Fait conformément à l'article 3, paragraphe 5, du statut du Médiateur européen [1]

Contexte de la plainte

1. Le requérant, de nationalité luxembourgeoise, a eu connaissance d'un avis de vacance émis par le Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR) annonçant le poste de «consultant»^[2] qui serait un représentant du HCR auprès de la Cour nationale du droit d'asile (France). Selon la description de poste, le représentant devait participer à une « formation » du tribunal ^[3] et évaluer les recours ^[4] introduits par les demandeurs d'asile contre les décisions de première instance. En outre, les candidats devaient posséder la nationalité française ^[5]. Le processus de sélection a été mené par le HCR.

2. Le 21 octobre 2012, avant de soumettre sa candidature, la plaignante a demandé au HCR si le poste vacant était ouvert aux citoyens d'autres États membres de l'UE. Dans sa réponse, le HCR a déclaré que la nationalité française était requise parce que le poste en question impliquait des activités judiciaires devant être exercées au sein d'un tribunal français. Néanmoins, le plaignant a décidé de postuler pour le poste.

3. Le 31 octobre 2012, sa demande a été rejetée. Le HCR rappelle que la situation est celle d'un juge non président («juge assesseur») pour lequel la nationalité française est requise.

4. Le 2 novembre 2012, le plaignant a écrit au vice-président de la Commission, qui était alors Mme Reding. Elle demande l’avis de la Commission sur la question de savoir si l’exigence de nationalité française pour le poste en question est conforme au droit de l’Union. Elle rappelle que ce poste ne fait pas partie intégrante de la fonction publique française mais dépend du HCR. L’une des tâches du titulaire du poste était de superviser l’application correcte d’un accord international (la convention de Genève sur les réfugiés) par la France. La requérante a également déclaré qu'elle avait contacté SOLVIT à ce sujet, qui l'avait informée que les activités judiciaires étaient réservées aux ressortissants français et que le poste annoncé par le HCR semblait être similaire à celui d'un juge.

5. Le 11 février 2013, la Commission a envoyé une réponse d’attente à la plaignante l’informant que sa demande serait traitée par le cabinet du commissaire à l’emploi, aux affaires sociales et à l’inclusion. N'ayant reçu aucune réponse, la plaignante a adressé à la Commission, le 15 mars 2013, un rappel concernant sa demande. Elle évoque le code européen de bonne conduite administrative.

6. Le même jour, le plaignant a reçu la réponse de la Commission datée du 12 mars 2013. Dans sa réponse, la Commission a déclaré que, conformément à l’article 45 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (ci-après le «TFUE»), les citoyens de l’Union ont le droit de travailler et de vivre librement dans d’autres États membres de l’Union. Toutefois, l'article 45, paragraphe 4, du TFUE [6] prévoit une exception en ce qui concerne l'emploi dans la fonction publique. Elle a ajouté qu’à cet égard, la Cour de justice a jugé que l’article 45, paragraphe 4, TFUE couvre les «emplois qui impliquent une participation directe ou indirecte à l’exercice des compétences conférées par le droit public et des fonctions visant à sauvegarder les intérêts généraux de l’État ou d’autres autorités publiques». De tels postes supposent en effet, de la part de ceux qui les occupent, l ' existence d ' un rapport spécial d ' allégeance à l ' État et de réciprocité des droits et des devoirs qui constituent le fondement du lien de nationalité"^[7]. La Commission a noté que le respect de ces critères doit être évalué au cas par cas. Elle a en outre indiqué que le plaignant pouvait trouver des explications plus détaillées dans un document de la Commission intitulé «Libre circulation des travailleurs dans le secteur public»^[8], qui était disponible sur son site web. De l’avis de la Commission, l’exception prévue à l’article 45, paragraphe 4, TFUE couvre la fonction de magistrat. En ce qui concerne le cas du plaignant, la Commission a souligné que seule une évaluation concrète de la nature des tâches et responsabilités exercées par le juge non président de la Cour française de l’asile pouvait révéler si les conditions de l’article 45, paragraphe 4, TFUE étaient remplies. Le fait que le poste en question ait été annoncé par le HCR n’a aucune incidence sur l’appréciation selon laquelle le juge non président exercerait des activités judiciaires au sein d’une juridiction française.

