1 Introduction

Je me réjouis que la dernière session plénière de cette conférence soit consacrée au rôle du Médiateur européen. Je suis reconnaissant à Ann Abraham et à Gordon Adams de m'avoir donné l'occasion de m'adresser à un public aussi large et varié de praticiens et d'étudiants en médiation de la République d'Irlande et du Royaume-Uni.

Le Royaume-Uni exercera la présidence de l'Union européenne au cours du second semestre de cette année et je prévois de faire une visite d'information au Royaume-Uni au cours de sa présidence.

Ces visites sont normalement l'occasion pour moi de rencontrer des citoyens et des plaignants potentiels pour expliquer le rôle du médiateur, d'échanger des points de vue avec des agents publics pour souligner l'importance des recours non judiciaires et de discuter avec mes collègues du médiateur pour déterminer la meilleure façon de défendre et de promouvoir les droits des citoyens. Lors des réunions avec les représentants du gouvernement et les hauts fonctionnaires, je suis normalement accompagné par le médiateur national de l'État membre concerné, afin que nos compétences respectives, ainsi que l'importance de notre coopération, puissent être soulignées.

La participation à cette conférence bien organisée, où le niveau de débat a été très élevé, sera d'une grande valeur pour moi dans la préparation de ma visite d'information au Royaume-Uni.

Au cours de cette séance plénière, je prévois de prendre la parole pendant environ 20 à 25 minutes, afin de laisser du temps pour les questions et la discussion.

Je commencerai par un bref aperçu de ce qu'est mon bureau et de ce qu'il fait.

Ensuite, j'expliquerai certains éléments clés de ma philosophie du médiateur, en mettant l'accent sur la portée de mes enquêtes sur la mauvaise administration et la relation entre le médiateur et les juridictions européennes.

Pour conclure, je me tournerai vers l'avenir et, en particulier, vers le développement de la coopération par l'intermédiaire du réseau européen des médiateurs.

2 Le Médiateur européen

Le Médiateur européen a été créé par le traité de Maastricht pour renforcer les relations entre les citoyens et le niveau de gouvernance de l'Union européenne.

Le premier médiateur a été élu par le Parlement européen en 1995 et a commencé ses travaux en septembre de la même année. Nous sommes donc à la veille de nos célébrations du 10e anniversaire.

Nous sommes encore une opération relativement petite. En 2004, nous avons reçu un peu plus de 3 700 plaintes, ce qui représente une augmentation de 53 % par rapport à 2003. Au cours des deux premiers mois et demi de cette année, il y a eu une nouvelle augmentation de 30% par rapport à la même période en 2004, de sorte que les plaintes sont maintenant en cours d'exécution à un taux annuel de près de 5000.

Le mandat était à l'origine limité aux institutions et organes de la Communauté européenne, mais en 1997, le traité d'Amsterdam incluait également le "troisième pilier" de la coopération policière et judiciaire en matière pénale. À l'heure actuelle, je suis donc en mesure d'enquêter sur les plaintes contre Europol et Eurojust.

Le traité établissant une Constitution pour l’Europe, sur lequel je crois comprendre que des référendums auront lieu en Irlande et au Royaume-Uni, définit le mandat comme «l’Union, ses institutions, ses organes et ses agences». Cela fera entrer dans le mandat du Médiateur européen l'Agence européenne de défense, qui a été créée dans le cadre de la politique étrangère et de sécurité commune, ainsi que - peut-être de manière surprenante - le Conseil européen, qui est composé des chefs d'État ou de gouvernement.

2.1 Les principaux types de plaintes recevables

En pratique, environ 70 % des plaintes recevables sont dirigées contre la Commission européenne. Cela est compréhensible, étant donné que la Commission est le principal organe de l’UE qui entretient des relations directes avec les citoyens et les résidents de l’Union, qui sont les personnes habilitées à se plaindre auprès de moi.

Comme vous le découvrirez plus tard, 70% semble être un chiffre magique pour l'Ombudsman.

