1 Introduction

Je suis ravi et honoré de m'adresser à cette 4e Conférence internationale des commissaires à l'information.

Permettez-moi de commencer par quelques remarques préliminaires sur le titre qui m'a été donné pour ma présentation: « FOI : une perspective européenne»

L’expression «liberté d’information» – pour faire court – n’est pas très utilisée dans les institutions de l’Union européenne. Au lieu de cela, nous parlons de transparence, ou d'ouverture. Plus tôt ce mois-ci, par exemple, j’ai salué l’«initiative européenne en matière de transparence» de la Commission.

Bien qu'il y ait eu des tentatives de les distinguer, la «transparence» et l'«ouverture» de , ont tendance à être utilisées de manière interchangeable. (La meilleure explication que j’ai entendue quant à la raison pour laquelle il y a deux termes au lieu d’un seul est que la transparence a été utilisée pour traduire la «transparence» française, car les traducteurs ne connaissaient pas le mot anglais « openness » dans ce contexte.)

Une autre expression largement utilisée est l'accès du public, en particulier aux documents. Cela reflète la forte influence nordique sur la manière dont le principe d'ouverture a été mis en œuvre au niveau de l'UE.

Ainsi, bien que le titre mentionne «FoI», je parlerai de transparence, d’ouverture et d’accès du public.

Je devrais également donner un avertissement préliminaire sur l'autre élément du titre: « une perspective européenne ». Il s'agit en effet d'une perspective européenne, et non d'une perspective européenne, pour trois raisons.

Premièrement, 46 pays appartiennent désormais au Conseil de l'Europe, qui a formulé des recommandations utiles sur l'accès du public aux informations et documents officiels (1). Cependant, je me concentrerai sur l'Union européenne, qui compte 25 États membres, avec deux autres - la Bulgarie et la Roumanie - qui doivent adhérer et d'autres qui frappent à la porte.

Deuxièmement, je parlerai – pour des raisons que j’expliquerai plus tard – de l’ouverture et de l’accès du public au niveau des institutions de l’Union, plutôt qu’au niveau des États membres.

Enfin, le Médiateur européen n'est qu'une des institutions européennes et vous pourriez avoir un point de vue différent d'autres institutions, telles que le Conseil ou la Commission.

Je prévois de ne pas parler plus d'une demi-heure, afin de laisser suffisamment de temps pour les questions et la discussion.

Dans la première partie de mon exposé, j'expliquerai l'importance de l'ouverture pour l'Union européenne et son évolution au cours des douze années qui se sont écoulées depuis l'entrée en vigueur du traité de Maastricht.

Ensuite, je donnerai un aperçu du cadre juridique régissant l'accès du public aux documents détenus par les institutions de l'UE. Cela ne sera pas exhaustif, car je me concentrerai uniquement sur certaines questions clés.

Enfin, j’expliquerai le système des voies de recours, qui offre aux requérants un choix explicite entre le contrôle juridictionnel par la Cour et le contrôle non juridictionnel par le Médiateur européen.

2 Pourquoi l'ouverture est importante pour l'UE et comment elle s'est développée

La nature de l'Union européenne et de ses institutions

Expliquer l’importance de l’ouverture pour l’Union européenne nécessite une brève explication de ce qu’est l’Union , ou plutôt de ce qu’elle n’est pas.

L'Union européenne n'est pas un État. Il est peut-être mieux décrit comme un système de gouvernance à plusieurs niveaux. Les administrations des États membres, aux niveaux national, régional et local, jouent un rôle primordial dans la mise en œuvre de nombreux aspects du droit et de la politique de l’UE.

La Commission est souvent décrite comme l’«exécutif» européen, mais ce n’est pas un gouvernement. Bien que la Commission soit, à bien des égards, une bureaucratie classique, une grande partie de ses relations avec le monde extérieur se fait par le biais de réseaux impliquant diverses organisations publiques et privées à différents niveaux.

Pour sa part, le Conseil n'a pas seulement une, mais deux, double identités.

