1 Introduction

Je suis ravi de participer à cette 34e session du colloque Asser sur le droit européen.

Je commencerai ma contribution en expliquant ce qu'est un médiateur, comment l'institution du médiateur s'est répandue et développée et la relation entre les médiateurs et les tribunaux.

Je parlerai ensuite du rôle du Médiateur européen dans la Convention et des dispositions de la Constitution qui le concernent.

Enfin, j’examinerai la charte des droits fondamentaux et expliquerai pourquoi les médiateurs, y compris les médiateurs dans les États membres, ont un rôle clé à jouer dans la mise en œuvre de la charte.

2 Qu'est-ce qu'un médiateur?
2.1 Le rôle de base

La fonction fondamentale d'un médiateur est d'enquêter sur les plaintes déposées contre les autorités publiques et d'en rendre compte.

Le monde des médiateurs est diversifié, mais il existe certains critères généralement reconnus auxquels chaque médiateur devrait répondre. Il s’agit des éléments suivants: indépendance; procédure équitable; la responsabilité publique; et l'efficacité.

En plus d'exercer une fonction de contrôle sur les pouvoirs publics, les médiateurs sont également une ressource pour aider à améliorer la qualité de la gestion du secteur public, en particulier en traitant les problèmes systémiques sous-jacents qui donnent lieu à des plaintes.

2.2 Le développement de l'institution du médiateur

Le premier bureau du médiateur a été créé en Suède en 1809 pour vérifier la légalité des actes des fonctionnaires.

Au cours du siècle et demi suivant, seulement deux autres pays ont créé des médiateurs ayant une compétence générale: La Finlande en 1919 et le Danemark en 1955.

Dans les années 1960 et au début des années 70, une première vague d'expansion mondiale a commencé lorsque des démocraties plus anciennes telles que la Norvège, la Nouvelle-Zélande, le Royaume-Uni et la France ont mis en place des médiateurs.

Ils l’ont fait afin de s’attaquer aux problèmes des citoyens avec l’administration publique, qui s’est élargie et a pris de nouveaux rôles au XXe siècle, en particulier après la Seconde Guerre mondiale, lorsque les fonctions sociales de l’État se sont considérablement accrues.

Lors de deux vagues d’expansion mondiale ultérieures, des médiateurs ont été mis en place dans de nombreuses démocraties plus récentes dans le cadre de leur engagement à respecter les droits de l’homme et le principe de démocratie:

À partir du milieu des années 1970, le médiateur a été mis en place dans les États post-autoritaires, tels que l'Espagne, le Portugal et la Grèce en Europe et dans de nombreux pays d'Amérique latine.

Après 1989, des médiateurs ont été mis en place dans les États post-totalitaires; c'est-à-dire dans des pays autrefois gouvernés par des régimes communistes.

Cette séquence de développement se reflète dans différents noms: Médiateur; Commissaire à l'administration; Médiateur; Defensor del Pueblo; a) Médiateur pour les droits de l ' homme; Commissaire aux droits civils.

Cela signifie également que le travail des médiateurs contemporains, y compris le Médiateur européen, repose sur trois éléments qui se chevauchent et se renforcent mutuellement: légalité, bonne administration et droits de l'homme.

2.3 Le Médiateur européen

Le traité de Maastricht a institué le Médiateur européen en 1993 afin de renforcer les relations entre les citoyens et le niveau de gouvernance de l'Union.

Le Médiateur européen est compétent pour traiter les cas de mauvaise administration dans les activités des institutions et organes communautaires.

Bien entendu, les institutions sont énumérées dans le traité, mais la catégorie des «organismes» est ouverte et s’est considérablement développée ces dernières années avec la création de nouvelles agences.

La jurisprudence de la Cour de justice et du Tribunal de première instance est le fer de lance du travail du Médiateur européen, notamment en ce qui concerne la légalité et les droits de l’homme.

Cela m'amène à un point général important sur la relation entre le travail des ombudsmans et celui des tribunaux.

