Médiateur européen - Discours d'ouverture
Lundi 28 septembre 2015

Bonjour à tous et bienvenue. Je me réjouis que tant d’entre vous aient accepté notre invitation à cet événement qui démontre, je pense, que l’intérêt du Médiateur européen pour cette question est partagé par de nombreuses personnes et dans de nombreux secteurs, tant publics que privés.

Permettez-moi tout d'abord de souhaiter la bienvenue à nos intervenants: M. Malcolm Harbour, qui n'est pas étranger à ce bâtiment, ayant été élu député pour la première fois en 1999, et qui n'est d'ailleurs pas étranger au sujet de notre débat d'aujourd'hui, ayant présidé la commission du marché intérieur au Parlement pendant de nombreuses années.

Je souhaite également la bienvenue à Vicky Marissen de PACT European Affairs, à Alberto Alemmano, professeur de droit européen, et à Jorgo Riss, représentant Greenpeace Europe. Et je suis très reconnaissant à James Crisp d'Euractiv d'avoir accepté de modérer notre événement.

Aujourd'hui, c'est la Journée internationale du droit à l'information et c'est ^{la 6e} manifestation annuelle du Médiateur qui marque cette journée très importante dans la vie démocratique de l'UE. Ce bâtiment porte sur l’élaboration de la législation, mais cet événement porte sur une partie très spécifique de celle-ci – le trilogue – un mot que je pense pouvoir affirmer avec confiance est à peine connu ou compris en dehors de la bulle que nous habitons tous. Mon enquête sur les trilogues porte sur un seul aspect de cette procédure, leur transparence et la question de savoir si l'équilibre entre l'efficacité des trilogues et la responsabilité des trilogues est établi là où il devrait l'être.

Les trilogues constituent désormais un élément clé du processus législatif de l’UE. Après une proposition de la Commission et un premier examen par les législateurs, c'est de plus en plus dans les trilogues que la législation est finalement négociée et décidée. C'est là que sont conclus des accords qui affectent plus de 500 millions d'Européens et souvent la fortune des entreprises non seulement en Europe, mais aussi dans le monde entier. Les principaux textes législatifs sur des questions allant du plan d'investissement du président Juncker aux frais d'itinérance des téléphones mobiles sont finalisés lors des trilogues.

Un aspect essentiel de la législation dans une société démocratique est la transparence du processus, ce qui est reconnu par les traités de l'UE. Il légitime le processus législatif en veillant à ce que les représentants élus puissent être tenus responsables des choix qu'ils font au nom des citoyens qu'ils représentent. La transparence permet également aux citoyens de participer au processus législatif et, ce faisant, de faire partie du processus de légitimation. Les citoyens d’une démocratie acceptent d’être liés par des lois – en substance, ils adhèrent à des lois – qui ont été ouvertement négociées et acceptées.

Bien que ces principes soient clairs, la manière précise dont ils peuvent être appliqués à un processus législatif, et en particulier, comment ils peuvent être appliqués aux trilogues, est une question ouverte et une question difficile.

Je ne tenterai aucune réponse aujourd'hui, même s'il convient de noter que les institutions de l'UE respectent déjà, en général, des normes élevées en matière de transparence et d'éthique. Néanmoins, j'ai ouvert une enquête, comme une forme d'exercice de cartographie pour voir si ces normes déjà élevées pourraient être améliorées. Cela a été motivé par les préoccupations exprimées, dans de nombreux secteurs, au sujet d'un manque perçu de transparence dans le processus.

Mon enquête peut être comprise comme un effort visant à faciliter une discussion sur la manière de rendre les trilogues plus transparents, mais aussi sur les domaines dans lesquels la non-divulgation des documents doit être maintenue. Je m'engagerai dans cette discussion avec un esprit ouvert et j'espère que toutes les parties prenantes feront de même. Je prévois également qu'à mesure qu'un contrôle et une sensibilisation accrus au processus législatif de l'UE deviendront inévitables, je recevrai probablement davantage de plaintes en matière de transparence dans ce domaine. En examinant la question de manière systémique, j'espère donc limiter autant que possible cette possibilité.

En tant que Médiateur européen, j'essaie d'aider les institutions à faire en sorte que le travail qu'elles accomplissent soit effectué de la manière la plus transparente possible. Dans ce travail, je suis guidé par les dispositions du traité sur la transparence, le droit fondamental d'accès du public aux documents tel qu'il figure dans la Charte, ainsi que par le règlement (CE) n° 1049/2001 qui donne effet à ce droit en ce qui concerne les documents détenus par le Parlement, le Conseil et la Commission.