Premièrement, elle est à la fois supranationale et intergouvernementale. C'est-à-dire qu'il s'agit d'une institution de l'UE, mais sa structure lui permet également de fonctionner comme une sorte de processus permanent de négociation diplomatique entre les États membres, à travers une structure dense de commissions.

Deuxièmement, le Conseil est un organe législatif, mais il a également un rôle exécutif, en particulier en ce qui concerne la coopération policière et judiciaire et la politique étrangère et de sécurité commune.

Le Parlement européen est élu au suffrage direct, mais il est largement admis que l’Union européenne dans son ensemble souffre d’un «déficit démocratique», étant perçue comme technocratique, élitiste et sans lien avec les citoyens ordinaires.

Bien que le diagnostic du déficit démocratique soit largement partagé, il y a moins d'accord sur le remède.

L'idée d'une Europe fédérale a encore ses défenseurs. Les critiques soulignent que les conditions préalables à la légitimité d'une structure fédérale, en particulier une sphère publique européenne et une identité européenne largement partagée, font actuellement défaut. À l'extrême, cette idée est poussée jusqu'à dire que la démocratie européenne est impossible parce qu'il n'y a pas de démos ou de personnes européennes.

La Constitution pour l'Europe est une tentative de reconnaître explicitement et de rationaliser le système de gouvernance à plusieurs niveaux qui a été créé dans l'Union européenne au cours des cinquante dernières années. Pour simplifier jusqu'à la caricature, la Constitution ne représente pas plus d'Europe, ou moins d'Europe, mais une reconnaissance de l'Europe que nous avons maintenant. Cependant, il n'a pas encore été possible d'obtenir un accord sur ce point.

Ouverture et démocratie

Les problèmes auxquels l'Union européenne est aujourd'hui confrontée - résumés dans l'expression "déficit démocratique" - étaient déjà visibles dans les grandes lignes lorsque le traité de Maastricht a été négocié au début des années 1990.

Une partie de la réponse à l'époque était un engagement à l'ouverture; l’idée étant que l’ouverture du processus décisionnel renforce le caractère démocratique des institutions de l’Union et que l’accès à l’information favorise une opinion publique informée en permettant aux citoyens de contrôler et de contrôler l’exercice des pouvoirs conférés aux institutions de l’Union (2).

Le temps ne me permet pas d'engager une discussion détaillée sur le concept de démocratie. Je dirai seulement que l'ouverture et l'accès du public à l'information jouent un rôle essentiel dans une version pluraliste de la démocratie, qui est marquée par des contre-pouvoirs institutionnels qui servent de médiateurs dans l'exercice du pouvoir public et promeuvent sa responsabilité envers les citoyens non seulement lors d'élections périodiques, mais aussi entre eux.

La conception pluraliste maintient également un équilibre entre les principes égalitaires et libertaires et fournit des conditions optimales pour le respect de l'état de droit et le respect de la jouissance des droits et obligations qui y sont liés.

La qualité d'une démocratie pluraliste dépend en grande partie de sa capacité à offrir des choix, tant politiques que personnels. Il est, ou devrait être, évident que le choix est le plus significatif lorsque ceux qui l'exercent ont accès aux informations qu'ils jugent pertinentes pour leur choix.

L'accès du public en tant que droit légal

Bien qu'il y ait peu ou pas d'opposition manifeste au niveau de l'UE à l'idée que l'ouverture est liée à la démocratie de la manière que j'ai décrite, il y a un débat sur la nature juridique précise des droits d'accès aux documents et à l'information.

Certains des arguments avancés en faveur de l’accès du public sont déterminants: par exemple, réduire la corruption et accroître l'efficience et l'efficacité des pouvoirs publics, comme l'affirme le Conseil de l'Europe dans sa recommandation de 2002 sur l'accès aux documents officiels (3).

En outre, bien que la Cour européenne des droits de l’homme protège fermement le rôle de la presse dans la communication d’informations et d’idées au public (4), elle ne reconnaît pas aux autorités publiques l’obligation générale de donner accès aux informations officielles ni le droit d’obtenir de telles informations (5).