Les griefs recevables portent principalement sur cinq types d’objets:

1. Tout d'abord, il y a des différends concernant les appels d'offres et les contrats. Cette catégorie comprend tous les types de marchés publics, ainsi que les marchés dans le cadre desquels la Commission accorde des subventions ou des subventions;
2. Une deuxième catégorie concerne le rôle de la Commission en tant que «gardienne du traité», c’est-à-dire l’application du droit européen à l’encontre d’un État membre qui ne respecte pas le droit. Nous appelons ces «plaintes au titre de l’article 226», après le numéro de l’article du traité qui contient les pouvoirs d’exécution de la Commission à l’encontre des États membres.
3. Troisièmement, il y a des plaintes concernant les questions de personnel: le recrutement et les plaintes du personnel existant.
4. La quatrième catégorie concerne le manque de transparence, en particulier le refus d’accès aux documents.
5. Enfin, la cinquième catégorie couvre les plaintes relevant de la notion générique de mauvaise administration (irrégularités administratives, injustice, discrimination, abus de pouvoir, absence de réponse, refus d'information, retard inutile, etc.)

Nous recevons également un nombre croissant de plaintes concernant les activités d'enquête de l'Office européen de lutte antifraude (OLAF). Le mois prochain, l'Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures des États membres de l'Union européenne (ou, pour lui donner son titre complet, l'Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures des États membres de l'Union européenne) commencera ses travaux. Je serais surpris si cela ne générait pas aussi un nombre important de plaintes en temps voulu.

2.2 Plaintes irrecevables

Nous recevons également une proportion élevée de plaintes sur lesquelles nous ne pouvons pas enquêter, principalement parce qu'elles sont dirigées contre des administrations nationales, régionales ou locales dans les États membres. Je vous ai dûment averti, donc vous ne serez pas surpris lorsque je vous dirai que ces cas inadmissibles représentent environ 70% du total des plaintes.

Dans environ 70% des 70% (je vous ai dit que c'était un chiffre magique), nous sommes en mesure de donner des conseils au plaignant quant à l'organisme approprié pour traiter la question. Si possible, nous transférons l'affaire directement. Par exemple, le Médiateur français de la République dispose dans sa loi d’une disposition spécifique l’habilitant à recevoir les plaintes transférées par le Médiateur européen. Il s'agit d'un cas dans lequel le filtre parlementaire sur les plaintes soumises au Médiateur français n'est pas applicable. De nombreux autres médiateurs nationaux, régionaux et locaux de l’Union peuvent également recevoir des plaintes transférées par le Médiateur européen, même en l’absence de disposition juridique spécifique.

L’année dernière, par exemple, nous avons conseillé aux plaignants britanniques de contacter, entre autres, le médiateur parlementaire, le médiateur des services de santé (- l’un des autres chapeaux d’Ann Abraham bien sûr -), le service du médiateur financier et le médiateur des collectivités locales. Nous avons également conseillé les plaignants au sujet de diverses procédures de traitement des plaintes, comme celles de la Commission des services juridiques et du ministère du Travail et des Pensions.

3 Mauvaise administration

Le critère de contrôle prévu par le traité pour mes enquêtes est la «mauvaise administration». Ce n'est évidemment que dans la version anglaise, qui est l'une des 21 versions linguistiques du traité faisant également foi.

La «mauvaise administration», comme les termes équivalents dans les 20 autres langues, n’est pas définie dans le traité. Je n'ai pas besoin de dire aux autres praticiens de l'ombudsman que toute définition de la mauvaise administration est d'une valeur limitée et qu'une explication des types de questions que la mauvaise administration englobe est beaucoup plus utile.

Depuis le premier rapport annuel de 1995, le Médiateur européen a toujours considéré que trois types de manquements pouvaient donner lieu à une constatation de mauvaise administration:
- le non-respect d'une règle ou d'un principe de droit
- le non-respect des principes de bonne administration, ou
- le non-respect des droits de l'homme ou des droits fondamentaux.

Ces trois catégories se chevauchent. Par exemple, la Cour de justice a établi que les droits de l'homme, tels qu'ils sont garantis par la convention européenne des droits de l'homme et les traditions constitutionnelles communes aux États membres, sont également des principes généraux du droit communautaire.

