est vraiment mauvais, le canari rencontre souvent une fin triste. Donc, le vrai travail est d'empêcher l'accumulation de poison dans une organisation en premier lieu.

Permettez-moi de féliciter une fois de plus TI Ireland pour cette initiative importante et j'espère que vous aurez une journée de discussion enrichissante.

Merci.