Le fait qu'il existe des raisons déterminantes de favoriser l'accès du public et l'absence de reconnaissance de l'accès du public en tant que droit de l'homme dans le cadre de la Convention européenne des droits de l'homme ont amené certaines personnes à soutenir, en substance, que l'accès du public n'est qu'un choix politique du législateur, plutôt qu'un droit fondamental.

D’autre part, certains commentateurs soutiennent que la jurisprudence de la Cour de justice implique logiquement que l’accès du public est effectivement un droit fondamental en vertu du droit de l’Union. Toutefois, la Cour ne l’a pas, ou du moins pas encore, expressément définie comme telle.

C'est plus que de la sémantique. Si l’accès du public était un droit fondamental en vertu du droit de l’Union, ce droit serait contraignant non seulement pour les institutions de l’Union, mais aussi pour les États membres lorsqu’ils mettent en œuvre le droit de l’Union.

Toutefois, à l’heure actuelle, les obligations qui incombent aux États membres en vertu du droit de l’Union en matière d’accès du public sont limitées à des domaines spécifiques. Le domaine le plus important est celui de l'environnement, pour lequel la directive pertinente a été mise à jour en 2003, afin de tenir compte de la convention d'Aarhus (6).

Dans sa récente initiative en matière de transparence, la Commission soulève également la question de savoir si les États membres devraient être légalement tenus de divulguer les noms des bénéficiaires de certains fonds de l’UE.

En général, toutefois, le cadre juridique de l’UE en matière d’accès du public ne s’applique pas aux États membres et les législations et pratiques nationales en la matière sont très variées.

Le développement du droit d'accès au niveau de l'UE

Comme je l'ai mentionné il y a quelques minutes, l'engagement de l'Union européenne en faveur de l'ouverture remonte au traité de Maastricht. Le premier référendum danois rejetant ce traité a donné une impulsion supplémentaire à la campagne en faveur d’une plus grande ouverture en tant que moyen de renforcer la légitimité de l’Union.

Peu après l'entrée en vigueur définitive du traité en novembre 1993, le Conseil et la Commission ont adopté un code de conduite commun sur l'accès du public aux documents (7). Bien que le Code constitue un pas en avant important, il comporte trois limites majeures:

1. Premièrement, elle ne s’appliquait qu’au Conseil et à la Commission, et non aux autres institutions et organes de l’Union ;
2. Deuxièmement, elle ne couvrait que les documents dont la Commission ou le Conseil était l’auteur. Les documents reçus de l'extérieur - de parties privées, d'autres institutions ou d'États membres, par exemple - ont été exclus (8);
3. Enfin, il n'y avait pas d'obligation de produire des registres publics de documents. Cela a gravement limité l’utilité des règles, en particulier dans un système de gouvernance caractérisé par une forte dépendance à l’égard de réseaux et de comités difficiles à cartographier de l’extérieur, voire de l’intérieur.

Le Médiateur européen s'est attaqué à la première de ces limitations au moyen de deux enquêtes d'initiative en 1996 et 1999. En conséquence, presque toutes les autres institutions et organes de l'UE (y compris, par exemple, la Cour des comptes et la Banque centrale européenne) ont adopté des règles relatives à l'accès du public.

Le Médiateur a également traité des plaintes à l'encontre du Conseil et de la Commission concernant l'absence de registres (9).

La réponse du Conseil a été d'informer le Médiateur qu'il avait accepté de créer un registre à partir du début de 1999.

La Commission a réagi à un projet de recommandation visant à établir un registre en acceptant le principe, mais en demandant plus de temps. En réponse, la Médiatrice a suggéré que les registres publics puissent provenir d’une partie de la mise en œuvre par la Commission de l’article 255 du traité CE, introduit par le traité d’Amsterdam.

