1. Introduction

Madame la Présidente, Mesdames et Messieurs, bonsoir.

Je suis ravie d'être parmi vous ce soir et je tiens à remercier chaleureusement votre présidente, la professeure Helga Nowotny, pour son aimable invitation à prendre la parole devant le conseil scientifique du CER. J'ai vu dans le message du président sur votre site web que le Conseil européen de la recherche s'efforce de remplir sa mission unique qui contribuera à améliorer la vie des citoyens européens et au-delà. Je voudrais penser que le Médiateur européen s'efforce également d'améliorer la vie des citoyens européens, bien que d'une manière très différente. Dans mon discours de ce soir, j'expliquerai mon rôle en tant que gardienne de la bonne administration dans l'UE et en tant qu'autorité morale, appliquant à la fois l'éthique et le droit. Je décrirai le travail que je fais actuellement pour produire une déclaration succincte et facilement compréhensible des principes éthiques pour les fonctionnaires de l'UE. Enfin, je parlerai plus particulièrement du point de vue de l'Ombudsman sur les questions de science et d'éthique, en particulier la bioéthique.

Je prévois de m'exprimer pendant environ 25 minutes sur le thème « L'éthique et l'Ombudsman ».

2. Une brève introduction au Médiateur européen en tant que gardien de la bonne administration dans l’UE et autorité morale, appliquant à la fois l’éthique et le droit

Le Médiateur européen a été créé par le traité de Maastricht en 1993. Le premier médiateur a été élu par le Parlement européen en 1995. J'ai pris mes fonctions le 1er avril 2003.

Le Médiateur a le pouvoir de mener des enquêtes sur les cas de mauvaise administration dans les activités des institutions, organes et organismes de l’Union, à l’exception de la Cour de justice dans son rôle juridictionnel. Ces enquêtes peuvent être menées soit à l’initiative du Médiateur, soit en réponse à des plaintes de citoyens ou de résidents de l’Union.

Le concept de mauvaise administration est large et permet au Médiateur d'appliquer les principes de bonne administration et de traiter les questions de légalité et de respect des droits fondamentaux.

À la suite du traité de Lisbonne, l’article 41 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne confère désormais aux citoyens un droit juridique fondamental à une bonne administration.

L'article 41 ne doit toutefois pas être compris comme un compte rendu exhaustif des principes de bonne administration. Celles-ci vont plus loin que la loi, exigeant des institutions de l’UE non seulement qu’elles respectent leurs obligations légales, mais aussi qu’elles soient soucieuses du service et qu’elles veillent à ce que les citoyens soient correctement traités et jouissent pleinement de leurs droits. Le code européen de bonne conduite administrative, élaboré par le Médiateur et approuvé par le Parlement européen en 2001, sert à définir les principes de bonne administration, au-delà des éléments prévus par le droit.

S’inspirant de la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne et du droit administratif des États membres, le code contient les principes classiques de bonne administration, tels que la légalité, l’absence de discrimination, la proportionnalité, les droits de la défense et l’obligation de motiver les décisions. Mais il contient également des principes plus innovants, tels que la courtoisie.

Le principe de courtoisie a beaucoup retenu l'attention lorsque le Médiateur européen a proposé le code pour la première fois il y a dix ans. Certains avocats du Parlement européen ont estimé que la courtoisie ne méritait pas d'être mentionnée dans un code. Un membre de la commission des affaires juridiques du Parlement s'est interrogé sur l'objectivité d'un tel principe et a demandé comment le Médiateur pourrait déterminer si le principe de courtoisie avait été respecté. Heureusement, le Parlement a soutenu sans réserve le Code et les principes qu'il contient.