D'autre part, la Charte des droits fondamentaux n'est pas encore juridiquement contraignante, mais je suis d'avis que ce ne serait pas une bonne administration que les institutions de l'Union qui ont proclamé solennellement la Charte en décembre 2000 ne respectent pas ses dispositions.

Il existe également un certain chevauchement entre les règles et principes juridiques et les principes de bonne administration. Par exemple, la Cour de justice et le Tribunal de première instance des Communautés européennes font parfois référence dans leurs décisions (qui sont, bien sûr, juridiquement contraignantes) à une notion de «bonne» ou de «bonne» administration.

Cette observation m'amène au sujet général de la relation entre l'Ombudsman et les tribunaux.

4 La relation entre le Médiateur et les tribunaux

La première remarque à faire à ce sujet est que mon mandat n'inclut pas la Cour de justice et le Tribunal de première instance dans leur rôle juridictionnel. Ainsi, par exemple, je peux enquêter sur les plaintes concernant le recrutement auprès des tribunaux ou les contrats qu'ils attribuent, mais pas sur les plaintes concernant leur traitement des affaires.

Le traité m’empêche également d’enquêter «lorsque les faits allégués font ou ont fait l’objet d’une procédure judiciaire». Les termes décisifs de cette disposition ne sont pas « aurait pu ou aurait pu être » mais « sont ou ont été ». Cela signifie que, dans de nombreux cas, les citoyens disposent d’un choix de recours: ils peuvent s'adresser soit à la Cour, soit au Médiateur.

4.1 L'Ombudsman comme alternative aux tribunaux

En faisant leur choix, les citoyens tiendront sans aucun doute compte du fait qu'il n'y a pas de frais à engager auprès du Médiateur et que nous sommes normalement plus rapides que la Cour. Malgré les contraintes imposées par le besoin de traduction, nous visons à compléter les enquêtes dans un délai d'un an et nous atteignons cet objectif dans environ 95% des cas.

Deux autres facteurs contribuent également à faire du Médiateur européen une véritable alternative à la Cour.

Premièrement, les critères de contrôle que j’applique coïncident avec ceux de la Cour, mais ne sont pas identiques à ceux-ci. Comme le Tribunal l’a récemment reconnu, un cas de mauvaise administration n’est pas nécessairement une illégalité (voir décision du 28 octobre 2004, dans les affaires jointes T-219/02 et T-337/02, point 101). Enfreindre la loi est une forme de mauvaise administration, mais les principes de bonne administration exigent plus d'institutions que simplement ne pas enfreindre la loi.

Deuxièmement, notre façon de travailler est beaucoup plus souple que celle des tribunaux. En ce qui concerne la recevabilité, par exemple, il n’est pas exigé que le plaignant soit personnellement affecté par la mauvaise administration ou qu’il y ait un acte officiel à contester. C'est pourquoi je peux enquêter sur les plaintes au titre de l'article 226, bien qu'il ne soit pas possible pour un plaignant de saisir la Cour.

Je peux également utiliser le pouvoir d'enquêter de ma propre initiative pour traiter les plaintes de personnes qui ne sont ni des citoyens ni des résidents, si je pense qu'il y a un problème de mauvaise administration par une institution ou un organe communautaire qui devrait faire l'objet d'une enquête.

En outre, chaque fois que je trouve une mauvaise administration, je cherche une solution amiable si possible. Le passage au mode de solution amiable crée une marge de manœuvre que je peux utiliser pour essayer d'assurer un résultat gagnant-gagnant, satisfaisant à la fois le citoyen et l'institution concernée.

Le fait que mes décisions ne soient pas juridiquement contraignantes est fondamental pour ces caractéristiques de l'ombudsman. Je vois donc la non-contraignante comme une force, pas comme une faiblesse. Le citoyen qui veut une décision juridiquement contraignante sur ses droits et obligations peut s'adresser à la Cour. Le caractère non contraignant permet au Médiateur d’être une véritable alternative à la Cour.

La disponibilité de cette alternative améliore le choix pour les citoyens. Le citoyen peut décider quelle est la forme appropriée de règlement des différends - tribunal ou médiateur - dans sa situation.