Cet article prévoit que tout citoyen de l’Union, ainsi que toute personne physique ou morale résidant ou ayant son siège statutaire dans un État membre, a un droit d’accès aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission, sous réserve des principes généraux à fixer par le droit dérivé.

En temps utile, la Commission a effectivement inclus une exigence relative aux registres publics dans sa proposition de règlement visant à mettre en œuvre l’article 255 et la mesure finalement adoptée – le règlement (CE) no 1049/2001 (10) – inclut cette exigence.

3 Les principales caractéristiques du cadre juridique

Le règlement 1049/2001 constitue désormais le cadre juridique de base pour l’analyse du droit d’accès du public aux documents détenus par les institutions et organes de l’UE.

Le règlement s'applique directement au Conseil, à la Commission et au Parlement européen et a été étendu ad hoc à certaines agences de l'UE. Bon nombre des autres institutions et organes qui ont adopté des règles relatives à l’accès du public à la suite des enquêtes d’initiative du Médiateur les ont ensuite révisées conformément aux principes énoncés dans le règlement.

Contrairement au code de conduite antérieur, le règlement 1049/2001 s’applique à tous les documents détenus par l’institution ou l’organe concerné, y compris ceux reçus de l’extérieur.

L'article 4 du règlement prévoit des exceptions au droit d'accès. La plupart des exceptions comprennent un «test de nocivité»: c’est-à-dire que l’exception s’applique si la divulgation porterait atteinte à la protection de l’intérêt concerné.

Certaines exceptions sont, en outre, soumises à la possibilité d’un intérêt public supérieur justifiant la divulgation. Tel est le cas pour la protection: les intérêts commerciaux; les procédures judiciaires et les conseils juridiques; et l'objet des inspections, des enquêtes et des audits. S’il existe un intérêt public supérieur, il existe une «exception à l’exception» et l’accès du public doit être accordé.

Il n’existe toutefois aucune possibilité d’intérêt public supérieur justifiant la divulgation en ce qui concerne les exceptions pour: la sécurité publique; les questions militaires et de défense; les relations internationales; la politique financière, monétaire ou économique; et la protection de la vie privée et de l'intégrité de l'individu.

Une version plus stricte du critère du préjudice s’applique à l’exception qui vise à permettre aux institutions de disposer d’un «espace de réflexion». L'exception ne s'applique que si la divulgation porterait gravement atteinte au processus décisionnel de l'institution. Il existe également la possibilité d’un intérêt public supérieur justifiant la divulgation.

Le règlement établit une distinction entre les cas où l'institution n'a pas encore achevé sa réflexion; c’est-à-dire lorsqu’elle n’a pas encore pris de décision sur la question à laquelle le document se rapporte et lorsque la période de réflexion est terminée parce que la décision a déjà été prise.

Si la décision n'a pas encore été prise, l'exception s'applique aux documents établis par l'institution pour usage interne et à tous les documents entrants.

Si la décision a été prise, l’exception ne s’applique qu’aux documents contenant des «avis destinés à un usage interne dans le cadre de délibérations et de consultations préliminaires au sein de l’institution».

Domaines problématiques dans l'application du règlement (CE) n° 1049/2001

Compte tenu de la nature de l’Union européenne, il n’est pas surprenant que l’interface entre les législations nationales en matière d’accès et le droit de l’Union se soit avérée être l’un des points de conflit en ce qui concerne le règlement no 1049/2001.

Le Tribunal de première instance a résolu la principale controverse en faveur de l’octroi à chaque État membre du droit de veto sur l’accès du public à tout document dont il est l’auteur, soit au moment de l’envoi du document à une institution de l’Union, soit ultérieurement, sans motivation (11).

Ce droit s’applique non seulement en ce qui concerne les contributions à l’élaboration des politiques, mais également aux documents que l’État membre soumet à la Commission lorsque celle-ci enquête sur une éventuelle violation du droit de l’Union dans le cadre du processus dit de l’«article 226».

Une autre question qui s'est avérée controversée, mais qui a maintenant fait l'objet d'une résolution judiciaire, concerne les avis des services juridiques des institutions.