Être courtois fait partie d'une image beaucoup plus large que je qualifie de «culture du service». Je suis de plus en plus convaincu que, pour répondre aux attentes des citoyens européens à l’égard des institutions de l’UE, il convient de créer et d’entretenir avec soin une culture du service, dans laquelle l’administration de l’UE

• agit de manière ouverte, équitable, raisonnable, prudente et cohérente;
• tient compte de tous les intérêts en jeu et les met en balance;
• évite les retards inutiles;
• est - comme je viens de le dire - courtois et serviable, ainsi que sensible aux circonstances individuelles, aux besoins et aux préférences;
• reconnaît les erreurs et présente des excuses, le cas échéant; et
• vise une amélioration continue des performances.

Une institution dans laquelle il existe une culture du service aux citoyens respectera bien sûr les droits légaux, mais elle cherchera également à faire plus que simplement éviter l'illégalité.

Tout le domaine de la bioéthique ne sert qu'à prouver l'importance d'une telle approche. Compte tenu de la nature des questions de bioéthique, il y a peu de possibilités de les résoudre en formulant des normes contraignantes qui ne sont appliquées que par des processus législatifs, judiciaires et administratifs. Cela est particulièrement vrai en ce qui concerne les «technologies frontalières» qui, presque par définition, présentent continuellement de nouveaux contextes et problèmes.

3. Les travaux actuels du Médiateur visent à produire une déclaration succincte et facilement compréhensible des principes éthiques des fonctionnaires de l'UE

Mon expérience en tant que Médiateur européen m'amène à croire que les citoyens européens veulent que les personnes travaillant sur les questions européennes, à tous les niveaux de l'Union, se comportent conformément à des normes éthiques élevées. C'est pourquoi, lors d'une audition publique sur la citoyenneté européenne en 2009, j'ai suggéré qu'il serait utile de rédiger un document qui identifie, sous une forme succincte et facilement compréhensible, les principes éthiques qui devraient s'appliquer au traitement des questions européennes. Ces principes éthiques ne devraient bien entendu pas se contenter de faire double emploi avec des textes existants tels que le statut des fonctionnaires, le code européen de bonne conduite administrative et la charte des droits fondamentaux.

J'ai informé les médiateurs nationaux au sein du réseau européen des médiateurs de mon intention de rédiger une déclaration de principes éthiques spécifiquement destinée aux fonctionnaires de l'UE. J'ai demandé de l'aide pour veiller à ce que la future déclaration tienne pleinement compte des meilleures pratiques dans les États membres. Mes collègues nationaux ont répondu positivement à ma demande d'informations sur les déclarations nationales de principes éthiques dans la vie publique et ont accepté d'en discuter lors de notre prochain séminaire biennal à Copenhague en 2011.

À mon avis, la déclaration devrait se concentrer sur l'esprit dans lequel la loi et les autres règles applicables devraient être comprises et appliquées, ainsi que servir de point de départ à la réflexion lorsqu'une situation semble ne pas être couverte par la loi ou d'autres règles applicables. Cela est utile car, si les principes éthiques incluent le respect des règles, ils ne se limitent pas à ce respect. Être en mesure de dire honnêtement «je n’ai enfreint aucune règle» est une condition nécessaire, mais pas suffisante, d’un comportement éthique.

La question pertinente pour un fonctionnaire qui envisage un comportement particulier ne devrait pas être la suivante: «est-ce que je fais le minimum nécessaire pour respecter les principes éthiques?», mais: «une personne raisonnable penserait-elle que c’est ainsi qu’un fonctionnaire devrait se comporter à la lumière des principes éthiques?»

En ce qui concerne le contenu matériel des principes éthiques pour les fonctionnaires de l’UE, ma réflexion préliminaire a été influencée par ma conception de la mission du Médiateur européen, consacrée dans la déclaration de mission adoptée en 2009, qui comprend l’idée de «renforcer la confiance par le dialogue entre les citoyens et l’Union européenne».

La confiance dépend d'une croyance en l'intégrité des fonctionnaires, qui devraient se comporter d'une manière qui supportera l'examen public le plus étroit, une obligation qui n'est pas pleinement remplie simplement en agissant dans le cadre de la loi.

