Introduction

1. En juillet 1995, le Parlement européen m'a élu premier Médiateur européen et, en septembre de la même année, j'ai pris l'engagement solennel devant la Cour de justice d'exercer mes fonctions en toute indépendance et impartialité. Je suis au pouvoir depuis un peu plus d'un an.

Ma présentation d'aujourd'hui se compose essentiellement de trois parties. Je vais tout d'abord vous expliquer la position du Médiateur européen dans le système de protection juridique des droits conférés aux citoyens européens par les traités fondateurs. Ensuite, je partagerai avec vous mes expériences de l'année écoulée et, enfin, je commenterai l'avenir de la citoyenneté européenne et la position du Médiateur européen.

Le médiateur dans le système de protection juridique

2. La protection juridique des droits conférés aux particuliers par le droit communautaire est assurée en premier lieu par la Cour de justice, le Tribunal de première instance et les juridictions nationales. L'article 173 du traité instituant la Communauté européenne ne permet aux particuliers d'intenter une action en justice contre les actes adoptés par les institutions communautaires, toutefois en ce qui concerne les actes de portée générale, qu'à la condition difficile que le requérant soit "directement et individuellement" concerné par l'acte attaqué. Dans la mesure où la mise en œuvre de tels actes relève des institutions communautaires, le particulier sera normalement en mesure de contester l'acte exécutoire devant les deux juridictions communautaires luxembourgeoises et, dans le cadre d'un tel recours, d'invoquer l'inapplicabilité de l'acte de portée générale. Dans la mesure où il appartient aux autorités nationales d'exécuter des actes de portée générale - et je tiens à souligner que la majeure partie de la législation communautaire est administrée par les autorités nationales - , pourra contester devant les juridictions nationales les mesures par lesquelles les autorités nationales mettent en oeuvre la législation communautaire et, dans le cadre d'une telle action, affirmer que l'acte communautaire de portée générale qui sous-tend la mesure de mise en oeuvre nationale est illégal. Pour traiter cette question, la juridiction nationale peut recourir à la procédure prévue à l'article 177 du traité de Rome pour poser des questions préjudicielles à la Cour de justice.

2.1. Si le particulier estime qu'un État membre viole les droits que lui confère le droit communautaire, il doit, en principe, également saisir les juridictions nationales ou, le cas échéant, le médiateur national. Le particulier peut également considérer que ses intérêts sont sauvegardés par le dépôt d'une plainte auprès de la Commission européenne, qui est tenue, en vertu de l'article 155 du traité, d'assurer l'application du droit communautaire; afin de faciliter le dépôt de plaintes, la Commission a publié un formulaire type au Journal officiel (JO 1989, C 26, p. 6). Les plaintes émanant de particuliers constituent en effet la source la plus importante de la Commission pour détecter les manquements des États membres. Une telle plainte peut finalement conduire la Commission à décider d’introduire un recours au titre de l’article 169 contre l’État membre concerné. La question de savoir si la Commission est tenue de traiter une plainte déposée est contestée; Toutefois, il est établi dans la jurisprudence de la Cour qu'un particulier ne peut former un recours contre la Commission au motif que celle-ci n'a pas poursuivi un manquement de la part d'un État membre (voir, notamment, l'affaire C-87/89, Sonito, Rec. 1990, p. I-1981). Il est courant que la Commission informe les plaignants que, d'une part, il appartient aux juridictions nationales d'assurer l'application de la législation communautaire par les autorités nationales pour autant que les dispositions en cause soient directement et immédiatement applicables et, le cas échéant, d'ordonner à l'État membre concerné de réparer le préjudice que le particulier a pu subir du fait de la violation des dispositions communautaires en cause.

2.2. Si la personne estime que ses droits ont été violés, elle peut également choisir de présenter une pétition au Parlement européen. Jusqu'au traité de Maastricht, le droit de présenter des pétitions au Parlement européen n'était prévu que par le règlement du Parlement. Ce droit a été formellement reconnu par le traité de Maastricht et est désormais prévu aux articles 8D et 138D du traité de Rome; il fait donc partie intégrante de la notion de citoyenneté européenne. Les pétitions sont traitées par l'une des commissions parlementaires permanentes du Parlement, qui demande très souvent à la Commission européenne d'enquêter sur la question. En cas de non-respect par un État membre, la personne concernée peut avoir intérêt à saisir le Parlement plutôt que directement la Commission européenne en raison de toute pression que le Parlement pourrait exercer sur la Commission pour qu’elle examine la question à l’égard de l’État membre concerné.