Dans ce contexte, je suis conscient de l'importance toute particulière que l'accès aux documents relatifs à l'adoption de la législation de l'UE peut avoir pour les citoyens dans un ordre juridique démocratique, tel que l'UE. L'ouverture contribue à renforcer la démocratie en permettant aux citoyens de suivre et de comprendre le processus décisionnel de l'institution dans les procédures législatives. Les citoyens ont le droit d’examiner toutes les décisions pertinentes qui ont constitué la base d’un acte législatif particulier. Les citoyens ont le droit de tenir leurs représentants responsables de leur performance au cours d'un processus législatif. Pour ce faire, il faut connaître et comprendre les diverses considérations qui sous-tendent la législation et qui auront une incidence sur leur vie. Cela est sans doute d’autant plus important dans le contexte de l’UE, compte tenu de la distance que les citoyens de l’UE ressentent déjà par rapport au centre où les décisions sont prises à leur sujet. L'euroscepticisme est rendu possible par le manque de connaissance ou de compréhension et la réaction est souvent la suspicion et même l'hostilité.

Les arguments en faveur d’un accès plus large aux documents lorsque les institutions agissent en leur qualité de législateur sont particulièrement convaincants et formulés avec éloquence par l’avocat général Cruz Villalon dans ses conclusions dans l’affaire Access Info Europe, comme suit:

«L’activité législative est une activité qui, dans une société démocratique, ne peut avoir lieu que par l’utilisation d’une procédure de nature publique et, en ce sens, «transparente».

"Autrement", poursuit-il, "il ne serait pas possible d'attribuer à la "loi" la vertu d'être l'expression de la volonté de ceux qui doivent lui obéir, qui est le fondement même de sa légitimité en tant qu'édit indiscutable".

La Commission a présenté ce que j'appellerais "l'analyse de rentabilisation" en faveur d'une plus grande transparence dans sa communication sur l'amélioration de la réglementation publiée en mai. Elle a déclaré:

«L’ouverture de l’élaboration des politiques (...) garantit que les politiques sont fondées sur les meilleures données disponibles et les rend plus efficaces».

La Commission ajoute que «[...] en particulier dans les phases finales des négociations, des accords sont conclus sans tenir pleinement compte des incidences directes et indirectes que les amendements de compromis peuvent déclencher».

Comme Malcolm Harbour et les députés de ce Parlement européen le savent le mieux, on peut également dire que faciliter un débat public sur un projet de législation, proposé par la Commission, qui est parfois litigieux, controversé et complexe ne peut être que bon pour la démocratie.

Dans le même temps, je suis très conscient de la nécessité de préserver "l'efficacité du processus décisionnel des institutions", comme le législateur l'a indiqué dans le règlement (CE) n° 1049/2001 relatif à l'accès du public aux documents. Je suis également conscient du fait que l'UE est une démocratie représentative, où les représentants élus ont la responsabilité et le privilège de négocier, les uns avec les autres, sur le contenu de la législation. Il est important que ces politiciens soient autorisés à faire leur travail en tant que représentants élus. Pour donner une analogie simple: il serait contraire à l’essence même de la démocratie représentative que des tiers, souhaitant participer directement à un débat parlementaire, interrompent leurs représentants élus participant à ce débat. Il y a toujours, dans une démocratie représentative, un espace privilégié de débat réservé aux élus. Comment ce principe se traduit-il dans le contexte des trilogues? Nous espérons que la discussion de ce matin commencera à suggérer des réponses.

En fin de compte, bien sûr, je ne fais que des recommandations. Il appartiendra aux députés élus démocratiquement, aux États membres au sein du Conseil et à la Commission, conformément à leurs rôles respectifs en vertu des traités, de déterminer dans quelle mesure ils rendent publics les documents relatifs aux trilogues. Ils examinent cette question dans le cadre de leurs discussions visant à parvenir à un nouvel accord interinstitutionnel sur l’amélioration de la réglementation. Je salue et encourage ces efforts.

Je suis, dans ce contexte, très conscient du rôle spécifique que j'ai été élu par le Parlement pour remplir en vertu du traité et de la Charte. Le Médiateur européen devrait, dans le cadre de son mandat, soutenir notre citoyenneté européenne émergente. La transparence, la responsabilité démocratique et la confiance du public sont au cœur de cette citoyenneté. Le règlement (CE) n° 1049/2001, qui charge spécifiquement le Médiateur d'examiner les questions relatives à l'accès du public aux documents détenus par les trois principales institutions, met lui-même davantage l'accent sur la transparence du processus législatif.