Dans un rapport spécial au Parlement européen, le Médiateur a estimé que l’exception relative aux «procédures juridictionnelles et aux avis juridiques» ne devrait s’appliquer qu’aux avis rendus par le service juridique d’une institution dans le cadre d’éventuelles procédures juridictionnelles futures.

En revanche, les avis d’un service juridique élaborés au cours du processus d’élaboration de la législation ne devraient, selon le Médiateur, être exemptés de divulgation que s’ils relevaient de l’exception protégeant l’«espace de pensée» de l’institution. Cela aurait signifié qu’une fois la législation adoptée, l’accès du public aux avis du service juridique serait soumis à la version « gravement préjudiciable » du critère du préjudice, avec la possibilité d’un intérêt public supérieur justifiant la divulgation.

Le Tribunal de première instance a toutefois donné une interprétation différente dans un arrêt rendu dans une autre affaire, jugeant que l’exception relative aux «procédures juridictionnelles et avis juridiques» s’applique à tous les avis du service juridique. La Médiatrice a donc suggéré au Parlement européen de ne pas donner suite au rapport spécial et, conformément à l’interprétation de la Cour, a clôturé l’enquête sur une autre plainte dans laquelle un projet de recommandation était fondé sur le même raisonnement que le rapport spécial (12).

Enfin, les questions relatives aux registres publics de documents continuent de donner lieu à des litiges. Ce n'est pas une surprise, car la densité des réseaux et la complexité des différentes structures de comités font de la mise à disposition de registres complets un défi administratif important, mais en même temps, cela signifie également que les registres publics sont essentiels pour que le droit d'accès du public soit utilisé efficacement.

Comme je l'ai déjà mentionné, le règlement (CE) n° 1049/2001 prévoit l'obligation pour chaque institution de donner au public accès à un registre de documents.

Dans une affaire que j’ai tranchée au début de cette année, le plaignant a allégué que le registre des documents de la Commission était incomplet. Dans son avis, la Commission a admis, en effet, qu’elle ne disposait pas encore d’un registre complet. Elle a indiqué qu'elle avait commencé par énumérer les documents qui couvraient ses activités législatives et que la couverture du registre serait étendue progressivement. Il a ajouté qu'il ne pourrait jamais y avoir de registre exhaustif de la Commission, étant donné que la définition d'un document dans le règlement est extrêmement large. J’ai constaté que ces remarques générales ne justifiaient pas les lacunes relevées par le plaignant en ce qui concerne les documents concernés par la plainte et j’ai formulé une remarque critique sur ce point (13).

Enfin, la relation entre l'accès du public et la protection des données devrait susciter la controverse. Dans la pratique, cependant, peu de problèmes se sont posés. L'année dernière, le Contrôleur européen de la protection des données, M. Hustinx, a produit un excellent document sur la relation (14). Puisque nous aurons le privilège de l'écouter cet après-midi, je ne développerai pas le sujet dans ma présentation.

4 Voies de recours

En ce qui concerne les procédures de demande d’accès et les voies de recours contre un refus, le règlement (CE) no 1049/2001 conserve le système établi par le code de conduite.

Il existe une procédure administrative en deux étapes pour la présentation des demandes: une demande initiale, suivie d’une demande confirmative si l’accès aux documents demandés n’est pas fourni. Les délais pour les demandes initiales et confirmatives sont de 15 jours ouvrables, avec une extension possible de 15 jours ouvrables supplémentaires pour une demande relative à un document très long ou à un très grand nombre de documents.

Si une demande confirmative est rejetée en tout ou en partie, le demandeur a le choix du recours. Il peut soit demander un contrôle juridictionnel de la décision, soit introduire une plainte auprès du Médiateur européen.

Dans la pratique, le Médiateur et la Cour reçoivent un nombre d'affaires à peu près comparable. Les dernières statistiques comparatives disponibles datent de 2004, lorsque neuf affaires ont été portées devant la Cour, tandis que le Médiateur a statué sur 11 plaintes.