2.3. Enfin, nous arrivons au poste de Médiateur européen qui a également été créé par le traité de Maastricht en tant qu'élément de la notion de citoyenneté européenne. Dans le traité de Rome, les articles 8 quinquies et 138 sexies ont été insérés, en vertu desquels tout citoyen de l'Union a le droit d'accéder au médiateur en cas de mauvaise administration dans l'action des organes et institutions communautaires, à l'exception de la Cour de justice et du Tribunal de première instance dans l'exercice de leurs fonctions juridictionnelles.

Nous voyons donc que le rôle que le Médiateur peut jouer dans le contrôle de l'application correcte du droit communautaire est sérieusement limité en ce sens que l'application effectuée par les autorités nationales a été exclue du domaine de compétence. Je répète que la majeure partie de la législation communautaire est administrée par les autorités nationales. Le contrôle avec cette administration doit donc être exercé au niveau national par l’entité compétente, telle que le Médiateur national, ce qui souligne la nécessité d’une certaine forme de coopération entre le Médiateur européen et ses homologues nationaux; C'est un sujet sur lequel je reviendrai plus tard dans cet article.

Les travaux réalisés au cours de l'année écoulée

3. Cette limitation du champ de compétence du Médiateur européen dont nous venons de parler explique en grande partie le grand nombre de plaintes irrecevables qui ont été reçues. Il semble que de nombreux citoyens n'aient pas perçu la limitation et se tournent donc vers le Médiateur européen lorsqu'ils sont confrontés à un problème communautaire entre les mains de l'administration nationale. Pour remédier à cette situation, mon bureau et moi-même avons déployé des efforts considérables pour informer le public sur la nouvelle institution et son domaine de compétence.

3.1. À ce jour, environ 1 000 plaintes ont été reçues, dont environ 700 ont été traitées. Sur ces 700, environ 150 ont été envoyés à une institution communautaire pour statuer sur l'objet de la plainte et la quasi-totalité de ces 150 concernent la Commission européenne, ce qui n'est guère surprenant étant donné que la Commission est l'institution communautaire qui prend principalement des décisions ayant un impact direct sur les citoyens. À la fin du mois de septembre de cette année, 27 affaires avaient été réglées; dans 11 cas, un règlement à l’amiable a été conclu entre l’institution concernée et le plaignant et dans un seul cas, j’ai jugé approprié de formuler un commentaire critique concernant l’institution. Cette situation est largement due au fait que la Commission européenne a adopté une attitude très positive. La raison pour laquelle le traitement n'a été effectué que dans si peu de plaintes est due en particulier aux délais applicables dans la procédure. L’institution contre laquelle la plainte est dirigée dispose d’un délai de trois mois civils complets (4 mois avec traduction) pour présenter ses premiers commentaires sur la plainte, puis le plaignant dispose d’un mois civil complet pour présenter ses commentaires sur les commentaires. Ces délais ont eu pour conséquence que ce n'est que cet automne qu'il a été possible d'engager des procès pour trouver des solutions à l'amiable entre le plaignant et l'institution en question ou d'entamer des enquêtes plus approfondies. Il est clair que ce n'est qu'à la fin de l'année que l'on peut apprécier l'ensemble des cas dans lesquels le demandeur a obtenu un certain type de succès; Les expériences nationales montrent que cela se produit dans 10 à 15% des cas.

Dans le matériel qui vous a été distribué, vous trouverez plus de détails sur (certains?) cas spécifiques ainsi que des éléments plus statistiques.

En ce qui concerne les objets de plainte les plus courants, il est difficile d'extraire ces informations des statistiques. Parmi les objets les plus courants, je pense qu'il est possible de mentionner des retards présumés dans le traitement des affaires, des refus présumés de fournir des informations et des allégations concernant des irrégularités dans les procédures de recrutement de la fonction publique européenne.

En ce qui concerne la répartition géographique des créances, on constate que les pays suivants ont proportionnellement plus de créances que leur part dans la population totale de la Communauté: Espagne, Portugal, Angleterre, Irlande, Autriche, Belgique, Luxembourg, Finlande et Danemark. Dans le cas de la Belgique et du Luxembourg, cela s'explique probablement par le fait que les institutions communautaires sont situées dans ces deux pays.

