Fait conformément à l'article 3, paragraphe 6, du statut du Médiateur européen [1]

Résumé

1. La présente affaire concerne la manière dont la Commission européenne a traité une plainte qui lui avait été soumise en 2006 par 27 initiatives citoyennes luttant contre ce qu’elles percevaient comme les conséquences négatives de l’agrandissement de l’aéroport de Vienne (ci-après les «plaignants»). La Commission est parvenue à la conclusion que les travaux en question avaient été réalisés sans l'évaluation obligatoire des incidences sur l'environnement (EIE). Afin de remédier à cette omission, elle a convenu avec les autorités autrichiennes que celles-ci procéderaient à une EIE ex post. Le rapport final sur cette procédure a été soumis à la Commission en février 2011.

2. Les plaignants n'étaient pas satisfaits de la manière dont l'EIE ex post avait été réalisée. Ils ont notamment critiqué i) le fait que l’autorité chargée de la procédure concernée était précisément la même autorité qui avait accordé des autorisations pour les travaux concernés et se trouvait donc en situation de conflit d’intérêts manifeste et ii) le fait qu’ils n’avaient pas accès à une procédure de recours, comme le prévoit la directive pertinente de l’Union.

3. En 2008, les plaignants se sont adressés au Médiateur européen. Après avoir examiné la question, le Médiateur a estimé que les arguments des plaignants concernant les deux questions susmentionnées semblaient fondés à première vue et que, à ce moment-là, il n'était donc pas en mesure de conclure que la Commission avait veillé à ce que l'EIE ex post ait été réalisée correctement. Toutefois, étant donné que la procédure était en cours et que la Commission avait déclaré qu'elle ne clôturerait la procédure d'infraction que lorsqu'elle serait convaincue que les autorités autrichiennes avaient pris les mesures nécessaires, le Médiateur a estimé qu'il n'y avait pas lieu pour lui de prendre de nouvelles mesures à ce stade. Il a donc clôturé son enquête en décembre 2009, indiquant clairement qu'il espérait que la Commission tiendrait compte de ses conclusions.

4. En novembre 2010, les plaignants se sont à nouveau adressés au Médiateur. Le Médiateur a ouvert une deuxième enquête, au cours de laquelle il a examiné le dossier de la Commission. Le contrôle a montré que le dossier ne contenait aucune autre correspondance significative entre la Commission et les autorités autrichiennes au cours de la période de réalisation de l’EIE ex post. En particulier, rien n’indiquait que les observations formulées par les plaignants au cours de cette période avaient été discutées par écrit avec les autorités autrichiennes. La décision du Médiateur sur la plainte 1532/2008 ne semble pas non plus avoir donné lieu à une telle correspondance. Cette situation a amené le Médiateur à conclure que la Commission n'avait pas tenu compte des conclusions de la première enquête. Il a donc présenté un projet de recommandation invitant instamment la Commission à reconsidérer sa position. Ce projet de recommandation n'a pas abouti.

5. Le Médiateur estime que la présente affaire constitue un exemple déplorable de situation dans laquelle la Commission i) n’a pas pris les mesures correctives appropriées en ce qui concerne une violation manifeste du droit de l’Union dans une affaire importante et ii) a choisi d’ignorer l’avis du Médiateur. Il estime donc qu'il convient de porter la question à l'attention du Parlement européen.

Contexte de la plainte

6. Depuis 1999, l'infrastructure de l'aéroport de Vienne fait l'objet d'améliorations et d'une extension par le biais d'une série de projets de construction, qui ont été autorisés par les autorités autrichiennes. Lorsque les plaignants ont attiré l'attention de la Commission sur ces travaux en 2006, celle-ci est parvenue à la conclusion qu'une EIE aurait dû être réalisée conformément à la directive 85/337/CEE du Conseil du 27 juin 1985 concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement [2]. Toutefois, la Commission a estimé que l'objectif de la directive 85/337 ne pouvait être atteint lorsque l'autorisation avait été accordée sans qu'une EIE ait été réalisée et que, comme en l'espèce, les projets avaient déjà été réalisés ou que la construction était sur le point d'être achevée. Dans ces circonstances, la Commission a convenu, lors des négociations avec l'Autriche, de s'abstenir de poursuivre la procédure d'infraction, tandis que l'Autriche élaborerait à son tour une "EIE ex post" simulant de la meilleure manière possible une EIE ex ante et permettant une évaluation complète de l'impact environnemental des projets concernés.