7. Dans sa réponse du 15 mars 2013, la requérante a souligné que les tâches d’un juge non président consistent à évaluer les recours introduits par les demandeurs d’asile. Cette évaluation est effectuée sur la base des conventions internationales et, en particulier, de la Convention de Genève relative au statut des réfugiés. Le plaignant s'est demandé pourquoi la Commission n'avait pas demandé aux autorités françaises de fournir une description détaillée de la nature du poste en question. Le 15 mars 2013 également, la plaignante a envoyé un deuxième courriel dans lequel elle notait qu'il avait fallu plus de quatre mois à la Commission pour répondre à sa demande. Elle s'étonne également que la Commission n'ait pas fait référence à une jurisprudence plus récente que celle de 1980 précitée et que, depuis 1980, il n'y ait pas eu d'évolution dans le sens de la libéralisation. Elle a fait valoir que la Commission n’avait pas procédé à une évaluation individuelle approfondie du poste en question.

8. N'ayant reçu aucune réponse, le 5 avril 2013, la plaignante a écrit au secrétariat général de la Commission et a réitéré sa plainte pour infraction. Elle évoque quelques faits nouveaux et estime qu'il n'est guère justifiable que la tâche d'assurer le respect par la France des obligations internationales en matière d'asile soit confiée à une personne qui doit être loyale à la France et préserver ses intérêts. En outre, l’article 45, paragraphe 4, TFUE ne concernait que le secteur public. Or, la position en cause ne concernait pas le secteur public d’un État membre, mais une organisation internationale.

9. N'ayant reçu aucune réponse, la plaignante s'est adressée, le 17 octobre 2013, au Médiateur européen, qui a ouvert une enquête simplifiée le 11 novembre 2013, invitant instamment la Commission à répondre à la correspondance de la plaignante et à répondre à ses préoccupations. Le 20 décembre 2013, la Commission a transmis au Médiateur la réponse qu'elle avait envoyée au plaignant le 4 juin 2013. La réponse informait la plaignante que sa plainte avait été enregistrée le 12 avril 2013. La Commission a ensuite renvoyé à sa réponse du 12 mars 2013, dans laquelle elle informait le plaignant de l’exception de service public et de la jurisprudence pertinente de la Cour. La Commission a ajouté que la jurisprudence ultérieure confirme la position initiale de la Cour dans l'affaire Commission/Belgique (affaire C-149/79). Se référant à d’autres arrêts de la Cour ^[9], elle a souligné que la Cour considère que la sauvegarde des intérêts généraux de l’État membre concerné ne saurait être mise en péril dans des situations où les droits conférés par des pouvoirs de droit public ne sont exercés que sporadiquement, voire exceptionnellement, par des ressortissants d’autres États membres. La Commission a indiqué qu'elle appliquait cette approche tant au secteur privé qu'au secteur public, bien que la jurisprudence de la Cour ne concerne que les emplois du secteur privé.

10. En ce qui concerne la référence du plaignant aux arrêts relatifs aux notaires [10], la Commission a indiqué que ceux-ci concernaient la liberté d’établissement (article 49 du TFUE) et l’exception prévue à l’article 51 du TFUE, et non la libre circulation des travailleurs. Par conséquent, ces arrêts ne sont pas applicables à la situation en cause.

11. La Commission s’est également référée à son document intitulé «Libre circulation des travailleurs dans le secteur public», dans lequel elle estimait que l’exception prévue à l’article 45, paragraphe 4, TFUE s’appliquait également aux magistrats. Elle a également estimé qu'elle pouvait s'appliquer aux personnes travaillant dans les tribunaux nationaux. Il a réitéré que le fait que le poste ait été annoncé par le HCR n'était pas pertinent puisque les fonctions devaient être exercées devant une juridiction nationale.