3.2. Le traité prévoit que le médiateur peut mener des enquêtes «de sa propre initiative». Dans l'intervalle, j'ai ouvert trois enquêtes de ma propre initiative. Le plus important concerne la transparence au sein de la Communauté, plutôt que la variante de la transparence appelée accès public. Dans le cadre de la signature du traité de Maastricht, les États membres ont adopté une déclaration exprimant leur engagement en faveur de la transparence (1). Afin de mettre en oeuvre cette déclaration, le Conseil et la Commission ont adopté fin 1993 un code de conduite régissant l'accès du public à leurs documents. Cependant, les autres institutions et organes communautaires ont continué à vivre dans l'obscurité. Compte tenu de cela et du fait que bon nombre des plaintes soumises à mon bureau concernaient des refus d'information, j'ai contacté les autres institutions et organes communautaires au cours de l'été de cette année pour leur demander s'ils avaient l'intention d'adopter des règles similaires à celles de la Commission et du Conseil. Les premières réponses reçues sont positives et j'espère que celles qui manquent encore pourront être caractérisées de la même manière.

Pour ma part, j'ai établi que, dans mon bureau, le public peut avoir accès aux plaintes, à moins que le plaignant n'ait demandé la confidentialité. J’ai également prévu l’accès du public aux premières observations formulées par l’institution concernée sur une plainte. Toutefois, pour le reste de la procédure jusqu’à ce que je rende ma décision finale dans l’affaire, le principe de l’accès du public ne s’applique pas afin de faciliter la possibilité de parvenir à un règlement à l’amiable entre le plaignant et l’institution. J'ai décrit cette pratique dans mon rapport annuel de 1995, qui a été soumis au Parlement au printemps de cette année, et le Parlement n'a soulevé aucune objection; Au contraire, les réactions ont été positives. Toutefois, le Parlement estime qu'il serait possible d'utiliser plus fréquemment le pouvoir d'ouvrir des enquêtes de sa propre initiative.

Parmi les deux autres initiatives, l'une concerne le droit à l'information dans le cadre de concours organisés par les institutions communautaires et l'autre concerne les droits du plaignant dans le cadre de procédures menées par la Commission en vue d'établir si un État membre a manqué ou non à ses obligations lorsqu'une telle procédure est fondée sur une plainte (procédures ex article 169).

3.3. En ce qui concerne les questions déjà réglées, je pense qu'il convient de mentionner ce qui suit: Comme je l'ai déjà mentionné, la Commission européenne a pour mission d'assurer l'application de la législation communautaire. Lorsqu’il s’agit d’assurer la mise en œuvre par les États membres, la Commission a affirmé qu’elle disposait d’une marge d’appréciation pour déterminer s’il y avait non-respect par un État membre et que, par conséquent, cette activité de la Commission ne pouvait pas faire l’objet d’une enquête de ma part. Pour ma part, j’ai affirmé que, malgré un pouvoir discrétionnaire, les principes juridiques et la bonne conduite administrative doivent être respectés et que j’ai la compétence d’enquêter sur la question de savoir si tel a été le cas dans un cas particulier. D’autre part, il est clair que ma compétence cède la place dans la mesure où le pouvoir discrétionnaire de la Commission reflète des éléments de nature plutôt politique que la Commission peut légitimement prendre en compte. Il semble que mon opinion ait prévalu.

3.4. En ce qui concerne les plaintes irrecevables, comme je l'ai dit, une grande partie d'entre elles concernent des autorités nationales, ou lorsqu'elles agissent en vertu de règles communautaires ou dans des domaines régis uniquement par le droit national. Cela m'a incité à commencer à coopérer avec les médiateurs nationaux ou des organismes équivalents. La plupart des États membres disposent d’un médiateur national; une commission parlementaire des pétitions a été créée au Luxembourg et en Allemagne. La Belgique dispose de deux médiateurs régionaux, l'un pour la Flandre, l'autre pour la Wallonie. Il existe également des médiateurs régionaux en Italie, bien que des bureaux nationaux soient prévus en Italie et en Grèce.

Lors d'un séminaire que j'ai organisé fin septembre à Strasbourg et auquel tous les médiateurs nationaux ou organismes équivalents étaient représentés, nous avons convenu d'entamer une coopération en vue de promouvoir l'application correcte du droit communautaire dans l'intérêt des citoyens européens. La Commission européenne et la commission des pétitions du Parlement européen étaient également présentes.