7. Les plaignants ont critiqué la manière dont la Commission a procédé en l'espèce. Ils se sont donc adressés au Médiateur (plainte 1532/2008/(WP)GG).

8. Dans sa décision du 2 décembre 2009 clôturant son enquête sur cette affaire, le Médiateur est notamment parvenu aux conclusions suivantes:

- L’autorité chargée de l’EIE ex post était le ministère fédéral autrichien des transports, de l’innovation et de la technologie (ci-après le «BMVIT»). La Commission n'a pas contesté que ce ministère avait délivré certains des permis pour les projets concernés. Cela signifiait que l’EIE ex post avait été confiée à une autorité qui semblait initialement ne pas s’être assurée du respect de la directive 85/337. Dans ces circonstances, l'argument des plaignants selon lequel la participation du BMVIT a donné lieu à un conflit d'intérêts manifeste à première vue semblait fondé.

- La Commission avait indiqué que l'EIE ex post serait réalisée conformément aux articles 5 à 10 de la directive 85/337. De l'avis des plaignants, toutefois, l'article 10 bis devait également s'appliquer. Aux termes de cette disposition, les « membres du public » ont, sous certaines conditions, « accès à une procédure de recours devant une juridiction ou un autre organe indépendant et impartial établi par la loi pour contester la légalité, quant au fond ou à la procédure, des décisions, actes ou omissions relevant des dispositions de la présente directive relatives à la participation du public ». La Commission a expliqué que, lorsqu’elle a accepté qu’une EIE ex post soit réalisée, elle n’a pas demandé d’assurances explicites à l’Autriche quant à l’applicabilité de l’article 10 bis de la directive 85/337, étant donné que cette disposition constituait un droit matériel et ne pouvait pas faire l’objet d’un accord avec les États membres. Le Médiateur n'a pas compris cet argument. Indépendamment de la question de savoir si l’article 10 bis constituait un droit matériel ou procédural, il était difficile de voir ce qui aurait pu empêcher la Commission de demander aux autorités autrichiennes l’assurance explicite que cette disposition serait respectée, à condition qu’elle soit applicable en l’espèce.

9. Compte tenu de ces circonstances, le Médiateur a estimé que, à ce moment-là, il n’était pas en mesure de conclure que la Commission avait veillé à la bonne exécution de l’EIE ex post et qu’elle avait donc correctement mené sa procédure d’infraction à l’encontre de l’Autriche concernant l’aéroport de Vienne.

10. Toutefois, le Médiateur a également noté que ni l'EIE ex post ni l'enquête de la Commission n'avaient été achevées à ce moment-là. Il a également noté que la Commission avait informé les plaignants qu’elle ne proposerait de clore la procédure d’infraction qu’après s’être assurée que les éventuelles incidences pertinentes des différentes extensions d’aéroport avaient été correctement évaluées et, en particulier, que l’Autriche avait pris les mesures nécessaires pour donner un effet pratique aux conclusions de l’analyse d’impact.

11. Dans ces circonstances, le Médiateur a estimé qu'à l'époque, il n'y avait pas lieu de poursuivre l'enquête sur cette question. Toutefois, dans sa décision clôturant son enquête, adoptée en décembre 2009, le Médiateur a indiqué qu'il espérait que la Commission tiendrait dûment compte de ses conclusions.

12. Le 30 novembre 2010, les plaignants se sont à nouveau adressés au Médiateur (plainte 2591/2010/GG). Dans leur nouvelle plainte, ils ont souligné que, à leur connaissance, la Commission n'avait pris aucune mesure supplémentaire pour poursuivre la procédure d'infraction contre l'Autriche depuis l'adoption de la décision du Médiateur.

L’objet de l’enquête

13. Le Médiateur a donc décidé d’ouvrir une deuxième enquête concernant les allégations et allégations suivantes:

Allégation :

La Commission n’a pas correctement mené sa procédure d’infraction à l’encontre de l’Autriche concernant l’aéroport de Vienne, notamment en ne veillant pas à ce que l’EIE soit correctement réalisée.

