Discours du Médiateur européen
European Movement International: TTIP Briefing with the European Ombudsman
Bruxelles, le 29 janvier 2015 de 10h00 à 11h30

A. Introduction

Je vous remercie de m’avoir invité à m’adresser à vous aujourd’hui au sujet de mon implication dans le partenariat transatlantique de commerce et d’investissement (TTIP). Merci, en particulier, à Jo Leinen, député européen, président du Mouvement européen international, pour le suivi de notre réunion de mars dernier avec l'événement d'aujourd'hui.

Nous sommes ici pour examiner les résultats de la consultation publique du Médiateur et pour exposer sa position sur la transparence du TTIP, telle que décrite dans ma décision publiée le 7 janvier 2015.

Pourquoi le Médiateur s'est-il impliqué dans cette discussion en premier lieu? Comme beaucoup d'entre vous le savent, la Médiatrice enquête sur les plaintes déposées contre les institutions de l'UE. Je peux également ouvrir des enquêtes de ma propre initiative. Lorsque j'ai été élu, j'ai annoncé que j'utiliserais ce pouvoir d'initiative pour enquêter de manière plus stratégique sur les problèmes systémiques au sein de l'administration de l'UE. Les deux enquêtes sur le PTCI que j'ai lancées – concernant le Conseil et la Commission – faisaient partie d'une série d'enquêtes d'initiative stratégique ouvertes au second semestre 2014. D'autres ont couvert les groupes d'experts de la Commission, la politique de cohésion de l'UE, les retours forcés coordonnés par Frontex et la dénonciation des dysfonctionnements.

Alors pourquoi le TTIP? Comme vous le savez, le TTIP est annoncé comme un changeur de jeu: le plus grand accord bilatéral de libre-échange de l’histoire; le meilleur stimulus sans dette en ville; un accord d'importance géostratégique; qui établira la norme pour les futurs accords commerciaux régionaux et mondiaux. Dans sa forme la plus ambitieuse, l'accord TTIP pourrait aboutir à un marché unique transatlantique, avec des règles contraignantes dans un large éventail de domaines. Compte tenu de l'impact potentiel du TTIP sur la vie des citoyens, j'ai décidé de concentrer mon attention sur la manière dont cet accord commercial est négocié.

Le Médiateur n'est bien sûr qu'un des nombreux acteurs d'une large coalition en matière de transparence du TTIP: Le Parlement a été à l'avant-garde de ce débat, tout comme de nombreuses organisations de la société civile, dont certaines sont représentées ici aujourd'hui.

Pour ma part, j'ai cherché à donner le ton de la transparence pour le reste de ces négociations en évaluant le processus et en publiant ma position. Il ne faut pas oublier que les méthodes traditionnelles de conduite des négociations commerciales internationales, caractérisées par la confidentialité et la participation limitée du public, sont mal équipées pour générer la légitimité nécessaire dans des pourparlers aussi importants. Un accord commercial du XXIe siècle, en particulier celui qui est annoncé pour établir la norme pour les futurs accords commerciaux régionaux et mondiaux, doit respecter les normes de transparence du XXIe siècle et refléter les opportunités offertes par la technologie d'aujourd'hui.

B. Conseil et Commission

Ce qui m'a d'abord frappé, lorsque j'ai commencé à m'intéresser à ce domaine, c'est que le Conseil n'avait pas officiellement débloqué le "mandat de négociation" qu'il avait donné à la Commission. J'ai trouvé cela difficile à comprendre, notamment parce que le mandat était facilement accessible sur Internet. J'ai invité le Conseil, dans un souci de transparence, d'utilisation efficace des ressources et d'encouragement de la confiance du public, à envisager de publier de manière proactive le mandat, ce qu'il a fait le 9 octobre dernier.

Dans le même temps, j'ai ouvert une enquête concernant la Commission et c'est cette enquête que j'aborderai en profondeur aujourd'hui. Toutefois, après avoir fait allusion au Conseil, je tiens à souligner que ce que fait la Commission dans ce domaine affecte également le Conseil. En particulier, la communication de la Commission sur la transparence dans le cadre du PTCI du 25 novembre 2014 aura une incidence directe sur le Conseil car, en publiant les textes de négociation de l'UE, la Commission rendra également publics, dans la pratique, les mandats de négociation décidés par le Conseil. (Comme je l'ai expliqué, le mandat du PTCI a déjà été publié, mais les mandats pour d'autres négociations en cours sur le commerce et l'investissement ne sont pas encore publics).

Plus généralement, lorsque j'ai ouvert mon enquête à l'égard de la Commission, j'ai salué les efforts qu'elle avait déployés pour rendre ces pourparlers transparents et accessibles. J'ai toutefois encouragé la Commission à publier les documents de manière proactive et à mettre à disposition des informations sur les réunions.