Une coopération menée en pleine égalité et avec une grande flexibilité vise notamment à pouvoir orienter le citoyen le plus rapidement possible vers l'organe compétent pour traiter son cas. En outre, la possibilité d'organiser des séminaires conjoints, d'effectuer des visites mutuelles et d'échanger des informations sera étudiée afin d'accroître la connaissance du droit communautaire à tous les niveaux. Tous les bureaux nommeront un membre du personnel qui sera particulièrement chargé de promouvoir la coopération avec les autres bureaux.

J'espère que cette coopération, qui a été pleinement conçue dans l'esprit de l'initiative espagnole originale de 1990, sera aussi fructueuse que possible et contribuera à la bonne application du droit communautaire à tous les niveaux, tant dans les institutions communautaires que dans les États membres.

Réflexions finales

4. On me demande souvent si le champ de compétence attribué au Médiateur européen est trop étroit. Dans cette intervention, j'espère avoir répondu à cette question en ce sens que la limitation n'empêche pas une coopération constructive avec les autres organes qui assurent la bonne application de la législation communautaire, à savoir la commission des pétitions du Parlement européen, la Commission européenne ou les médiateurs des États membres. En fait, l'un de ces organismes est presque toujours compétent pour aider le citoyen et, par conséquent, l'important est de pouvoir coopérer de manière flexible et efficace afin de fournir cette assistance au citoyen. Je ferai de mon mieux pour que cette coopération soit couronnée de succès.

En cas d'échec de la coopération, il appartiendra aux autorités compétentes d'examiner s'il y a lieu d'étendre le champ de compétence du Médiateur européen. Même s'il en était ainsi décidé, le Médiateur ne pourrait exercer ses pouvoirs qu'en étroite coopération avec les organes nationaux, en premier lieu avec les médiateurs des États membres; l'on pourrait envisager la possibilité de prévoir que ce n'est qu'en cas d'échec des efforts de ces derniers que le Médiateur pourrait leur saisir.

Pour autant que je sache, la Conférence intergouvernementale ne s'intéresse pas à la question d'une éventuelle extension du champ de compétence.

4.1. Toutefois, la conférence abordera des questions susceptibles d'intéresser le Médiateur européen, par exemple en termes de transparence. Personnellement, je pense qu'il serait approprié que le principe de l'accès du public aux documents des institutions soit formellement reconnu dans le traité. Il n'est pas exclu qu'une telle reconnaissance puisse conduire les administrations communautaires à adopter une attitude plus positive vis-à-vis des demandes d'accès du public.

Au cours de ma première année en tant que médiateur, j'ai malheureusement eu l'impression que l'exercice effectif des droits conférés aux citoyens par le traité rencontre dans la pratique de nombreux obstacles, par exemple dans la reconnaissance des diplômes et des diplômes. Il ne faut pas exclure qu'il serait utile d'examiner plus en détail comment les droits des citoyens, par exemple à la libre circulation, pourraient être mis en œuvre.

Une autre question qui m'intéresse personnellement est la possibilité pour l'Union d'adhérer à la Convention européenne des droits de l'homme, même si une adhésion n'aurait que peu d'impact sur l'exercice de mes fonctions de médiateur, étant donné qu'en vertu de la jurisprudence de la Cour - et maintenant aussi en vertu de l'article F du traité sur l'Union européenne - les institutions communautaires sont tenues depuis des années de respecter les droits de l'homme tels qu'ils sont garantis par la Convention. Cependant, je pense qu'il est important que l'Union montre sa volonté de faire partie de la communauté juridique internationale.

Ce sont toutes des propositions qui, à mon avis, devraient réussir parce qu'elles visent à rendre l'Union plus humaine et sociale.

À mon niveau, je traiterai les griefs et prendrai des initiatives bien fondées pour atteindre le même objectif.

Je vous remercie de votre attention.

(1) Déclaration n° 17 sur le droit d'accès à l'information:
"La Conférence estime que la transparence du processus décisionnel renforce le caractère démocratique des institutions ainsi que la confiance du public dans l'administration. La Conférence recommande donc à la Commission de présenter au Conseil, d'ici à 1993, un rapport sur les mesures visant à améliorer l'accès du public aux informations mises à la disposition des institutions."