La disponibilité du choix pour les citoyens améliore la qualité de la démocratie.

4.2 L'Ombudsman en complément des tribunaux

Nous complétons également les tribunaux en travaillant de manière proactive pour améliorer la qualité de l'administration publique. Par exemple, mon bureau a rédigé le code européen de bonne conduite administrative et recommandé son adoption par toutes les institutions et tous les organes de l’Union en tant que guide à la fois pour les citoyens et les fonctionnaires.

Le réseau européen des médiateurs a joué un rôle important en fournissant des informations et des ressources pour contribuer à l’élaboration du code: par exemple, le médiateur irlandais de l’époque, Kevin Murphy, a mis à disposition son guide des normes de bonnes pratiques à l’intention des fonctionnaires comme source d’inspiration, dont mon bureau s’est largement inspiré.

Plusieurs médiateurs du réseau ont également utilisé le code comme ressource pour améliorer la qualité de l'administration publique dans leur propre pays, en particulier dans les États qui ont récemment adhéré à l'Union ou qui négocient pour le faire. Nous prévoyons de publier le code dans 13 nouvelles langues avant l'été de cette année, portant ainsi le total à 24 (les 20 langues officielles de l'UE et les quatre langues des pays candidats à l'adhésion à l'UE).

5 Regarder vers l'avenir

Je voudrais conclure cette présentation par quelques commentaires sur la façon dont je vois l'avenir de mon bureau et, en particulier, la coopération au sein du réseau européen des médiateurs, qui est à la fois informel et à plusieurs niveaux.

L'Irlande et le Royaume-Uni prévoient d'organiser un référendum sur le traité établissant une Constitution pour l'Europe. Personnellement, je suis très favorable à la Constitution, car je pense qu'elle pourrait avoir de réels avantages pour les citoyens, à la fois pour ce qui est d'accroître la protection de leurs droits et de faciliter la compréhension de ce qu'est l'Union et de son fonctionnement.

Mais quel que soit le sort de la Constitution, je crois que la coopération des administrations nationales avec les institutions de l'UE et la coopération entre les administrations nationales par l'intermédiaire des institutions de l'UE continueront de se développer.

5.1 Renforcement de la coopération et éventuellement enquêtes conjointes

Pour protéger les citoyens contre la mauvaise administration, la coopération entre les administrations nationales doit s'accompagner d'une coopération entre les médiateurs.

Permettez-moi de vous donner un exemple. J'ai reçu et continue de recevoir de nombreuses plaintes contre la Commission européenne de la part de citoyens espagnols qui estiment que la Commission tente de faire en sorte que les autorités espagnoles mettent fin au prêt gratuit des bibliothèques publiques.

J'ai appris du Médiateur espagnol qu'il traitait des plaintes faisant valoir que les autorités espagnoles choisissent de mettre en œuvre une directive de l'UE en imposant des frais sur les prêts des bibliothèques publiques, plutôt que d'adopter d'autres solutions possibles.

Le Médiateur espagnol et moi-même avons accepté de partager des informations sur nos enquêtes respectives et j'ai demandé des informations à d'autres médiateurs nationaux du réseau sur la situation dans leur pays.

J'espère que, de cette manière, nous serons au moins en mesure de faire la lumière sur qui exactement est responsable de quoi et, le cas échéant, d'utiliser nos pouvoirs pour faire en sorte que toute la gamme des solutions juridiquement possibles soit adéquatement et dûment examinée.

À l'avenir, j'aimerais étudier avec mes collègues nationaux la faisabilité et l'utilité d'étendre ce type de coopération informelle à des enquêtes conjointes dans certaines situations.

Pour donner un exemple: la nouvelle Agence européenne des frontières que j'ai mentionnée précédemment travaillera en coopération avec les administrations nationales. Si l'on imagine des scénarios possibles qui pourraient donner lieu à des plaintes relatives à cet organe de l'UE, il se peut fort bien que seule une enquête puisse aider à clarifier qui est responsable de ce qui s'est passé: l'Agence, les autorités nationales, ou les deux.