12. De l’avis de la Commission, les critères énoncés dans la jurisprudence, en ce qui concerne l’application de l’article 45, paragraphe 4, TFUE, étaient remplis en l’espèce. D’après la description figurant dans l’avis de vacance, le candidat retenu devait «siéger au sein d´une formation de jugement et (...) évaluer les recours introduits auprès de la Cour nationale du droit d´asile par des demandeurs d´asile dont la demande a été rejetée en première instance»[11]. Le HCR a expliqué au requérant que le juge non président exercerait des activités judiciaires devant un tribunal français. Cela a été confirmé par SOLVIT, qui a expliqué que ses fonctions seraient similaires à celles d'un juge. Les services de la Commission étaient d'avis que ces activités impliquaient une participation directe ou indirecte à l'exercice des pouvoirs conférés par le droit public et des devoirs visant à sauvegarder les intérêts généraux de l'État. De l'avis de la Commission, l'exercice des pouvoirs conférés par le droit public se ferait sur une base régulière et ne représenterait pas une partie très mineure des activités. Le fait que la condition de nationalité ait été introduite rétroactivement n’a eu aucune incidence sur cette appréciation.

13. Par conséquent, la Commission a estimé que la condition de nationalité ne violait pas les dispositions du droit de l’Union relatives à la libre circulation des travailleurs. Elle a ajouté que si la plaignante n'était pas d'accord, elle était libre de recourir aux voies légales disponibles dans le système français. Il a également informé le plaignant que la Commission avait récemment pris plusieurs mesures pour encourager les États membres à mettre davantage de postes dans le secteur public à la disposition des ressortissants d'autres États membres. La Commission a conclu en expliquant que son code de bonne conduite administrative prévoyait 15 jours ouvrables pour répondre à la correspondance. Étant donné que ses services préparaient déjà une réponse lorsque la lettre du plaignant du 5 avril 2013 leur est parvenue (11 jours ouvrables après la réception des deux courriels du 18 mars 2013), la Commission a considéré que ce délai avait été respecté.

L'enquête

14. Le 18 mars 2014, le Médiateur a demandé à la Commission de rendre un avis sur les allégations et allégations suivantes:

La Commission n'a pas examiné de manière approfondie la plainte pour infraction déposée par le plaignant. La Commission devrait revoir son appréciation au fond de la plainte pour infraction déposée par le plaignant.

15. La Médiatrice a également invité la Commission à aborder les points suivants découlant de la plainte:

1) Le représentant du HCR semble avoir une mission très spécifique, c'est-à-dire veiller à ce que la France respecte les obligations qui lui incombent en vertu du droit international et, en particulier, les droits fondamentaux des demandeurs d'asile. Étant donné que ces droits et intérêts sont souvent en contradiction avec les intérêts (économiques et politiques) des États membres, il pourrait être inapproprié d'exiger que le titulaire du poste soit un ressortissant français et donc de devoir allégeance à l'État français. Cela pourrait entrer en conflit avec les devoirs et responsabilités mêmes du représentant du HCR. Il semble que le représentant du HCR ne doive faire allégeance qu ' au HCR et à l ' état de droit.

2) Dans ses réponses au plaignant, la Commission s'est fondée sur une jurisprudence datant de 1980, mais n'a pas tenu compte de l'évolution de l'intégration européenne dans le domaine de la justice et de l'asile depuis lors.

3) Le contrat du représentant du HCR semble être régi par le droit privé.

4) Il apparaît que le droit français prévoit actuellement une condition de nationalité pour le représentant du HCR, mais pas pour les autres membres du tribunal [personnes qualifiées nommées par le président du Conseil d'État sur proposition de l'un des ministres représentés à l'Office français des migrations (OFPRA)]^[12].

5) Si l'exigence de nationalité est actuellement imposée, il apparaît que la France n'a pas jugé nécessaire d'inclure une telle exigence pendant plus de cinquante ans entre le 27 juillet 1952 et le 1er janvier 2004.

6) Historiquement, il semble que la condition de nationalité ait été introduite en raison de considérations de droit constitutionnel français, et non parce que le législateur français a considéré que les devoirs et responsabilités spécifiques du représentant du HCR rendraient nécessaire la protection des intérêts de l'État en les confiant à un ressortissant français.