2.4 Les médiateurs et les tribunaux

L'État de droit et le respect des droits individuels ne peuvent être garantis que s'il existe un pouvoir judiciaire fort et indépendant.

Toutefois, lorsque cette condition préalable est remplie, les médiateurs peuvent également jouer un rôle précieux dans l’autonomisation des citoyens, l’octroi de voies de recours et l’amélioration de la qualité de l’administration publique.

Pour expliquer pourquoi il en est ainsi, il est utile de comparer certaines des différentes caractéristiques des tribunaux et des médiateurs.

Les décisions des tribunaux sont contraignantes et peuvent fournir des interprétations faisant autorité de la loi. Toutefois,

les règles de procédure sont strictes et complexes;

les procédures sont souvent longues et coûteuses;

une affaire judiciaire est généralement un jeu à somme nulle: c'est-à-dire qu'une partie gagne et l'autre perd; et enfin

les tribunaux ne peuvent agir que lorsqu'ils sont saisis d'une affaire.

D'autre part:

les médiateurs disposent de procédures souples et informelles. Cela est possible parce qu'un médiateur n'a normalement pas le pouvoir de prendre des décisions juridiquement contraignantes. (Un tel pouvoir n'est pas non plus nécessaire: lorsque l’état de droit et la démocratie sont forts, les autorités publiques suivent généralement les recommandations d’un médiateur);

ils peuvent agir relativement rapidement et à moindre coût, normalement sans frais pour le plaignant;

ils peuvent promouvoir des résultats à somme positive qui profitent à la fois au plaignant et à l’autorité publique;

enfin, les médiateurs peuvent être proactifs et réactifs. Par exemple, ils peuvent prendre des initiatives pour faire face à des problèmes systémiques dans l'administration publique. Ils peuvent également organiser des campagnes d’information pour informer les citoyens de leurs droits et de la manière de les utiliser.

L’importance des tribunaux dans le respect de l’état de droit et des droits individuels signifie qu’il est essentiel de ne pas les surcharger d’affaires inutiles.

Idéalement, le recours aux tribunaux devrait donc être le dernier recours, et non le premier, pour un citoyen qui a un problème avec les autorités publiques.

Lorsque des médiateurs existent, les citoyens peuvent choisir le recours non judiciaire du médiateur comme alternative au recours devant les tribunaux. Cela élargit l’accès à la justice et renforce à la fois l’état de droit et la qualité de la démocratie.

Cette analyse des médiateurs et des différentes voies de recours a servi de base aux principales propositions constitutionnelles du Médiateur européen.

3 La Convention, la Constitution et les médiateurs (1)
3.1 Les principales propositions du Médiateur européen

Le Médiateur européen a participé en qualité d'observateur à la fois à la Convention présidée par Valéry GISCARD D'ESTAING, qui a rédigé la Constitution, et à la Convention antérieure (présidée par Roman HERZOG) qui a rédigé la Charte des droits fondamentaux, proclamée à Nice en décembre 2000.

Dans les deux conventions, l'Ombudsman a insisté pour que les délibérations se concentrent non seulement sur les structures de pouvoir, mais aussi sur les citoyens.

En ce qui concerne la protection juridictionnelle des droits de l’homme, le Médiateur a soutenu à la fois l’adhésion de l’Union à la convention européenne des droits de l’homme et une charte des droits fondamentaux juridiquement contraignante, en faisant valoir que les deux devraient être considérées comme complémentaires et non comme des alternatives.

La Constitution prévoit effectivement ces deux types de protection.

Le Médiateur a également souligné qu'une bonne administration est essentielle pour que les citoyens puissent jouir de leurs droits en tant que réalité quotidienne et a demandé que la Constitution prévoie une loi sur la bonne administration qui s'appliquerait à toutes les institutions et organes de l'Union.

Une telle loi mettrait en œuvre le droit des citoyens à une bonne administration, consacré à l’article 41 (II-101) de la charte des droits fondamentaux, et mettrait fin à la situation confuse actuelle, dans laquelle différentes institutions de l’Union appliquent des codes de bonne administration différents.