L'année dernière, j'ai pris 14 décisions au titre du règlement (CE) n° 1049/2001, dont 11 concernaient la Commission, deux le Conseil et une le Parlement européen. Deux autres affaires concernaient l'application par la Banque centrale européenne et la Banque européenne d'investissement de leurs propres règles en matière d'accès aux documents.

Quant à savoir qui a choisi de déposer une plainte auprès du Médiateur, compte tenu des chiffres pour 2004 et 2005, 14 plaintes ont été déposées par des ONG, 10 par des particuliers, une par une association professionnelle et deux par des entreprises.

Les caractéristiques distinctives du recours du Médiateur

L’existence d’une autre voie de recours présentant des caractéristiques différentes permet aux demandeurs de choisir la voie de recours la plus appropriée pour leur cas.

Deux avantages évidents du choix du médiateur sont que le service est relativement rapide et gratuit pour le plaignant. L’avantage le plus évident du contrôle juridictionnel est que les décisions de la Cour sont juridiquement contraignantes. Il peut donc rendre des décisions faisant autorité sur des questions d’interprétation juridique, alors que l’interprétation de la loi par le Médiateur n’est pas contraignante, comme, par exemple, dans l’affaire que j’ai mentionnée précédemment concernant les avis des services juridiques.

N'ayant pas le pouvoir de prendre des décisions juridiquement contraignantes, l'efficacité de l'Ombudsman repose en fin de compte sur l'autorité morale et la capacité de persuader l'opinion publique. Étant donné que les institutions européennes sont sensibles à la nécessité d'améliorer leurs relations avec les citoyens, je trouve que la perspective d'une publicité négative est très efficace pour les encourager à se conformer à mes recommandations.

Il y a aussi certains avantages positifs pour les plaignants découlant du fait que mes décisions ne sont pas juridiquement contraignantes. Ces avantages concernent à la fois les critères de réexamen et les procédures. Je développerai ces deux aspects plus en détail, en commençant par les critères.

Légalité et mauvaise administration

Le Médiateur européen a pour mandat d'enquêter sur les cas de mauvaise administration.

Les institutions et organes européens doivent respecter l’état de droit, de sorte que s’ils agissent illégalement, il s’agit d’une mauvaise administration. Toutefois, l’inverse n’est pas nécessairement vrai, car les principes de bonne administration exigent davantage des institutions que le simple fait d’éviter un comportement illégal. Comme j'aime à le dire, il y a une vie au-delà de la légalité. Permettez-moi de vous donner deux exemples pour illustrer ce que je veux dire.

La première concerne l'accès à l'information par opposition aux documents. Le règlement 1049/2001 concerne l’accès du public aux documents existants. Il n'oblige pas les institutions à créer de nouveaux documents contenant des informations que quelqu'un souhaiterait avoir. Il y a quelques années, cependant, le Médiateur a rédigé un code de bonne conduite administrative, qui contient, entre autres, l'obligation de fournir des informations aux membres du public qui en font la demande (15).

Une telle obligation ne saurait, bien entendu, être absolue. En tant que principe de bonne administration, il revient essentiellement à présumer que des informations devraient être fournies à moins qu’il n’y ait une bonne raison de ne pas le faire.

L'année dernière, j'ai appliqué ce principe dans une affaire où le plaignant avait demandé à la Banque centrale européenne si elle était intervenue pour atténuer la baisse de la valeur du dollar américain et la hausse de la valeur de l'euro. J'ai estimé que si la Banque n'était pas disposée à communiquer ces informations, elle devrait fournir au citoyen des raisons suffisamment précises pour démontrer clairement et sans équivoque les raisons de son refus. La Banque a effectivement fourni de telles raisons et je n’ai constaté aucun cas de mauvaise administration (16).

Le deuxième exemple qui montre que l’illégalité et la mauvaise administration ne sont pas nécessairement identiques est un grief formulé à l’encontre du Conseil concernant le fait qu’il ne se réunit pas toujours en public lorsqu’il légifère.