16. En outre, la Médiatrice a informé la Commission qu’elle avait relevé les lacunes procédurales suivantes dans le traitement de la correspondance de la plaignante et de la plainte pour infraction, pour lesquelles la Commission pourrait envisager de présenter des excuses à la plaignante:

1) Le plaignant a écrit à la commissaire Reding le 2 novembre 2012 et a reçu une réponse d'attente le 11 février 2013, soit plus de trois mois plus tard. Une réponse sur le fond n’a été envoyée que le 12 mars 2013. Or, selon le code de bonne conduite administrative de la Commission, une réponse aurait dû être envoyée dans les 15 jours ouvrables suivant sa réception.

2) Il semble qu'aucun accusé de réception n'ait jamais été envoyé au plaignant. Or, selon la communication de la Commission de 2012 intitulée «Mise à jour du traitement des relations avec le plaignant en ce qui concerne l’application du droit de l’Union»^[13], un accusé de réception aurait dû être envoyé dans un délai de 15 jours ouvrables.

3) Les courriels du plaignant du 15 mars 2013 n'ont reçu de réponse que le 4 juin 2013. Pourtant, une fois de plus, le délai de réponse applicable était de 15 jours ouvrables.

17. Au cours de l'enquête, le Médiateur a reçu l'avis de la Commission sur la plainte, qui comprenait une réponse aux questions du Médiateur et, par la suite, les commentaires du plaignant en réponse à l'avis de la Commission. La proposition de solution à l'amiable du Médiateur tient compte des arguments et des avis avancés par les parties.

Prétendue absence d’examen approfondi de la plainte pour infraction du plaignant et de l’allégation correspondante

Arguments présentés au Médiateur

18. Le plaignant a présenté au Médiateur les principaux arguments suivants.

1) La Commission n'a pas fondé sa conclusion sur des éléments de preuve suffisants. En fait, elle s’est simplement fondée sur les informations très limitées fournies dans l’avis de vacance et sur les informations supplémentaires fournies au plaignant par le HCR et SOLVIT France.

2) La Commission n'a pris aucune mesure supplémentaire pour vérifier ces informations, notamment afin de vérifier i) quelles seraient précisément les fonctions et responsabilités du titulaire de poste, ii) s'il serait un simple «consultant» comme l'indique l'intitulé du poste ou s'il se verrait confier des pouvoirs décisionnels, et iii) quelle incidence il pourrait avoir sur l'issue de la procédure judiciaire.

3) La Commission n'a pas tenu compte du poste spécifique en question, et en particulier du fait que le représentant du HCR au tribunal français de l'asile doit allégeance au HCR dont la mission est apolitique, et des conditions d'emploi spécifiques du représentant du HCR.

19. Dans son avis, la Commission s'est déclarée disposée à présenter des excuses à la plaignante pour ne pas lui avoir répondu dans les délais applicables (point 16 ci-dessus). Elle a toutefois estimé que son appréciation avait été fondée sur des éléments de preuve et des informations suffisants. L’avis de vacance et d’autres informations accessibles au public [14] indiquaient clairement que, bien que le titulaire du poste soit employé temporairement en tant que «consultant», il est membre de la chambre judiciaire statuant sur le statut de réfugié. L'avis de vacance indiquait explicitement que le consultant exercerait des activités de nature judiciaire et ferait partie de la composition du tribunal. Le HCR a confirmé que le consultant poursuivrait des activités de nature judiciaire. Ainsi, la Commission a considéré que le titulaire du poste participerait à l’exercice des pouvoirs juridictionnels.

20. À cet égard, la Commission a souligné deux points. Premièrement, la Cour nationale du droit d'asile se prononce sur les recours contre les décisions de l'OFPRA en matière d'asile (statut de réfugié). De telles décisions constituent manifestement "l ' exercice de pouvoirs conférés par le droit public et de fonctions visant à sauvegarder les intérêts généraux de l ' État ou des autres autorités publiques". Deuxièmement, les décisions de la Cour d'asile sur des cas individuels sont rendues par des chambres composées de trois membres, dont l'un est le représentant du HCR. Il est appelé un «assesseur», est membre de la chambre dans chaque cas individuel et est nommé en tant que spécialiste qualifié par le HCR avec l'assentiment du vice-président du Conseil d'État. La participation à la prise de décision judiciaire est donc une fonction clé du titulaire de poste. Son droit de vote est égal à celui des deux autres membres de la Chambre.

