Introduction

Bonjour Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs les Députés, permettez-moi tout d'abord de vous souhaiter à tous une bonne année.

Je vous remercie de m'avoir invité à m'adresser à vous sur ce que je considère comme une question très grave, et qui s'est posée lors d'une enquête concernant Europol, l'agence répressive de l'Union européenne.

Pour la première fois en vingt ans d'existence, le Médiateur européen s'est vu refuser, en vertu du statut, le droit d'inspecter un document d'une institution de l'UE, même sous la garantie d'une confidentialité totale, dans le cadre d'une enquête.

Ce pouvoir d’inspecter les documents est fondamental pour le rôle de contrôle démocratique du Médiateur et sert de garant de certains droits fondamentaux du citoyen de l’Union.

Contexte

Cette enquête portait sur l’accès du public à un document détenu par Europol concernant ses activités dans le cadre de l’accord UE-États-Unis relatif au programme de surveillance du financement du terrorisme (TFTP).

L’accord TFTP, conclu avec les États-Unis en 2010, prévoit que l’UE peut transmettre les données de messagerie financière des citoyens de l’UE au département du Trésor des États-Unis afin de suivre les activités terroristes potentielles. Les données sont conservées et transférées par la Société belge de télécommunications financières interbancaires mondiales, connue sous le nom de SWIFT.  Le transfert n'a lieu que lorsqu'Europol a validé la demande des États-Unis.

Le rôle d’Europol est de veiller à ce que les demandes de transfert des États-Unis soient conformes à l’accord en termes de portée, de proportionnalité et de nécessité, bien qu’elle n’ait pas accès aux données qui sont effectivement transférées.

En juin 2013, nous avons reçu une plainte d'un citoyen de l'UE, agissant au nom d'un député européen, concernant le traitement par Europol de sa demande d'accès du public au rapport de l'autorité de contrôle commune (ACC) d'Europol sur la mise en œuvre de l'accord UE-États-Unis.

Le document auquel l’accès du public a été demandé est le deuxième rapport d’inspection de la JSB de mars 2012.

L'ACC est composée de représentants des autorités de protection des données des États membres. Son rôle est de veiller à ce que le stockage, le traitement et l'utilisation des données détenues par Europol ne violent pas les droits fondamentaux de l'UE. Europol a refusé l’accès du public au rapport de l’ACC, le requérant s’est plaint auprès de mon bureau et nous avons ensuite ouvert une enquête.

Dans le cadre de mon enquête, j'ai chargé mes fonctionnaires d'inspecter le document demandé afin de vérifier qu'Europol a correctement appliqué ses propres règles en matière d'accès aux documents. Il s'agit d'une procédure normale, qui fonctionne sans difficulté depuis vingt ans.

Il est très important de souligner ici qu'Europol n'a pas contesté la nécessité pour le Médiateur d'inspecter le document. Au contraire, Europol a pleinement coopéré avec les services du Médiateur en convenant à l'avance des dispositions strictes de sécurité nécessaires à une inspection confidentielle. Mes services et ceux d'Europol ont entretenu une relation très constructive dans le cadre de cette enquête.

Toutefois, selon Europol, les «modalités techniques» convenues entre la Commission et les États-Unis en vertu de l’article 4, paragraphe 9, de l’accord TFTP imposaient à Europol d’obtenir l’autorisation des autorités américaines avant de permettre au Médiateur, ou à toute autre entité, tout accès au dossier, y compris une inspection confidentielle du Médiateur. Les autorités américaines ont refusé cette autorisation à Europol.

Les «modalités techniques» sont, en un sens, un accord secondaire entre la Commission européenne et les États-Unis sur la manière dont l’accord TFTP serait mis en œuvre. L’article 4, paragraphe 9, de l’accord principal indique simplement que les «modalités techniques nécessaires pour soutenir les pouvoirs de vérification d’Europol» seraient coordonnées conjointement par l’UE et les États-Unis.

Dans la pratique, ceux-ci ont finalement été signés trois jours seulement avant la mise en œuvre de l'accord et n'ont pas été vus par le Parlement.

La partie pertinente de cet accord secondaire dispose qu’«aucune information transmise par le département du Trésor des États-Unis, y compris des informations concernant des types ou des catégories de messages, n’est autorisée à être partagée ni avec les États membres de l’UE ni avec d’autres parties, sans l’autorisation écrite expresse du département du Trésor des États-Unis».