Comme l’a souligné le commissaire DE PALACIO lors du débat du Parlement européen sur le rapport annuel du Médiateur (25 septembre 2003), cet appel a été répondu à l’article III-304 (III-398) de la Constitution, qui prévoit des lois européennes pour garantir une administration européenne ouverte, efficace et indépendante.

En outre, le secrétaire général de la Commission européenne, M. O’SULLIVAN, a mentionné 2006 comme date possible pour que la Commission présente un projet de proposition pour une telle loi.

Enfin, le Médiateur a demandé que la Constitution définisse clairement les voies de recours dont disposent les citoyens en cas de non-respect des droits que leur confère le droit de l’Union, y compris le droit de saisir une juridiction nationale et le droit à un recours non juridictionnel effectif.

3.2 La place du Médiateur européen dans la Constitution

En ce qui concerne le rôle du Médiateur européen, les résultats ont été très positifs.

Dans la première partie de la Constitution, le Médiateur européen est mentionné à la fois à l'article I-8 (I-10) du titre sur la citoyenneté et les droits fondamentaux (titre II) et à l'article I-48 (I-49) du titre sur la vie démocratique de l'Union (titre VI).

Le Médiateur constitue donc le lien entre les engagements de l’Union en matière de droits de l’homme et de droits fondamentaux et ses engagements et aspirations démocratiques.

L'article I-48 (I-49) précise également que le Médiateur européen est élu par le Parlement européen plutôt que nommé. Ce changement reflète mieux la réalité et revêt une importance symbolique pour l’indépendance du Médiateur.

En outre, la disparition de la structure «pilier» de l’Union signifie que le mandat du Médiateur est élargi à l’ensemble des institutions, organes et organismes de l’Union.

Les articles sur le Médiateur européen de la Charte des droits fondamentaux et de la partie III de la Constitution (II-43, III-237 (II-103, III-335)) intègrent également ces modifications.

3.3 Voies de recours judiciaires et non judiciaires dans les États membres

En ce qui concerne les recours juridictionnels, l’article I-28 (I-29) répond (sinon de manière quelque peu oblique) à l’appel du Médiateur à ce que la Constitution informe les citoyens de leur droit de saisir une juridiction nationale. Elle impose aux États membres de prévoir «des voies de recours suffisantes pour assurer une protection juridictionnelle effective dans les domaines couverts par le droit de l’Union».

Toutefois, ni la convention ni la CIG n’ont trouvé le temps d’agir sur les propositions visant à renforcer les voies de recours non juridictionnelles dans les cas où les États membres ne respectent pas le droit de l’Union.

Néanmoins, je reste convaincu que les médiateurs à tous les niveaux ont un rôle essentiel à jouer pour garantir la mise en œuvre intégrale et correcte du droit de l’Union, y compris la charte des droits fondamentaux, à laquelle je souhaite à présent m’adresser.

4 La Charte des droits fondamentaux
4.1 Mise en œuvre de la Charte au niveau de l'Union

En ce qui concerne le niveau de gouvernance de l'Union, le Médiateur européen promeut activement la Charte depuis sa proclamation par le Parlement européen, le Conseil et la Commission lors du sommet de Nice en décembre 2000.

Dans le cadre du traitement des plaintes et des enquêtes d'initiative, le Médiateur a toujours considéré que le non-respect des droits énoncés dans la Charte constituait un cas de mauvaise administration.

La Constitution intègre la Charte en tant que partie II et prévoit explicitement que les juridictions de l’Union seront appelées à interpréter la Charte [préambule révisé de la Charte].

Naturellement, le Médiateur européen suivra la jurisprudence des juridictions de l’Union lorsqu’il apparaîtra.

4.2 Mise en œuvre de la Charte par les États membres

La Charte s’adresse également aux États membres « lorsqu’ils mettent en œuvre le droit de l’Union » [II-51 (II-111)].