C. Consultation publique

Il m'a semblé que ce qui manquait dans l'image étaient des idées concrètes du public quant à ce que la Commission pouvait exactement faire pour remédier à un manque perçu de transparence. J'ai donc lancé une consultation publique, à laquelle nous avons reçu 315 soumissions et plus de 6 000 courriels au total. Je reconnais que, par rapport à la consultation de la Commission sur la question du règlement des différends entre investisseurs et États (RDIE), pour laquelle elle a reçu 150 000 réponses, 6 000 réponses peuvent ne pas sembler aussi importantes. Mais j'ai été vraiment encouragé par le fait que tant d'individus et d'organisations ont pris le temps d'exposer leurs réflexions sur cette question et de faire des suggestions d'amélioration. Dans l'écrasante majorité de ces courriels, la préoccupation exprimée était que l'UE devait être plus transparente en ce qui concerne le PTCI, notamment en ce qui concerne ses contacts avec les représentants des entreprises. Alors que de nombreux courriels contenaient un contenu similaire, une dame a souligné leur importance en disant: «Nous ne pouvons pas mieux le dire nous-mêmes, mais les plaintes standard ne les rendent pas moins sincères.»

J'ai publié le rapport sur la consultation publique sur mon site web en janvier. Je suis sûr que vous l'avez tous étudié en profondeur, mais permettez-moi de souligner quelques-uns des thèmes récurrents:

Transparence

En ce qui concerne la transparence, de nombreux répondants ont demandé que davantage de documents et d'informations sur le PTCI soient publiés en ligne de manière proactive. Ces documents devraient être mis à disposition le plus tôt possible, régulièrement mis à jour, faciles à trouver et idéalement dans toutes les langues officielles de l'UE, ont-ils déclaré.

Quelques répondants, en revanche, ont fait valoir que les mesures de transparence déjà adoptées par la Commission étaient sans précédent et risquaient de compromettre les négociations. D'autres ont reconnu la nécessité que certains documents restent confidentiels, par exemple dans le domaine des tarifs ou de l'accès au marché pour les services et les marchés publics.

Un certain nombre de répondants ont soutenu l'appel de la Médiatrice en faveur d'un registre public des documents du TTIP, avec des liens vers des documents accessibles au public. Les catégories suivantes de documents de négociation ont été mentionnées comme présentant un intérêt particulier: les documents de position initiaux de l’UE, les positions de négociation avant chaque cycle de négociation, les textes consolidés, les ordres du jour détaillés et les rapports des cycles de négociation, ainsi que, bien sûr, le texte final de l’accord.

Participation du public

De nombreux répondants ont avancé des idées visant à promouvoir une plus grande participation du public, par exemple en ce qui concerne le groupe consultatif sur le PTCI, dont la création a été largement saluée. En ce qui concerne les consultations publiques, les répondants ont indiqué quand exactement ils souhaitaient qu’elles aient lieu, la nécessité d’associer les groupes «sous-représentés» et l’importance de veiller à ce que les résultats soient pleinement pris en compte dans l’orientation des négociations.

En ce qui concerne la participation des parties prenantes, les répondants ont appelé à la publication rapide des calendriers des réunions, ainsi que des dates pour chaque cycle de négociation. Tout en se félicitant du nouveau document sur l'état d'avancement des travaux, les citoyens ont déclaré qu'ils avaient besoin d'un tableau plus détaillé exposant la position sur chaque chapitre et qu'il devait être mis à disposition plus rapidement qu'à l'heure actuelle.

En ce qui concerne les réunions et la correspondance avec la Commission relatives au PTCI, un nombre écrasant de réponses ont soulevé des préoccupations quant à la prétendue position dominante des entreprises dans ces réunions et contacts. Pour remédier à cette situation, les répondants ont suggéré que la Commission publie une liste de toutes les réunions tenues par les négociateurs avec les parties prenantes, ainsi que de toutes les communications écrites liées aux négociations entre la Commission et les parties prenantes. Certains ont également fait valoir que les entreprises qui exercent des activités de lobbying auprès des institutions de l'UE dans le cadre du TTIP devraient être tenues de s'inscrire au registre de transparence.

D. Avis de la Commission

Comme je l'ai déjà mentionné, le 25 novembre, la Commission a publié sa communication sur la transparence dans le cadre du TTIP, que j'ai saluée publiquement. Plus tard dans la semaine, la Commission m'a envoyé sa réponse à mon enquête d'initiative. Il a promis qu'il:

· Publier et mettre à jour régulièrement une liste des documents du TTIP partagés avec le Parlement et le Conseil.

· Commencer à demander aux organisations qui fournissent des documents écrits au commissaire responsable du PTCI si elles acceptent la publication de ces documents.