Le directeur d'Europol a écrit au département du Trésor des États-Unis pour expliquer le rôle du médiateur au titre de l'article 228 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, en détaillant les dispositions de sécurité qu'Europol a proposé de mettre en place pour l'inspection et en demandant l'autorisation de montrer le document au médiateur. Les autorités américaines ont refusé cette autorisation en disant que l'exigence du «besoin de savoir» n'était pas satisfaite.

Comme vous le savez peut-être, en 2008, le Parlement européen, avec l'accord du Conseil, a modifié le statut du Médiateur afin de conférer des pouvoirs spécifiques d'inspection des documents classifiés, sous réserve d'un accord préalable avec l'institution concernée sur les conditions de traitement confidentiel des documents. Comme nous l'avons déjà mentionné, en l'espèce, Europol et le Médiateur ont convenu des dispositions de sécurité qui s'appliqueraient à une inspection.

En effet, de tels dispositifs de sécurité permettant d'inspecter des documents confidentiels ont également été convenus à plusieurs reprises entre mon Bureau et le Conseil.

Conclusion

Alors, quelle est la situation actuelle?

Les «modalités techniques», négociées par la Commission avec les États-Unis après l’approbation par le Parlement de l’accord TFTP, permettent aux autorités américaines d’arbitrer la question de savoir si le Médiateur peut ou non exercer son pouvoir statutaire et démocratique d’inspecter le document en cause. Les autorités américaines ont effectivement décidé que le Médiateur ne devrait pas être autorisé à exercer ce pouvoir dans cette affaire.

Nous n'avons pas inspecté le document, et nous ne pouvons donc pas évaluer s'il devrait ou non être divulgué, ou même si certaines parties de celui-ci devraient être divulguées. Il se pourrait bien qu'il contienne des données sensibles des États-Unis et ne devrait donc pas être publié - mais nous n'avons aucun moyen de le savoir sans voir le rapport.

Il convient de souligner qu’il s’agit d’un document émanant d’une institution de l’Union, et non d’un document émanant d’un tiers, bien qu’il puisse contenir des informations fournies par un tiers. Je tiens également à souligner que l’objectif du rapport, tel que je le comprends, est de vérifier que l’accord TFTP, en ce qui concerne le rôle d’Europol, respecte pleinement les droits des citoyens de l’Union. Notre enquête est maintenant close. Nous n'avons pas été en mesure d'exercer nos pouvoirs démocratiques et d'agir en pleine conformité avec nos obligations statutaires et conventionnelles.

La Commission a écrit à mon Bureau le mois dernier à ce sujet, et je les remercie pour cette correspondance. La Commission affirme que l’obtention du consentement de l’autorité d’origine des données, en l’occurrence les États-Unis, avant toute diffusion ultérieure d’informations classifiées est l’un des principes les plus importants du partage des données dans les cadres de sécurité de l’UE. C'est quelque chose que je comprends parfaitement. Cependant, il ne s'agit pas ici de diffuser davantage ou de donner accès au public, il s'agit plutôt du pouvoir d'inspection de l'Ombudsman pour assurer un contrôle démocratique.

Pour conclure, Monsieur le Président, je voudrais faire quatre remarques finales:

• Le Parlement souhaitera peut-être examiner s'il est acceptable de convenir d'arrangements avec un autre gouvernement ayant pour effet d'empêcher le fonctionnement d'un mécanisme de surveillance, établi en vertu des traités de l'UE, pour le contrôle de l'action exécutive de l'UE.

• Les "modalités techniques" indiquent toutefois clairement qu'elles "peuvent faire l'objet de modifications, le cas échéant", ce qui signifie qu'il est loisible à la Commission de chercher à les renégocier, sans rouvrir l'accord lui-même.

• Le Parlement souhaitera peut-être également examiner si des négociations futures sur l'accord TFTP, ou des accords similaires, devraient aboutir à l'inclusion d'une disposition spécifique pour assurer un contrôle adéquat par le médiateur. Elle souhaitera peut-être aussi examiner les "modalités techniques" pour s'assurer que, dans tout futur accord de ce type, le pouvoir de convenir de "modalités techniques" se limite à des arrangements purement techniques et administratifs, et que tout arrangement qui limite l'exercice des pouvoirs statutaires existants doit recevoir l'accord explicite du législateur.

• Enfin, il semble utile de souligner qu’un député européen a dû invoquer le droit d’accès du public dans cette affaire. Dans certains États membres de l’UE, ainsi qu’aux États-Unis, il existe des dispositions qui permettent au législateur, par l’intermédiaire d’un comité spécialement constitué, d’obtenir l’accès à des informations confidentielles afin de pouvoir exercer un contrôle démocratique approprié sur l’exécutif.

Je vous remercie de l'attention que vous portez à cette question.