J’ai estimé que le principe énoncé à l’article 1er, paragraphe 2, du traité sur l’Union européenne, selon lequel les décisions doivent être prises «dans le plus grand respect possible du principe d’ouverture», s’appliquait au Conseil et que ses propres actions passées indiquaient clairement que les mesures visant à accroître la transparence de son activité législative devaient et pouvaient être prises en vertu du droit de l’Union tel qu’il est actuellement. Étant donné que le Conseil n'a donné aucune raison valable de ne pas se réunir en public chaque fois qu'il légiférait, j'ai constaté un cas de mauvaise administration et j'ai présenté un rapport spécial au Parlement européen, qui a adopté une résolution approuvant ma recommandation visant à ce que le Conseil révise sa position (17).

Procédures flexibles

En ce qui concerne les procédures, j’ai déjà mentionné le pouvoir du Médiateur de mener des enquêtes d’initiative, ce qui a conduit de nombreuses institutions et organes de l’Union à adopter des règles relatives à l’accès aux documents. La flexibilité procédurale du Médiateur peut également être précieuse pour les plaignants individuels.

Dans un cas, par exemple, une ONG a présenté à la Commission une demande d'accès à des documents concernant certaines négociations au sein de l'Organisation mondiale du commerce, formulée de manière assez générale. Le résultat de la plainte a été une solution à l'amiable dans laquelle la Commission a fourni au plaignant une liste complète des documents pertinents, facilitant ainsi une application plus précise (18).

Deux autres exemples sont fournis par des cas dans lesquels la Commission a refusé au plaignant l'accès à un document d'un État membre. Dans l’un des cas, le document concerné était la réponse des autorités britanniques aux demandes de renseignements de la Commission dans le cadre d’une enquête au titre de l’article 226. L'autre affaire concernait une lettre adressée à la Commission par le ministre portugais des finances dans le cadre de la procédure concernant les déficits excessifs.

En traitant ces cas l'an dernier, j'ai adopté une nouvelle approche. En plus de demander un avis à la Commission, j'ai également demandé aux autorités des États membres concernés de me faire part de leur point de vue. Dans les deux cas, il en a résulté que la Commission a changé de position et a accepté de donner accès aux documents concernés (19).

5 Conclusion

En conclusion, je voudrais souligner que, bien que je me sois concentré sur le médiateur pour discuter des voies de recours, le droit à un recours juridictionnel est la garantie fondamentale de l’état de droit.

La possibilité d’un contrôle juridictionnel en tant que recours est donc essentielle au statut de l’accès du public en tant que droit exécutoire au niveau de l’Union européenne.

Le rôle du Médiateur est complémentaire de celui du Tribunal, en offrant une voie de recours alternative que les requérants peuvent choisir s’ils le jugent approprié pour leur affaire.

Comme je l’ai mentionné, l’efficacité du Médiateur dépend de son autorité morale et de sa capacité à persuader l’opinion publique. Cela implique que l'institution fonctionne mieux dans un environnement démocratique.

En outre, le Médiateur promeut non seulement le respect des droits juridiques et, partant, de l’état de droit, mais développe et applique également les principes de bonne administration.

Ces principes fournissent, dans l’expression abrégée que j’ai déjà utilisée, une sorte de «vie au-delà de la légalité». À mon avis, ils sont étroitement liés, voire découlent peut-être de l’idée démocratique selon laquelle les institutions publiques existent pour servir le citoyen et non l’inverse. (Je n'ai pas le temps de développer cet argument maintenant, mais je le ferais volontiers à temps pour les questions et la discussion.)

Le Médiateur chevauche ainsi l’état de droit et la démocratie au sens institutionnel, tandis que le principe d’ouverture les lie sur le plan conceptuel.