Revendication :

La Commission devrait soit veiller à ce qu'une EIE ex post appropriée soit réalisée, y compris un mécanisme de suivi dans lequel les plaignants ont le droit d'être impliqués, soit, si cela n'est pas possible, porter l'affaire devant la Cour de justice.

L'enquête

14. Après avoir obtenu l'avis de la Commission et les observations des plaignants, le Médiateur a décidé de procéder à une inspection du dossier de la Commission.

15. Le 29 juillet 2011, le Médiateur a adressé un projet de recommandation à la Commission.

16. Le 17 novembre 2011, la Commission a présenté son avis circonstancié sur le projet de recommandation du Médiateur.

17. Les plaignants ont ensuite informé le Médiateur qu'ils ne souhaitaient plus commenter l'attitude de la Commission. Ils ont souligné qu'ils avaient présenté leurs arguments à la Commission à maintes reprises et se sont demandé si le Médiateur serait en mesure de faire quoi que ce soit pour eux ou si le lobby de l'aviation allait remporter une victoire finale sur la loi et les droits des citoyens.

Analyse et conclusions du Médiateur

A. Défaut allégué d’avoir mené correctement la procédure d’infraction et réclamation connexe

Arguments présentés au Médiateur

18. Les plaignants ont réitéré leur point de vue selon lequel la Commission n'avait pas traité correctement leur plainte pour infraction. Ils ont notamment critiqué la violation de leur droit de recours au titre de l’article 10 bis de la directive 85/337.

19. Dans son avis, la Commission a réitéré son point de vue selon lequel il était proportionné et raisonnable qu’elle s’abstienne de poursuivre la procédure d’infraction alors que l’Autriche effectuait une EIE ex post simulant de la meilleure manière possible une EIE ex ante. La Commission a également décrit les mesures prises par les autorités autrichiennes dans ce contexte.

20. La Commission a souligné que les autorités autrichiennes avaient transmis le rapport final sur l’EIE ex post le 15 février 2011. Elle a rappelé que la procédure d’infraction ne serait clôturée qu’une fois qu’elle aurait été convaincue que les éventuelles incidences pertinentes des différentes extensions aéroportuaires avaient été correctement évaluées et, en particulier, que l’Autriche avait pris les mesures nécessaires pour donner un effet pratique aux conclusions de l’analyse d’impact, c’est-à-dire après la mise en œuvre d’éventuelles mesures de compensation résultant de l’EIE.

21. Dans leurs observations, les plaignants ont estimé que la Commission maintenait toujours que le rapport ex post sur les incidences sur l’environnement , qui avait été présenté, était acceptable, même s’il ne correspondait même pas de loin à une évaluation ex post des incidences sur l’environnement. Les plaignants ont fait valoir que la Commission n'avait pas tenu compte de tous les arguments qui lui avaient été soumis et qu'elle n'avait pas non plus tenu compte des références du Médiateur aux insuffisances de la procédure concernée.

22. Les plaignants ont fait valoir que la Commission n'avait pas tenu compte du fait que, dans un rapport concernant l'aéroport de Vienne, la Cour des comptes autrichienne était parvenue à la conclusion suivante en ce qui concerne l'EIE ex post réalisée en l'espèce: «En ce qui concerne les possibilités de participation des citoyens et les possibilités de protection juridique, cette procédure ne répond pas à la norme d’une procédure d’EIE».

23. Les plaignants ont fait valoir que la Commission agissait en tant qu'agent du secteur de l'aviation. Pendant quatre ans, il avait permis à l'Autriche d'étendre illégalement l'aéroport de Vienne. Les coûts de l’investissement s’élevaient désormais à environ 1,5 milliard d’EUR. Tous les travaux pertinents ont été réalisés sans EIE.

24. Selon les plaignants, il y a eu une mauvaise administration manifeste.

25. Après avoir examiné les observations ci-dessus, le Médiateur a estimé qu'il était nécessaire d'examiner le dossier de la Commission.