La confiance exige également que les fonctionnaires fassent des recommandations et prennent des décisions uniquement pour servir les intérêts de l'Union et de ses citoyens, et non dans l'intérêt d'eux-mêmes, de leur famille ou de leurs amis.

En outre, le dialogue implique que les fonctionnaires soient disposés à expliquer leurs activités, à motiver leurs actes et à accepter le contrôle public de leur conduite.

4. Le point de vue de l'Ombudsman concernant les questions de science et d'éthique, en particulier la bioéthique: comment communiquer avec le public sur des questions impliquant une incertitude scientifique et éthique et des intérêts contradictoires

L'importance de la transparence (ou de l'ouverture) est étroitement liée à l'idée de dialogue. Il y a près de vingt ans, dans le traité de Maastricht, l'Union reconnaissait que la transparence contribuait à renforcer et à maintenir la confiance du public dans les institutions et renforçait leur caractère démocratique. Parmi les évolutions ultérieures figurent la reconnaissance de l’accès du public aux documents en tant que droit fondamental de la citoyenneté de l’Union, garanti par la charte des droits fondamentaux et par le traité sur le fonctionnement de l’Union. Ce droit permet aux citoyens de contrôler et de contrôler efficacement l’exercice des pouvoirs conférés aux institutions.

J'aborderai cette question plus en détail maintenant que je commence la dernière partie de mon exposé sur les points de vue de l'Ombudsman concernant les questions de science et d'éthique, en particulier la bioéthique. L'accent sera mis sur la manière de communiquer avec le public sur des questions impliquant une incertitude scientifique et éthique et des intérêts contradictoires. Je sais que cela revêt une importance particulière pour vous en tant que membres du Conseil scientifique, dont l'une des tâches est d'assurer la transparence des opérations du CER en établissant une stratégie d'information ouverte en communiquant avec la communauté scientifique et les parties prenantes sur vos activités et vos réalisations.

Il convient de souligner que, en matière de débat et de choix bioéthiques, le niveau de gouvernance de l’Union ne peut se permettre d’être moins transparent ou moins responsable envers les citoyens que ne le sont les États membres. Au contraire, pour surmonter les problèmes bien connus de l’Union liés à ce que je préfère appeler une légitimité plutôt qu’un déficit démocratique, sur lesquels je n’ai pas besoin d’élaborer ici, ses institutions doivent être exemplaires dans leur relation avec les citoyens. En particulier, ils doivent démontrer activement leur volonté et leur capacité de consulter, d’écouter les différents points de vue, d’examiner les questions avec soin et impartialité et de motiver les décisions de manière adéquate.

En ce qui concerne l’exigence d’impartialité, le traitement d’éventuels conflits d’intérêts revêt une importance particulière. En particulier, il ne suffit pas d’éviter les conflits d’intérêts réels; il faut également éviter d'agir d'une manière qui pourrait amener un citoyen raisonnable à soupçonner un éventuel conflit d'intérêts. Ce principe est largement reconnu, par exemple dans la recommandation de l’OCDE sur les lignes directrices pour la gestion des conflits d’intérêts dans la fonction publique.

Permettez-moi de vous donner un exemple de plainte déposée auprès du Médiateur dans ce domaine. En 2008, Friends of the Earth Europe s'est plaint que deux hauts fonctionnaires de la Commission avaient accepté des billets VIP d'un fournisseur de vêtements de sport pour la Coupe du monde de rugby à Paris. Selon le plaignant, cela aurait pu donner lieu à un conflit d’intérêts, étant donné que les deux fonctionnaires ont traité des affaires antidumping dans lesquelles le fournisseur de vêtements de sport pouvait être intéressé.

La Commission précise que les deux fonctionnaires ont demandé l’autorisation d’accepter les billets, qui a été accordée conformément à ses règles internes.