Je n’ai pas l’intention d’engager un débat juridique complexe sur le sens précis de cette expression dans son contexte spécifique. Si nécessaire, la Cour de justice pourra, à l'avenir, donner une interprétation juridique faisant autorité.

Aux fins de la présente affaire, il suffit de souligner que, d’une manière générale, la notion de mise en œuvre comprend non seulement la transposition en droit national des directives (ou «lois-cadres», telles qu’elles deviendront en vertu de la Constitution), mais également l’application de ce droit national par les autorités publiques des États membres.

Conformément au principe de subsidiarité, la mise en œuvre du droit et de la politique de l’Union incombe en fait principalement aux autorités nationales, régionales et locales et aux autres organisations publiques des États membres.

Pour que les citoyens puissent jouir de leurs droits garantis par la Charte dans la pratique, il est donc essentiel que les différentes autorités publiques des États membres suivent la Charte même lorsqu’elles agissent en vertu du droit national, du moins si le droit national concerné met en œuvre le droit de l’Union.

4.3 Recours contre les États membres

Les droits dépendent également de l'existence de recours effectifs.

Naturellement, les citoyens qui estiment qu’un État membre ne respecte pas le droit de l’Union cherchent souvent à obtenir réparation au niveau de l’Union.

Certains citoyens se plaignent auprès de la Commission, dans son rôle de gardienne du traité. Cela peut conduire la Commission à saisir la Cour de justice en vertu de l'article 226 du traité CE. De nombreux plaignants espèrent toutefois que la Commission réglera rapidement leur cas au stade administratif de la procédure prévue à l'article 226, sans saisir la Cour.

Les citoyens adressent également une pétition au Parlement européen concernant les infractions. Dans la pratique, il revient souvent à la Commission d'examiner également ces affaires.

Enfin, de nombreux citoyens se plaignent auprès du Médiateur européen contre les administrations publiques des États membres, mais ces plaintes ne relèvent pas du mandat.

Je m'attends à ce que lorsque la Constitution entrera en vigueur et que la Charte deviendra juridiquement contraignante, beaucoup plus de citoyens tenteront probablement de porter des affaires au niveau de l'Union.

Je pense qu'il serait plus efficace et conforme au principe de subsidiarité que la plupart de ces cas soient traités localement, dans l'État membre lui-même. Cela permettrait également d’éviter de surcharger la procédure de l’article 226 de la Commission et la procédure de pétition du Parlement européen.

4.4 Nécessité de renforcer les voies de recours extrajudiciaires dans les États membres

Les citoyens qui souhaitent protéger leurs droits fondamentaux contre les administrations publiques des États membres peuvent bien entendu saisir les juridictions nationales.

Mais pour des raisons que j'ai déjà expliquées, le recours aux tribunaux devrait être le dernier recours, et non le premier, pour un citoyen qui a un problème avec les autorités publiques.

Je sais également par expérience que peu de citoyens qui demandent un recours au niveau de l’Union sont satisfaits de l’information selon laquelle leur seul recours est un recours juridictionnel dans l’État membre.

Je suis donc fermement convaincu qu'un élément essentiel de la subsidiarité dans les voies de recours consiste à renforcer les voies de recours non juridictionnelles dans les États membres.

Je suis conforté dans cette conviction par le fait qu’assurer une mise en œuvre complète et correcte du droit de l’Union n’est pas seulement une question de voies de recours effectives, pourtant vitale.

Elle implique également la tâche difficile et laborieuse de renforcer la capacité des autorités publiques des États membres à respecter la loi, à observer les principes de bonne administration et à respecter les droits de l'homme.

Les médiateurs sont particulièrement bien placés pour combiner ces fonctions réactives et proactives et pour créer des synergies entre elles.

Par exemple, en faisant connaître les critères de bonne administration (comme le Code de bonne conduite administrative que j'ai mentionné précédemment), les médiateurs peuvent:

rendre leurs propres conclusions plus facilement compréhensibles; et

aider les citoyens et l’administration à se concentrer sur leurs attentes mutuelles d’une manière qui favorise la confiance et une communication plus efficace.