26. Le contrôle, effectué en juin 2011, a montré que le concept de l’EIE ex post avait été soumis à la Commission en mars 2008 et que les autorités autrichiennes avaient fait rapport à la Commission sur l’état d’avancement de l’EIE ex post en septembre 2008, juin 2009, novembre 2009 et juillet 2010.

27. Le contrôle a également montré que le dossier ne contenait aucune autre correspondance significative entre la Commission et les autorités autrichiennes au cours de la période de réalisation de l’EIE ex post. En particulier, rien n’indiquait que les observations formulées par les plaignants au cours de cette période avaient été discutées par écrit avec les autorités autrichiennes. La décision du Médiateur du 2 décembre 2009 sur la plainte 1532/2008/(WP)GG ne semble pas non plus avoir donné lieu à une telle correspondance.

28. Dans leurs observations sur le rapport d’inspection, les plaignants ont indiqué que l’inspection avait confirmé que leurs arguments n’avaient pas du tout été ou n’avaient pas été correctement traités.

29. Le 25 juillet 2011, les plaignants ont transmis au Médiateur la réponse que Mme B., ministre fédérale autrichienne des transports, de l’innovation et de la technologie, avait fournie, le 8 juillet 2011, à un certain nombre de questions qui lui avaient été posées par des membres du parlement autrichien. Dans cette réponse, Mme B. a confirmé que, compte tenu de la nature juridique du rapport d’évaluation environnementale ex post, aucune voie de recours n’était disponible en vertu du droit autrichien en ce qui concerne ce rapport.

Évaluation du Médiateur aboutissant à un projet de recommandation

30. La Médiatrice a noté que la Commission avait réitéré qu’elle ne clôturerait la procédure d’infraction qu’une fois qu’elle aurait été convaincue que les éventuelles incidences pertinentes des différentes extensions d’aéroport avaient été correctement évaluées et, en particulier, que l’Autriche avait pris les mesures nécessaires pour donner effet aux conclusions de l’analyse d’impact. C'est cette assurance qui a conduit le Médiateur à clore sa première enquête sur cette affaire en décembre 2009.

31. Toutefois, au moment où cette décision a été prise, l’EIE ex post réalisée par les autorités autrichiennes était en cours. À ce stade, il aurait donc été facile pour la Commission d’intervenir auprès des autorités autrichiennes afin de répondre aux questions soulevées par le Médiateur dans sa décision du 2 décembre 2009.

32. Toutefois, l'inspection du dossier de la Commission effectuée en juin 2011 a montré que la Commission n'avait pris aucune mesure supplémentaire, mais avait simplement attendu que le rapport final lui soit soumis par les autorités autrichiennes.

33. Le Médiateur a souligné que certaines des questions qu'il avait soulevées concernaient le fondement même de l'EIE ex post. En particulier, le Médiateur avait souligné que, compte tenu des circonstances de l'espèce, l'argument des plaignants selon lequel l'implication du BMVIT donnait lieu à un conflit d'intérêts manifeste semblait fondé à première vue. En outre, le Médiateur a souligné l'importance de l'article 10 bis de la directive 85/337 et a souligné qu'il était loin d'être certain que les citoyens puissent recourir à une procédure de recours en vertu du droit autrichien en ce qui concerne l'EIE ex post.

34. Le Médiateur a donc estimé qu'il aurait été approprié que la Commission évalue les questions qu'il avait soulevées dans sa décision sur la plainte 1532/2008. Il ne comprend pas pourquoi la Commission ne semble pas avoir pris de mesures à cet égard. Il est vrai que, dans cette décision, le Médiateur a déclaré qu'il espérait que la Commission tiendrait dûment compte de cette décision lorsqu'elle adopterait sa décision finale sur la plainte d'infraction du plaignant. Toutefois, et compte tenu de la nature des questions soulevées par le Médiateur, la Commission ne pouvait guère interpréter cela comme signifiant qu'elle devrait reporter le traitement de ces questions jusqu'à la toute fin.