En ce qui concerne cette enquête particulière, nous en sommes aux premiers jours. J’ai décrit cette première phase comme un «exercice de cartographie», qui devrait permettre à mon Bureau, en tant qu’institution indépendante, d’identifier les documents relatifs aux trilogues et d’obtenir une vue d’ensemble complète de ceux-ci. Les avis des institutions que nous espérons recevoir prochainement viendront compléter cet exercice de cartographie. Sans la contribution réelle et constructive de ceux qui, au sein des institutions, travaillent quotidiennement pour soutenir le processus des trilogues, je ne serai pas en mesure de proposer des recommandations constructives d'amélioration. Bien entendu, je me réjouis également de toute contribution de députés ou de représentants des États membres.

J'espère également recevoir de nombreuses réponses à la consultation publique que nous lancerons par la suite. Je voudrais profiter de cette occasion pour vous inviter tous non seulement à exprimer vos pensées aujourd'hui, mais aussi à participer à ce processus. Alors, et seulement alors, je serai en mesure de prendre une position bien informée sur cette question et de faire des recommandations constructives.

Je pense, cependant, qu'il est utile d'affirmer dès maintenant que mon enquête ne vise pas à obtenir la divulgation complète de tous les documents liés d'une manière ou d'une autre au processus. Cela ne serait pas utile et ce n'est pas ce que la loi prévoit. L'enquête ne vise pas à s'assurer qu'absolument tout ce qui a été discuté lors des trilogues soit documenté, consigné par écrit ou noté d'une autre manière. C'est absurde, car il s'agit de négociations.

L'enquête ne cherche pas non plus à façonner l'organisation des trilogues. Si les négociateurs veulent délibérer avec 3, 30 ou 300 participants dans la salle, même à trois heures du matin, ce n'est pas ma préoccupation. Il appartient aux députés élus démocratiquement, aux États membres au sein du Conseil et à la Commission, conformément à leurs rôles respectifs en vertu des traités, de déterminer comment ils organisent les trilogues.

Comme je l'ai déjà souligné, je suis en mission d'information sur la transparence et j'ai l'esprit ouvert. Et aujourd'hui, j'espère apprendre de vous sur certaines de ces questions, par exemple:

1. À quelle étape du processus certains documents pourraient-ils être divulgués, le cas échéant?

2. Une transparence accrue en ce qui concerne les trilogues pourrait-elle réellement nuire au processus de trilogue?

3. Y a-t-il un risque qu'une plus grande transparence, au mauvais moment, offre simplement de plus grandes possibilités de lobbying pour des intérêts privés disposant de ressources suffisantes au détriment du citoyen moyen? Ou ralentir le processus ou l'arrêter complètement dans certains cas?

4. Dans quelle mesure est-il même possible de formuler des suggestions utiles en ce qui concerne les trilogues, étant donné qu'ils impliquent un processus ad hoc qui peut varier d'un trilogue à l'autre en fonction de la commission parlementaire, de la présidence du Conseil ou même de la DG de la Commission concernée?

5. Le manque de transparence est-il plus apparent que réel? L’apparence d’une transparence limitée découle-t-elle du fait que les trois institutions publient séparément des informations et des documents pertinents relatifs à ce qui est, très souvent et nécessairement, un processus complexe? Un portail en ligne unique contenant des informations sur le processus législatif de l’UE permettrait-il aux citoyens d’avoir accès aux documents législatifs et de mieux les comprendre, comme beaucoup l’ont déjà demandé au sein des institutions?

6. Quelle différence la technologie peut-elle faire? Au cours de l’été, le Contrôleur européen de la protection des données a développé sa propre application pour smartphone afin de permettre aux citoyens intéressés de suivre l’évolution du débat en cours sur la réforme de la protection des données. Y a-t-il un potentiel là-bas?

Ce ne sont là que quelques-unes des questions possibles à poser. Je suis sûr que vous en identifierez d'autres, et je suis sûr que le panel aura également d'excellentes contributions. J'attends avec impatience la discussion.

En fin de compte, j'espère que nous pourrons convenir qu'il est possible d'améliorer le processus de trilogue. Espérons que nous pourrons convenir que si la machine législative de l'UE fonctionne, en acceptant avec succès une législation complexe, il s'agit en fin de compte d'une question de confiance du public.

Compte tenu des événements survenus en Europe ces dernières années, nous savons tous que la confiance du public dans l'Union européenne est plus importante que jamais.

Merci encore de votre présence.

Je passe maintenant la main à James, notre modérateur.