Au cours de l’enquête, le Médiateur n’a trouvé aucun élément de preuve suggérant un conflit d’intérêts réel. Cependant, j'ai souligné l'importance pour la Commission de maintenir la confiance du public dans son travail et de protéger son personnel contre les soupçons injustifiés. Dans une proposition de solution à l'amiable, j'ai demandé à la Commission de reconnaître qu'il aurait mieux valu ne pas permettre aux fonctionnaires d'accepter les billets.

La Commission a approuvé la proposition et m'a informé qu'elle mettait actuellement à jour ses règles internes relatives à l'acceptation des cadeaux.

Permettez-moi maintenant de dire quelques mots sur le rôle de l'Ombudsman dans le domaine de la bioéthique. Comme je l'ai mentionné au début, la notion de mauvaise administration est large et inclut le respect des droits fondamentaux. Il s’agit notamment des dispositions de la charte des droits fondamentaux relatives à la bioéthique, telles que ses articles 1er et 3. Le fait que la Charte ait désormais la même valeur juridique que les traités souligne l'importance de ces droits dans l'ordre juridique européen.

Des problèmes de mauvaise administration que le Médiateur pourrait être appelé à examiner dans ce domaine pourraient se poser dans le cadre des activités de recherche de la Commission, de ses modalités d’obtention d’avis scientifiques ou de l’élaboration de propositions législatives. Comme les tribunaux, l'Ombudsman évite d'examiner le fond des évaluations techniques et scientifiques. S’inspirant de la jurisprudence de la Cour, le Médiateur met l’accent sur les exigences suivantes:

• consulter et écouter différents points de vue;
• examiner avec soin et impartialité tous les aspects pertinents de la question («le devoir de diligence»); et
• motiver les décisions de manière adéquate.

Étant donné que le Médiateur ne se limite pas à l'application de la loi, mais peut également examiner les questions du point de vue de la bonne administration, il peut appliquer ces exigences dans un plus large éventail de contextes que les tribunaux. Cela signifie que le médiateur peut jouer un rôle utile, complémentaire à celui des tribunaux, dans la promotion d’une élaboration efficace et transparente des politiques dans des domaines impliquant des évaluations techniques et scientifiques complexes, y compris en ce qui concerne les questions de bioéthique.

Mon bureau mène actuellement une enquête sur une plainte qui a un lien indirect avec des questions de bioéthique. Soumis en mai 2009, il concerne les travaux du comité scientifique des risques sanitaires et environnementaux (CSRSE) relatifs à la révision de la directive 86/609 concernant la protection des animaux utilisés à des fins expérimentales ou à d’autres fins scientifiques.

En mai 2008, la Commission a demandé au comité un avis sur la nécessité de recourir à des primates non humains dans la recherche biomédicale, la production et les essais de produits et de dispositifs. La demande excluait expressément les aspects éthiques, économiques, culturels et sociaux de l’utilisation de primates non humains, étant donné que ces aspects ne relèvent pas du mandat du CSRSE. L'avis, adopté par le Comité en janvier 2009, identifie un besoin continu d'utiliser des primates non humains dans certains domaines de la recherche biomédicale.

Le plaignant, une organisation opposée à l'expérimentation animale, a fait valoir que le groupe de travail créé par le comité pour élaborer l'avis ne disposait pas d'une expertise suffisante dans le domaine de la recherche sur les primates non humains et que l'avis manquait de rigueur et d'équilibre. La Commission a envoyé son avis sur la plainte, qui conteste les allégations du plaignant, et nous examinons actuellement l’affaire.

J'ai déjà évoqué l'importance d'un fonctionnement transparent. L’ouverture de l’administration publique de l’UE et le renforcement de sa légitimité qui en résulte sont particulièrement importants dans les domaines d’action où les actions des autorités publiques de l’UE ont une incidence directe sur les intérêts des citoyens. Dans ces domaines, il est essentiel que l'Union communique efficacement avec les citoyens. Permettez-moi de mentionner un dernier cas qui est pertinent.