35. Le Médiateur a ajouté que, en ce qui concerne l’article 10 bis de la directive 85/337, les doutes exprimés par le Médiateur dans sa décision du 2 décembre 2009 quant à la disponibilité de voies de recours en l’espèce avaient entre-temps été renforcés par les déclarations susmentionnées de la Cour des comptes autrichienne et du ministre fédéral autrichien des transports, de l’innovation et de la technologie.

36. Compte tenu de ce qui précède, le Médiateur a considéré que l'allégation des plaignants selon laquelle la Commission n'avait manifestement pas mené correctement sa procédure d'infraction à l'encontre de l'Autriche concernant l'aéroport de Vienne était effectivement fondée.

37. Le Médiateur a donc adressé à la Commission le projet de recommandation suivant:

La Commission devrait corriger son approche en ce qui concerne le traitement de la plainte d'infraction des plaignants concernant l'aéroport de Vienne, remédier aux lacunes mises en évidence par le Médiateur dans sa décision du 2 décembre 2009 sur la plainte 1532/2008 et conclure son évaluation le plus rapidement possible.

Les arguments présentés au Médiateur après son projet de recommandation

38. Dans son avis circonstancié sur le projet de recommandation, la Commission a rappelé que, lorsqu’elle a été informée de l’infraction, la plupart des projets concernés à l’aéroport de Vienne étaient achevés ou en étaient au stade final d’achèvement. La Commission a fait usage de son pouvoir d’appréciation pour s’abstenir de toute autre mesure procédurale à l’encontre de l’Autriche, à condition que les autorités autrichiennes procèdent à une EIE de ces projets sur une base ex post. La considération principale était que les impacts qui s'étaient éventuellement produits au cours des projets pertinents ne pouvaient plus faire l'objet de mesures correctives, mais que les impacts causés par l'utilisation de l'infrastructure aéroportuaire construite pouvaient toujours être identifiés et traités par des mesures correctives. Une EIE ex post pourrait donc contribuer à recenser les actions susceptibles d’être appropriées pour éviter, réduire au minimum ou compenser ces incidences significatives probables.

39. La Commission a fait valoir que le projet de recommandation du Médiateur pouvait être interprété comme une demande visant à relancer l'ensemble de la procédure d'EIE ex post. De l'avis du Conseil, cela ne serait ni faisable ni disproportionné. La Commission a également fait valoir que les incidences environnementales cumulées des projets concernés avaient été intégrées dans la procédure d’EIE ordinaire pour la nouvelle troisième piste, qui était actuellement menée en pleine conformité avec la directive EIE, y compris l’article 10 bis.

40. La Commission a expliqué qu’elle avait entre-temps achevé son évaluation du rapport présenté par les autorités autrichiennes et qu’elle avait demandé à ces dernières des informations et des éclaircissements supplémentaires. En particulier, la Commission avait demandé aux autorités autrichiennes de confirmer que le public était dûment informé et que les résultats de la procédure seraient officiellement mis à la disposition du public. Dans ce contexte, la Commission a indiqué qu'elle ne considérait pas le rapport final du BMVIT comme une décision formelle sur les résultats de l'EIE ex post et des mesures compensatoires. Par souci de clarification et compte tenu des observations du Médiateur, la Commission avait également demandé à l'Autriche d'expliquer si la décision des autorités sur les résultats de l'EIE ex post, notamment sur les mesures compensatoires, pouvait faire l'objet d'un contrôle juridique. Enfin, la Commission a demandé à l’Autriche de confirmer que les autorités environnementales compétentes avaient été associées au processus d’EIE ex post, comme le prévoit l’article 6, paragraphe 1, de la directive EIE pour une EIE ex ante, et a souligné que le rapport final n’avait pas été clair à cet égard.