Publier des informations sur toutes les réunions tenues sur des questions pertinentes par des membres de la Commission, des membres de cabinet ou des directeurs généraux avec des organisations et des indépendants.

La Commission s'est également déclarée prête à examiner si ces mesures pourraient être étendues au fil du temps à d'autres négociations.

E. Décision du Médiateur

Après avoir analysé les réponses à la consultation publique, ainsi que l'avis de la Commission, j'ai exposé ma position dans une décision que nous avons publiée plus tôt ce mois-ci, le 7 janvier 2015. Permettez-moi de souligner les principales conclusions:

Un meilleur accès du public aux documents de négociation

En ce qui concerne l'accès du public aux documents de négociation, j'ai clairement indiqué que le Médiateur n'appelait pas à une transparence absolue. La Commission doit créer un contexte dans lequel elle peut négocier efficacement avec les États-Unis sur le TTIP, afin de parvenir au meilleur accord possible pour l'Union et ses citoyens. Cela peut signifier que la Commission peut légitimement garder confidentielles certaines informations et certains documents, au moins pendant certaines étapes des négociations.

Toutefois, les exceptions au principe général de divulgation doivent être dûment expliquées et justifiées. Le droit des citoyens de l’Union d’avoir accès au public aux documents détenus par les institutions de l’Union est, après tout, un droit fondamental. Ce droit renforce le caractère démocratique de l'UE et de ses institutions.

Donner au public l'accès aux documents a souvent aussi un sens pratique! J'ai entendu des personnes impliquées dans les négociations du TTIP déplorer que le débat ait été entaché de désinformation et que les gens devraient décider sur la base des faits. C'est une bonne idée. Donc, donnons au public les faits en lui donnant accès aux documents qui les contiennent.

La Commission a, dès le départ, cherché à faire exactement cela. Elle a, pour la première fois, mis à disposition certaines catégories de documents de négociation, y compris une série de positions de négociation initiales de l'UE. Dans sa communication du 25 novembre, la Commission a annoncé qu'elle rendrait publics tous les textes de négociation de l'UE qu'elle partage avec les États membres et le Parlement.

Pour donner effet à cet engagement du 25 novembre, la commissaire Malmström a publié la première série de documents le 7 janvier de cette année. J'ai été encouragé par le fait que toutes les questions posées par les journalistes lors de la conférence de presse qui a suivi portaient sur le fond des documents. C'est ce qu'il devrait être et je voudrais penser que le Médiateur, ainsi que les autres acteurs qui ont appelé à la transparence du TTIP, ont contribué à y parvenir.

Compte tenu de l'enjeu de ces pourparlers, ce qui importe, c'est le fond. Plus les négociations seront transparentes, plus le public sera en mesure d'apporter une contribution significative. Le public doit être en mesure de suivre l'avancement de ces pourparlers et de contribuer à façonner leur issue.

Au fur et à mesure que les négociations avancent, ce qui deviendra de plus en plus important, ce sont les textes consolidés contenant les positions de l'UE et des États-Unis. Les réponses à la consultation publique de la Médiatrice ont clairement montré l’importance que les parties prenantes attachent à ces documents. C'est pour cette raison que la première suggestion que j'ai formulée dans ma décision est que la Commission informe les États-Unis de l'importance de mettre des textes de négociation communs à la disposition du public de l'UE avant la finalisation de l'accord TTIP. La Commission devrait également informer les États-Unis de la nécessité de justifier toute demande de leur part de ne pas divulguer un document donné. Il ne suffit pas que les États-Unis disent : « Nous serons mécontents si vous divulguez ce document ». Envisager le contraire impliquerait que les États-Unis auraient un droit de veto absolu sur la divulgation de tout document de ce type détenu par la Commission.

Il est clair que la publication rapide de textes de négociation communs permettrait aux négociateurs d'obtenir en temps utile un retour d'information sur les parties de l'accord qui posent des problèmes particuliers. Sûrement, il est préférable d'apprendre de tels problèmes tôt plutôt que tard, afin qu'ils puissent être abordés efficacement.

Dans le même ordre d'idées, il a été dit que les détracteurs du TTIP devraient attendre d'avoir vu des textes produits à un stade avancé des négociations avant de se décider. Assez juste, mais le public devrait être en mesure de façonner cet accord et de contribuer en temps opportun. Les citoyens n'accepteront pas d'être confrontés à ce qui est pratiquement une version finalisée d'un accord qu'ils ne peuvent plus aider à façonner.

Nous devons toutefois reconnaître la responsabilité démocratique particulière des députés européens dans le contrôle des négociations au nom de leurs électeurs. La Commission et le Conseil ont, espérons-le, tiré les leçons de ce qui s'est passé il y a deux ans avec l'accord commercial anti-contrefaçon (ACAC).