L’Agence européenne des médicaments (EMA), basée à Londres, joue un rôle important dans l’approbation et la surveillance des médicaments mis sur le marché dans l’UE, y compris la surveillance des effets indésirables des médicaments. Ses travaux ont un impact direct sur la santé des citoyens européens. Il est donc essentiel que les citoyens fassent confiance à l’EMA et à ses travaux. En bref, le processus décisionnel de l’Agence devrait être aussi ouvert que possible.

Le principe de transparence implique que les institutions de l’UE identifient de manière proactive les informations dont le public a besoin, puis diffusent ces informations d’une manière que le public peut facilement comprendre. Lorsque les institutions de l'UE travaillent dans des domaines techniquement complexes, il est particulièrement important que les informations soient présentées dans un langage aisément compréhensible par le public.

Le fait que les institutions de l’Union devraient être proactives dans la diffusion d’informations au public n’est pas une raison pour imposer des limitations au droit des membres du public de demander l’accès à tout document qui ne leur a pas été rendu directement accessible. Les demandes d’accès à des documents ne peuvent être refusées que s’il est démontré que certaines exceptions objectives fondées sur la nécessité de protéger des intérêts publics et privés définis s’appliquent.

Dans l’affaire en question, un citoyen irlandais a demandé à l’EMA l’accès à des documents contenant des informations détaillées sur tous les effets indésirables graves présumés liés à un médicament antiacnéique. Son fils s'était suicidé après avoir pris la drogue.

L’EMA a rejeté sa demande, faisant valoir que les règles de l’UE relatives à l’accès aux documents ne s’appliquaient pas aux signalements concernant des effets indésirables graves présumés des médicaments.

L ' un des arguments de l ' Agence était que" la divulgation indifférenciée des données brutes" contenues dans les rapports entraînerait la diffusion de données peu fiables et trompeuses.

Le Médiateur a parfaitement compris les préoccupations de l'Agence en ce qui concerne la diffusion d'informations peu fiables et trompeuses, ou d'informations incomplètes, qui peuvent résulter de la divulgation publique de rapports sur les effets indésirables.

J'ai toutefois estimé que, lorsqu'elle décide de l'étendue, de la manière et du calendrier de ses efforts proactifs d'information du public, l'Agence devrait tenir compte du fait que certains documents en sa possession doivent être rendus accessibles au public en réponse à une demande en vertu des règles de l'UE sur l'accès du public aux documents. L'Agence pourrait donc fournir, dans le cadre de sa politique d'information proactive, des explications supplémentaires pour faciliter la compréhension de ces documents. Ceci est particulièrement important dans les domaines sensibles, comme dans le domaine de la santé publique, où il est extrêmement important que le public soit bien informé. Si, en raison de la nécessité de respecter les règles juridiquement contraignantes en matière d’accès aux documents, des informations peu fiables, voire trompeuses, pouvaient entrer dans le domaine public, l’Agence pourrait adapter sa politique d’information pour tenir compte de cette éventualité.

Je suis fermement convaincu que, conformément à l'intention du législateur, l'approche recommandée dans ce cas contribuera à faire en sorte que les citoyens européens fassent confiance à l'EMA et aient confiance dans le travail important qu'elle accomplit en leur nom.

J'ai chaleureusement accueilli l'annonce de l'EMA au cours de l'été qu'elle publierait les rapports.

5. Conclusion

Mesdames et messieurs. Le Médiateur européen est à la disposition des citoyens et des groupes d’intérêt qui s’inquiètent de la manière dont les institutions de l’UE traitent les questions d’éthique et de bioéthique et constitue une ressource pour les institutions elles-mêmes, afin de fournir des conseils et des orientations sur les exigences d’une bonne administration. Ce faisant, je souhaite contribuer au renforcement de l’état de droit au niveau de l’Union et à l’amélioration de la qualité de la démocratie dans l’ordre juridique européen.

Merci de votre attention.