41. Dans leur réponse, les autorités autrichiennes avaient expliqué que, en ce qui concerne les possibilités de voies de recours dans le cadre de l’EIE ex post, l’exploitant de l’aéroport de Vienne s’était engagé à mettre en œuvre toutes les mesures identifiées dans le processus et que la mise en œuvre serait contrôlée par le BMVIT. Si les mesures d’atténuation n’étaient pas correctement mises en œuvre, les autorités pourraient les appliquer sur la base de l’article 141 de la loi autrichienne sur la circulation aérienne («Luftfahrtgesetz»). En outre, les autorités autrichiennes avaient fait référence à l’accord conclu à l’issue du processus de médiation qui avait été mené dans le cadre de l’extension de l’aéroport. Les mesures d’atténuation convenues dans le cadre de ce processus pourraient être appliquées sur la base du droit civil par les citoyens qui ont adhéré à l’accord. Enfin, les autorités autrichiennes avaient attiré l’attention sur l’EIE pour la troisième piste prévue de l’aéroport de Vienne, qui tiendrait également compte des effets des projets faisant l’objet de l’EIE ex post. Cette procédure se terminerait par une décision qui pourrait faire l'objet d'un recours juridique conformément aux exigences de l'article 10 bis de la directive 85/337.

42. La Commission a indiqué qu'elle avait soigneusement réévalué la décision du Médiateur du 2 décembre 2009 à la lumière du rapport final sur l'EIE ex post présenté par les autorités autrichiennes et des informations complémentaires fournies par celles-ci.

43. La Commission a reconnu que la formulation utilisée par les autorités autrichiennes pour la procédure convenue avec la Commission – «rapport d’EIE ex post» au lieu de «évaluation ex post de l’EIE»– aurait effectivement pu être trompeuse dans un premier temps. Il a toutefois souligné qu'il était communément admis que l'exercice entrepris couvrait un processus d'évaluation ex post ("Umweltprüfung ex post") et ne se limitait pas à la simple production d'un rapport d'évaluation.

44. En ce qui concerne la participation du BMVIT à la procédure d’EIE ex post en tant qu’autorité ayant autorisé certains des projets en cause, la Commission a estimé que le ministère, en tant qu’organe administratif, agissait sur la base du principe de légalité et de l’état de droit. Le simple fait que le BMVIT ait délivré certaines des autorisations concernant l’aéroport de Vienne ne saurait, selon lui, justifier l’allégation d’un conflit d’intérêts manifeste.

45. En ce qui concerne l’applicabilité de l’article 10 bis de la directive 85/337, la Commission a indiqué qu’elle avait réexaminé la question et restait convaincue qu’il n’existait aucune base juridique en droit de l’Union qui aurait pu obliger les autorités autrichiennes à appliquer cette disposition lors de la négociation du concept d’EIE ex post, qui visait à simuler, dans la mesure du possible, une EIE ex ante. Par conséquent, l’application de l’article 10 bis n’aurait pu être envisagée et finalement requise que si cette disposition avait été applicable dans le cas d’une EIE ex ante pour les travaux d’extension en cause. Toutefois, l'article 10 bis a été introduit par la directive 2003/35/CE, dont la mise en œuvre est prévue pour le 25 juin 2005. Selon les informations fournies dans le concept d’EIE ex post, les demandes relatives aux projets concernés ont été présentées aux autorités autrichiennes avant cette date et la plupart d’entre elles avaient même été achevées en juin 2005. Toutefois, la Commission a estimé que cette lacune pourrait être corrigée par l’EIE en cours pour la nouvelle troisième piste de l’aéroport de Vienne. Cette nouvelle évaluation devait tenir compte des effets cumulés des bâtiments et installations déjà existants, y compris ceux couverts par l’EIE ex post. Pour cette EIE régulière, l’article 10 bis s’applique pleinement.

46. La Commission a ajouté qu’elle n’avait pas de nouveau contacté les autorités autrichiennes sur ces questions avant de recevoir le rapport final sur l’EIE ex post, car elle avait déjà communiqué son point de vue sur ces questions principalement juridiques dans le cadre de l’enquête de la Médiatrice sur la plainte 1532/2008/(WP)GG. La Commission a donc estimé qu'il était raisonnable de ne procéder à une évaluation finale des questions pertinentes qu'après avoir analysé le rapport final, en tenant compte des observations formulées dans la décision du Médiateur.

47. La Commission a conclu en déclarant qu’elle était d’avis que, comme l’illustrent les précisions fournies ci-dessus, son approche dans le traitement de cette affaire était correcte.

48. Comme indiqué ci-dessus, les plaignants n'ont présenté aucune observation de fond sur l'avis circonstancié de la Commission.