Divulgation plus proactive des documents

Ma décision traite longuement de la nécessité d'une plus grande divulgation proactive des documents. En termes simples, les suggestions pertinentes visent à faciliter la vie de la Commission. Après tout, les documents produits à la suite des négociations du TTIP suscitent un intérêt public important. Les citoyens sont de plus en plus conscients que le TTIP produira des règles qui auront un impact sur eux d'une manière analogue à celle de la législation.

Dans le cadre de sa communication du 25 novembre 2014, la Commission a annoncé qu'elle publierait et mettrait à jour régulièrement une liste des documents du PTCI qui sont partagés avec le Parlement et le Conseil. Cela se fera par l’intermédiaire de son site web consacré à la politique commerciale. J'ai salué cette annonce et j'encourage vivement la Commission à veiller à ce que la liste soit complète.

Participation publique plus équilibrée et plus transparente

La transparence n'est pas seulement importante en termes de responsabilité démocratique. Il facilite la participation des citoyens en garantissant l'accès à l'information. Dans le contexte du PTCI, le public ne peut contribuer à l'élaboration de l'accord final que s'il est informé tout au long du processus et donc habilité à y contribuer en temps utile.

La Commission a activement cherché à renforcer la participation du public dans le cadre du TTIP. Les mesures proactives de transparence qu'il a adoptées, telles que la publication de documents de position initiaux, favorisent également une participation effective.

Ma décision contient un certain nombre de suggestions visant à promouvoir une participation publique équilibrée et transparente. À titre d’exemple, la Commission devrait étendre les obligations de transparence qu’elle a récemment annoncées en ce qui concerne les réunions avec des organisations professionnelles ou des personnes agissant en qualité d’indépendants aux niveaux de directeur, de chef d’unité et de négociateur. Le contenu de ce que les représentants d'intérêts discutent avec la Commission et les documents qu'ils échangent avec elle sont également importants. La Commission elle-même a confirmé que les demandeurs d'accès aux documents du TTIP ont manifesté un intérêt considérable pour les rapports de réunion et la correspondance avec l'industrie. En réponse à la suggestion que j'ai faite à cet égard, la Commission a annoncé qu'elle était prête à demander aux organisations d'entreprises, aux groupes de pression ou aux ONG qui soumettent des documents au membre de la Commission chargé des négociations sur le TTIP si le document (ou une version non confidentielle de celui-ci) peut être publié. Je pense que la Commission devrait aller plus loin et confirmer que toutes les soumissions seront publiées, à moins que l'expéditeur ne donne de bonnes raisons de confidentialité et ne fournisse un résumé non confidentiel pour publication. En outre, la Commission devrait publier de manière proactive les ordres du jour et les comptes rendus des réunions qu'elle tient dans le cadre du PTCI avec des organisations professionnelles, des groupes de pression ou des ONG.

J'ai demandé à la Commission de dire, d'ici le 6 mars 2015, comment et quand elle mettra en œuvre chaque mesure que j'ai suggérée.

F. Conclusion

Lorsque j'ai lancé la consultation publique, j'ai demandé aux répondants d'expliquer ce qu'ils pensaient de l'impact d'une plus grande transparence sur le PTCI. Les répondants ont estimé que cet impact était extrêmement positif, allant d'une légitimité accrue, d'une confiance accrue, d'un débat éclairé et d'un meilleur accord sur le fond.

Je suis conscient des arguments selon lesquels, compte tenu de la complexité des questions liées au PTCI, une plus grande transparence pourrait créer de la confusion et des malentendus parmi les citoyens. De tels arguments sont, à mon avis, profondément erronés. La seule façon efficace d'éviter la confusion et l'incompréhension du public est d'accroître la transparence et de déployer davantage d'efforts de manière proactive pour éclairer le débat public.

Plus généralement, si le public est rassuré, en ce qui concerne le PTCI, qu'il a été i) informé des faits; ii) habilités à comprendre ce qui est en jeu; et iii) autorisée à faire part de ses préoccupations, questions et suggestions et à recevoir une réponse motivée, les pouvoirs démocratiques et la légitimité de l’Union seront renforcés et la confiance dans ses institutions sera renforcée.

J'en étais convaincu lorsque j'ai lu certains des courriels qui nous ont été envoyés lorsque nous avons informé les 6 000 répondants de la décision de l'Ombudsman. Permettez-moi de vous lire juste un des commentaires:

"Merci beaucoup de m'avoir transmis ce rapport. Si les recommandations qu'il contient étaient mises en œuvre, cela représenterait un grand pas en avant en termes de responsabilité et de transparence (...). Le fait que l’enquête ait été menée en premier lieu est en soi très rassurant.»

J'attends avec impatience vos questions, vos idées et vos commentaires, ainsi qu'une discussion éclairée.