4.5 Le rôle du réseau européen des médiateurs

La situation actuelle dans l'Union européenne est qu'il existe des médiateurs dans les 25 États membres, que ce soit au niveau national ou régional ou, dans certains pays - comme l'Espagne - aux deux niveaux.

Pour ma part, je m'emploie activement à approfondir notre coopération existante avec eux par l'intermédiaire du réseau européen des médiateurs.

Le réseau comprend également des médiateurs dans les pays candidats et dans l'espace Schengen au sens large, qui regroupent plus de 90 bureaux dans 30 pays.

Il veille à ce que les plaintes soient rapidement adressées au médiateur compétent et facilite l'échange d'informations sur les meilleures pratiques et l'évolution du droit européen.

Je travaille déjà avec nos partenaires des États membres au sein du réseau pour les aider et les encourager à assurer la mise en œuvre intégrale et correcte du droit de l’Union.

Je pense qu'avec la coopération du Parlement européen et de la Commission, nous pourrions mettre en place, d'ici à l'entrée en vigueur de la Constitution, un système complet, cohérent et efficace de recours non juridictionnels dans les États membres, afin d'aider les citoyens à jouir des droits que leur confère le droit de l'Union à l'égard des autorités publiques des États membres, y compris des droits fondamentaux que leur confère la Charte.

Cela permettrait:

améliorer le choix des citoyens en leur offrant un autre recours;

renforcer la subsidiarité;

épargner aux institutions de l’Union la surcharge; et

contribuer au renforcement des capacités administratives dans les États membres, le cas échéant.

5 Conclusion

En conclusion, je voudrais partager avec vous quelques réflexions générales sur les constitutions, qui me semblent particulièrement pertinentes pour la future Constitution de l'Europe.

Chaque constitution peut être considérée sous deux angles.

Le premier y voit un moyen de répartir l'autorité publique entre les différentes institutions et les différents niveaux territoriaux de gouvernement.

De ce point de vue, la constitution peut être comprise à la fois comme le résultat de forces politiques concurrentes et comme un cadre dans lequel la concurrence politique a lieu.

Au cours de la Convention qui a rédigé la Constitution pour l'Europe, nous avons entendu beaucoup de débats de ce point de vue. Nous en entendrons sans doute plus au cours du processus de ratification.

Un tel débat est normal et sain dans toute démocratie, mais il ne devrait pas exclure la seconde perspective.

Dans une deuxième perspective, une constitution est un cadre pour les relations entre les individus et les pouvoirs publics - de toutes sortes et à tous les niveaux de gouvernance.

Dans une démocratie, les deux perspectives sont indissociablement liées par l'idée de citoyenneté.

La future Constitution représente un grand pas en avant sur la voie de la création d'une véritable citoyenneté de l'Union, en complément de la citoyenneté nationale.

La charte, en particulier, est un instrument doté d’un grand potentiel pour traduire les valeurs et principes fondamentaux dans la réalité en donnant aux citoyens les moyens d’agir et en renforçant la démocratie à tous les niveaux de l’Union.

Pour réaliser ce potentiel, il faut une intervention proactive des institutions, sensibiliser les citoyens aux nouvelles possibilités qui leur sont ouvertes par la Charte et encourager et aider les pouvoirs publics à tous les niveaux de l'Union à faire des droits et des aspirations de la Charte la pierre angulaire de leurs actions.

C'est vers la réalisation de cet objectif que les institutions devraient s'efforcer et, en tant que Médiateur européen, je m'engage à travailler dur pour y parvenir.

Merci de votre attention.

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(1) La numérotation des articles est celle du projet de traité constitutionnel élaboré par la Convention. Les numéros en (supports et italiques) sont ceux du document CIG 87/04 (6 août 2004), produit à la suite de l'accord intervenu lors de la CIG du 18 juin 2004.