Évaluation du Médiateur après son projet de recommandation

49. Le Médiateur estime utile de rappeler que, dans sa décision sur la plainte 1532/2008/(WP)GG, il a reconnu que, dans les circonstances de l'espèce, la décision de la Commission de demander à l'Autriche de procéder à une EIE ex post qui évaluerait objectivement l'impact du projet sur l'environnement selon les critères fixés par la directive 85/337 et permettrait de déterminer sur une base scientifique si des mesures compensatoires devaient être prises était à la fois appropriée et raisonnable en principe. Ce qu'il convient donc d'examiner ici, c'est si la Commission a veillé à ce que cette EIE ex post soit effectivement réalisée correctement.

50. Dans ce contexte, le Médiateur rappelle en outre que les doutes qu’il a exprimés à cet égard tant dans sa décision sur la plainte 1532/2008/(WP)GG que dans son projet de recommandation dans la présente affaire portaient en particulier sur deux questions, à savoir i) l’applicabilité de l’article 10 bis de la directive 85/337 et ii) le conflit d’intérêts dans lequel se trouvait l’autorité réalisant l’EIE ex post.

51. Le Médiateur regrette de devoir conclure que l'avis circonstancié de la Commission n'a pas dissipé ces doutes.

52. En ce qui concerne la première des questions susmentionnées, la Commission a fait valoir que l’article 10 bis de la directive 85/337 n’aurait pas été applicable ratione temporis si les travaux concernés avaient fait l’objet d’une EIE avant leur réalisation. Le Médiateur estime que cet argument est plausible.

53. Toutefois, le Médiateur n'est pas convaincu par l'argument supplémentaire de la Commission selon lequel l'article 10 bis de la directive 85/337 ne pourrait donc pas non plus s'appliquer à l'EIE ex post, celle-ci étant censée ressembler le plus possible à une EIE ex ante. La disposition pertinente ne concerne pas l’évaluation qui doit être effectuée, mais les voies de recours qui doivent être mises à la disposition des citoyens à cet égard. De l'avis du Médiateur, il n'y a aucune raison impérieuse pour que cette disposition ne soit pas applicable à une EIE ex post telle que celle réalisée en l'espèce. Ce sont les autorités de l’État membre concerné qui ont omis de procéder à une EIE alors qu’elle aurait dû être réalisée. Étant donné que la loi a évolué depuis lors, il semble juste de considérer que ces changements doivent être pris en compte, dans l’intérêt des citoyens concernés, lors de la procédure d’EIE ex post.

54. Qui plus est, le Médiateur ne peut que constater que cette position semble initialement avoir été partagée par la Commission. La formulation utilisée dans l’avis circonstancié, selon laquelle la Commission «est restée convaincue» que l’article 10 bis n’était pas applicable en l’espèce, suggère une continuité d’approche qui n’existait tout simplement pas. Au cours de son enquête sur la plainte 1532/2008/(WP)GG, le Médiateur a spécifiquement demandé à la Commission son avis sur cette question. Dans sa réponse, la Commission a déclaré qu’elle estimait que «les questions couvertes par l’EIE ex post peuvent faire l’objet d’un contrôle juridique, comme indiqué à l’article 10 bis de la directive». Lorsque le Médiateur a demandé à la Commission des explications supplémentaires sur cette question, il a ajouté que l’article 10 bis de la directive EIE «pourrait devoir être interprété, même dans le cadre d’une EIE ex post, comme donnant accès à la justice en ce qui concerne la décision administrative relative à d’éventuelles mesures supplémentaires à la suite des conclusions de l’EIE ex post» [3] [90].

55. Dans son avis sur la présente plainte, dans lequel les plaignants ont mis particulièrement l’accent sur la question de l’applicabilité de l’article 10 bis de la directive 85/337, la Commission n’a absolument pas abordé cette question. Le Médiateur note que ce n'est que dans son avis circonstancié sur le projet de recommandation que la Commission a fait valoir, pour la première fois, que ladite disposition n'était pas applicable en l'espèce. La Commission semble donc avoir soulevé un argument totalement nouveau, près de trois ans et demi après avoir été saisie pour la première fois par le Médiateur.