Je trouve donc particulièrement approprié que les personnes qui souhaitent contester un refus d’accès à des documents ou à des informations au niveau de l’Union disposent d’un choix de recours. Je pense également qu'en tant que Médiateur européen, j'ai la responsabilité particulière de contribuer à combler le déficit démocratique en encourageant une plus grande ouverture, chaque fois que cela est possible.

Merci de votre attention.

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(1) Recommandation n° 854 (1979) de l'Assemblée du 1er février 1979; Recommandation n° R (81) 19 du Comité des Ministres du 25 novembre 1981 sur l'accès à l'information détenue par les autorités publiques; Recommandation Rec(2002)2 aux Etats membres sur l'accès aux documents officiels, adoptée par le Comité des Ministres du Conseil de l'Europe le 21 février 2002.

(2) Ce paragraphe s'appuie notamment sur: Déclaration 17 annexée au traité de Maastricht; les conclusions de l'avocat général Tesauro dans l'affaire C-58/94, Pays-Bas/Conseil, Rec. 1996, p. I-2169, et dans l'affaire T-92/98, Interporc Im- und Export GmbH/Commission ("Interporc II"), Rec. 1999, p. II-3521.

(3) Recommandation Rec(2002)2 aux Etats membres sur l'accès aux documents officiels, adoptée par le Comité des Ministres du Conseil de l'Europe le 21 février 2002.

(4) The Observer et The Guardian c. Royaume-Uni, 14 EHRR 153.

(5) Leander c. Suède 9 EHRR 433: La Cour observe que le droit à la liberté de recevoir des informations interdit essentiellement à un gouvernement d'empêcher une personne de recevoir des informations que d'autres souhaitent ou peuvent être disposés à lui communiquer.

(6) Voir la directive 2003/4/CE du Parlement européen et du Conseil du 28 janvier 2003 concernant l’accès du public à l’information en matière d’environnement et abrogeant la directive 90/313/CEE du Conseil (JO L 041, p. 26).

(7) Code de conduite du Conseil et de la Commission concernant l'accès du public, JO 1993, L 340/41; décision 93/731/CEE du Conseil, du 20 décembre 1993, relative à l'accès du public aux documents du Conseil, JO L 340/43; Le Code a été mis en œuvre au moyen de décisions prises séparément par les deux institutions: Décision 94/90 de la Commission, du 8 février 1994, relative à l'accès du public aux documents de la Commission JO L 46/58.

(8) La validité de la règle de l'auteur a été confirmée par le Tribunal de première instance dans l'affaire T-92/98, Interporc Im- und Export GmbH/Commission, Rec. 1999, p. II-3521.

(9) Affaires 633/97/PD et 634/97/PD.

(10) Règlement (CE) n° 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil du 30 mai 2001 relatif à l'accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (JO L 145, p. 43).

(11) Affaire T-187/03, Isabella Scippacercola/Commission, arrêt du 17 mars 2005, points 57 à 58. L’article 4, paragraphe 5, du règlement (CE) no 1049/2001 est libellé comme suit: «Un État membre peut demander à l’institution de ne pas divulguer un document émanant de cet État membre sans son accord préalable.»

(12) Le rapport spécial du Médiateur a été établi dans l'affaire 1542/2000/(PB)SM le 18 octobre 2001 et le projet de recommandation dans l'affaire 2371/2003/GG le 14 avril 2004. L'arrêt du Tribunal de première instance a été rendu le 23 novembre 2004 dans l'affaire T-84/03, Turco/Conseil.

(13) Affaire 1764/2003/ELB, décision du 12 janvier 2006.

(14) Document d'information no 1, Accès du public aux documents et protection des données, juillet 2005.

(15) Article 22 du Code européen de bonne conduite administrative.

(16) Affaire 3054/2004/TN, décision du 1er juillet 2005.

(17) Affaire 2395/2003/GG, rapport spécial du 4 octobre 2005.

(18) Affaire 415/2003/TN, décision du 27 février 2004.

(19) Affaires 3381/2004/TN, décision du 6 septembre 2005 et 116/2005/MHZ, décision du 20 décembre 2005.