Dans un tel cas, il serait certainement dans l’intérêt du plaignant que les médiateurs concernés abordent et traitent la question, éventuellement dans le cadre d’une enquête conjointe, plutôt que de perdre du temps à débattre de questions de compétence avec l’Agence et les autorités nationales concernées.

5.2 Un intérêt commun pour la promotion et la protection de l'idée d'Ombudsman

Je crois également qu'à l'avenir, nous devrons réfléchir ensemble à la meilleure façon de promouvoir et de protéger l'idée d'ombudsman.

J'ai une forte aversion à utiliser le langage du marché pour parler de citoyenneté ou des droits des citoyens. Mais nous devons également reconnaître que le terme «médiateur» constitue une sorte de marque. Il s’agit d’une promesse implicite faite aux citoyens, y compris aux citoyens qui exercent le droit à la libre circulation d’un État membre à l’autre, quant à la nature de l’institution. Les connotations positives du mot «médiateur» constituent également un atout politique et culturel important pour nous tous en tant que praticiens.

Nous avons donc un intérêt commun à défendre l'intégrité de la marque de l'ombudsman.

Dans ce contexte, il pourrait être justifié de chercher à protéger les intérêts des citoyens ainsi que l’intérêt public au sens large, en réglementant le droit d’utiliser le terme «médiateur» et son équivalent dans d’autres langues, comme c’est déjà le cas, par exemple, au Danemark, à Malte, dans mon propre pays, la Grèce et en Nouvelle-Zélande.

Nous devons également éviter de surcharger les médiateurs, créant ainsi un risque d'échec qui pourrait avoir des répercussions sur la crédibilité de l'ombudsman en tant que formule institutionnelle.

J'ai deux types de surcharge potentielle à l'esprit.

Le premier est dans certains pays où l'état de droit et la démocratie (qui ne sont bien sûr pas les mêmes) ont des racines superficielles, ou pas du tout. La mise en place d'institutions de médiation dans ces pays pourrait bien les aider à aller dans la bonne direction et à améliorer le sort des citoyens. C'est donc une entreprise qui en vaut la peine.

Il importe toutefois de ne pas créer d'attentes exagérées quant à ce que l'institution peut accomplir. En particulier, je doute qu'il soit réaliste de penser qu'un médiateur puisse effectivement servir de remède aux défaillances systémiques du système judiciaire.

En d'autres termes, il est peu probable que l'institution du médiateur soit en mesure d'établir à elle seule l'état de droit là où il n'existe pas.

Le deuxième type de surcharge est peut-être plus familier: volume de plaintes. Je ne pense pas qu'il s'agisse uniquement de ressources suffisantes, même si les médiateurs devraient effectivement disposer de ressources suffisantes pour traiter le volume de plaintes qu'ils reçoivent.

Ce que j'ai à l'esprit, c'est que si le médiateur devrait agir en premier recours par rapport aux tribunaux, les citoyens ne devraient s'adresser au médiateur qu'une fois qu'ils ont épuisé toutes les procédures internes de règlement des différends. Dans cette perspective, une partie du rôle du médiateur consiste à encourager, à la fois avec la carotte et le bâton, la mise en place de procédures de plainte efficaces en première ligne, plutôt que de servir lui-même en tant que tel.

6 Conclusion

Enfin, je voudrais souligner que «l’Europe» ne concerne que dans une mesure limitée ce qui se passe à Bruxelles ou à Strasbourg.

Depuis le traité de Maastricht, qui a créé, entre autres, le Médiateur européen, les affaires de l'Europe ont de plus en plus impliqué ce qu'on appelle la coopération intergouvernementale, ce qui signifie également la coopération entre les administrations nationales. Même dans le domaine de la méthode communautaire traditionnelle, la mise en œuvre incombe en grande partie aux autorités nationales.

La contribution des médiateurs nationaux, régionaux et spécialisés, votre contribution, est donc aussi importante que la mienne pour garantir aux citoyens une bonne administration en ce qui concerne les questions «européennes». Je suis prêt à travailler avec vous de toutes les manières possibles pour y parvenir.

Merci de votre attention.