21. La Commission s'est appuyée sur les informations fournies par le plaignant, le texte de l'avis de vacance, la confirmation du HCR au plaignant et des informations accessibles au public qui ont toutes clairement confirmé le caractère judiciaire des tâches de l'occupant du poste. Par conséquent, elle disposait de suffisamment d’informations pour apprécier si l’article 45, paragraphe 4, TFUE s’appliquait et une vérification supplémentaire n’était pas nécessaire.

22. La Commission a contesté l'argument selon lequel le représentant du HCR doit allégeance au HCR puisqu'il jouit de l'indépendance dans l'exercice de la fonction « judiciaire ou quasi judiciaire ». La Commission n'est pas non plus d'accord sur le fait que la condition de nationalité pourrait être inappropriée compte tenu de la nature spécifique de la mission et des fonctions du représentant du HCR. Il a admis que la mission du représentant du HCR était axée sur l'interprétation et l'application du droit d'asile et sur la protection des droits des demandeurs du statut de réfugié. Toutefois, sa fonction est essentiellement judiciaire ou quasi-judiciaire, puisqu’il est membre d’une formation de jugement, avec un droit de vote égal à celui des autres membres de la formation de jugement. Le fait qu'un juge possède la nationalité d'un État ne saurait être considéré comme contraire à l'indépendance de la justice.

23. La Commission a ensuite indiqué que sa réplique renvoyait à la jurisprudence correcte de la Cour. Le fait qu'il n'ait pas été annulé depuis 1980 ne saurait modifier ce fait. En outre, de l’avis de la Commission, la nature du contrat du représentant du HCR est dénuée de pertinence aux fins de l’article 45, paragraphe 4, TFUE [15].

24. En ce qui concerne l’absence d’exigence de nationalité à l’égard des autres membres de la chambre, la Commission a estimé que l’article 45, paragraphe 4, TFUE offre aux États membres la possibilité de limiter certains postes de service public à leurs ressortissants, mais qu’il ne les oblige pas à imposer les mêmes restrictions à des postes similaires. Les États membres disposent donc d’une marge d’appréciation pour décider à quels postes ils appliqueront l’exception, pour autant qu’ils remplissent les conditions imposées par l’article 45, paragraphe 4, du TFUE. La Commission invite fréquemment les États membres à ne pas exercer leur droit d'appliquer l'exception et à ouvrir autant que possible leur secteur public aux citoyens d'autres États membres.

25. En ce qui concerne l’évolution législative du droit français et le fait qu’il n’existait pas d’exigence de nationalité avant 2004, la Commission a souligné que la réforme législative de 2003 avait étendu les compétences de la Cour d’asile et modifié le rôle et la méthode de nomination du représentant du HCR. Par conséquent, les autorités françaises peuvent considérer que le représentant dispose désormais de davantage de pouvoirs conférés par le droit public et de missions visant à sauvegarder les intérêts généraux de l’État [16]. En tout état de cause, la Commission doit se limiter à l’appréciation des faits pertinents pour apprécier les exigences de l’article 45, paragraphe 4, TFUE. À cet égard, dans la jurisprudence pertinente, la Cour n’a jamais accordé de poids à la genèse des dispositions nationales pertinentes. Cette jurisprudence n’empêche pas les États membres d’appliquer la condition de nationalité dans des situations où elle n’existait pas dans le passé.

26. Dans ses observations, la plaignante a souligné que la Commission n'avait pas expliqué pourquoi elle n'avait jamais enregistré sa plainte pour infraction en tant que telle. Étant donné que la Commission n’a pas contesté la décision française d’introduire la condition de nationalité, l’affirmation de la Commission selon laquelle elle encourage fréquemment les États membres à ne pas appliquer l’exception prévue à l’article 45, paragraphe 4, du TFUE semble creuse. La plaignante a développé ses arguments et a insisté, en particulier, sur le fait que la Commission n'avait pas tenu compte des caractéristiques spécifiques du poste en question.