56. De l'avis du Médiateur, une comparaison des observations de la Commission donne à penser que soit la Commission n'a pas jugé nécessaire d'examiner de manière approfondie si l'article 10 bis de la directive 85/337 était applicable à l'EIE ex post, soit elle a fait des déclarations qui étaient tenues d'inciter les plaignants et le Médiateur à croire que ladite disposition était applicable même si la Commission pensait qu'elle ne l'était pas. Le Médiateur estime que l’une ou l’autre de ces interprétations possibles mettrait en évidence un manquement grave aux principes de bonne administration. Il estime donc que le Parlement devrait avoir la possibilité d'examiner la question.

57. Dans son avis circonstancié, la Commission a suggéré que le fait que les mesures correctives prévues à l'article 10 bis n'étaient pas disponibles en ce qui concerne l'EIE ex post pourrait être corrigé par l'EIE en cours pour la nouvelle troisième piste de l'aéroport de Vienne [4]. Le Médiateur ne comprend pas comment une EIE pour un nouveau projet spécifique pourrait remédier aux lacunes d'une EIE concernant un autre projet. En fait, l'EIE de la nouvelle piste de l'aéroport de Vienne vise à évaluer l'impact de ce nouveau projet, et non celui de projets antérieurs.

58. En ce qui concerne la seconde des questions mentionnées au point 50 ci-dessus, le Médiateur ne peut que réitérer son point de vue selon lequel une autorité qui, en l’absence de l’EIE nécessaire, a accordé des autorisations pour la réalisation de travaux, se trouvera nécessairement en situation de conflit d’intérêts si elle est ensuite invitée à réaliser une EIE ex post.

59. Dans son avis circonstancié, la Commission a essentiellement fait valoir, en ce qui concerne cette question, que le ministère concerné agissait sur la base du principe de légalité et de l’état de droit. Le Médiateur juge utile de rappeler une fois de plus que ledit ministère a accordé certains des permis de travaux à réaliser alors que l'EIE nécessaire n'avait pas été réalisée. L'argument de la Commission n'est donc manifestement pas convaincant.

60. Le Médiateur est donc amené à conclure que la Commission n'a manifestement pas répondu correctement à l'argument des plaignants selon lequel le ministère concerné se trouvait dans un conflit d'intérêts manifeste en l'espèce. Compte tenu de l'importance de cette question, le Médiateur estime que le Parlement devrait également être saisi de cette question.

B. Recommandation du Médiateur

La Médiatrice adresse donc à la Commission la recommandation suivante:

La Commission devrait revoir son approche en ce qui concerne le traitement de la plainte d'infraction des plaignants concernant l'aéroport de Vienne et remédier aux lacunes mises en évidence par le Médiateur. Cela signifie que les actions ultérieures de la Commission dans le cadre de la procédure d’infraction devraient tenir compte de l’obligation des autorités nationales de veiller i) à ce que les plaignants aient accès à une procédure de recours et ii) à ce que des mesures soient prises pour traiter un conflit d’intérêts manifeste dans le cadre de l’application de la directive 85/337.

Le Parlement européen pourrait envisager d'adopter une résolution en conséquence.

 

P. Nikiforos Diamandouros

Fait à Strasbourg, le 14 mai 2012

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[1] Décision du Parlement européen du 9 mars 1994 concernant le statut et les conditions générales d'exercice des fonctions du Médiateur (94/262/CECA, CE, Euratom), JO L 113, p. 15; modifiée en dernier lieu par la décision du Parlement européen du 18 juin 2008 (JO L 189, p. 25).

[2] JO L 175, p. 40. Cette directive a été modifiée par la directive 2003/35/CE du Parlement européen et du Conseil du 26 mai 2003 (JO L 156, p. 17) et la directive 2009/31/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 avril 2009 (JO L 140, p. 114).

[3] Voir le point 90 de la décision du Médiateur sur la plainte 1532/2008/(WP)GG.

[4] Il est intéressant de noter que la Commission fait référence à une «déficience» dans ce contexte. La formulation utilisée par la Commission pourrait indiquer que celle-ci a elle-même des doutes quant à la sagesse de sa position selon laquelle l’article 10 bis de la directive 85/337 n’était pas applicable à l’EIE ex post.