27. En outre, l'argument de la Commission selon lequel le représentant du HCR ne doit pas allégeance au HCR a été contredit par les travaux préparatoires parlementaires auxquels la Commission elle-même a fait référence. En outre, la Commission a fait valoir que le titulaire du poste est indépendant et que, par conséquent, sa nationalité française ne saurait constituer un obstacle à sa capacité à contrôler de manière indépendante le respect par la France de ses obligations internationales. Toutefois, s'il n'y a rien qui justifie de supposer qu'un Français sera moins objectif, il n'y a rien non plus qui justifie l'hypothèse inverse selon laquelle un ressortissant d'un autre pays serait moins loyal.

28. Selon le site Web du HCR, un représentant du HCR participe également au processus d'arbitrage en Italie et en Espagne. Il aurait été intéressant pour la Commission de vérifier si ces pays réservent également de tels postes à leurs ressortissants.

Évaluation préliminaire du Médiateur conduisant à la proposition de solution à l’amiable

29. En ce qui concerne les lacunes procédurales relevées au point 16 ci-dessus, la Commission a reconnu ces lacunes et s’est déclarée disposée à présenter des excuses à leur égard. Par conséquent, aucune autre enquête sur cet aspect de la plainte n'est justifiée. En ce qui concerne la prétendue absence d'enregistrement de la plainte pour infraction, le Médiateur comprend que les excuses de la Commission couvrent également ce point de procédure. En outre, le Médiateur note que la correspondance initiale du plaignant du 2 novembre 2012 n'était pas clairement formulée comme une plainte pour infraction, mais constituait plutôt une enquête visant à obtenir l'avis de la Commission. Par conséquent, il est compréhensible que la Commission ait pu l’interpréter comme telle. Seules les observations ultérieures des 15 mars et 5 avril 2013 indiquaient que le plaignant avait l’intention de déposer une plainte pour infraction. La Commission a enregistré la correspondance du 5 avril 2013 en tant que plainte pour infraction le 12 avril 2013. Malheureusement, ce n'est que le 4 juin 2013 que le plaignant en a été informé dans sa réponse au fond [17]. Pour ces raisons, le Médiateur estime qu’il n’est pas non plus fructueux de poursuivre l’enquête à cet égard.

30. En ce qui concerne l'évaluation de la plainte pour infraction déposée par la plaignante, la Médiatrice souligne qu'elle respecte les pouvoirs discrétionnaires de la Commission en tant que gardienne des traités. Toutefois, les principes de bonne administration imposent à la Commission d’examiner de manière approfondie les plaintes pour infraction et de fonder ses conclusions sur des motifs suffisants et convaincants. En l'espèce, le Médiateur est d'avis que, jusqu'à présent, la Commission ne s'est pas conformée à ces exigences.

31. La Commission a expliqué dans son avis que sa décision était fondée sur des informations accessibles au public et, en particulier, sur les informations fournies par le plaignant, le texte de l'avis de vacance, la communication du HCR au plaignant et le site web de la Cour d'asile. Toutefois, de l'avis du Médiateur, une évaluation correcte de la compatibilité avec le droit de l'Union de l'exigence de nationalité pour le poste spécifique en question nécessitait un examen plus approfondi.

32. Le Médiateur partage l'avis de la Commission selon lequel, selon les informations disponibles, le poste en question est comparable à celui de juge dans la mesure où le titulaire du poste fait partie d'une chambre au sein d'une juridiction nationale et, surtout, participe à ses délibérations et a son mot à dire dans les décisions prises. Ses droits de vote semblent égaux à ceux des deux autres membres de la Chambre [18].

33. Néanmoins, ces considérations sont insuffisantes pour conclure que la condition de nationalité n’enfreint pas le droit de l’Union. En fait, la Commission elle-même a souligné que l’applicabilité de l’exception de service public consacrée à l’article 45, paragraphe 4, TFUE doit être examinée «au cas par cas en ce qui concerne la nature des missions et responsabilités concernées»[19]. Il ne peut pas être évalué uniquement sur une base sectorielle, mais une «approche fonctionnelle» doit être suivie. Selon les termes de la Commission, il est "important de toujours garder à l ' esprit l ' objet de l ' exception, à savoir si le poste exige " une relation spéciale d' allégeance"[20]. En outre, étant donné que l’article 45, paragraphe 4, TFUE constitue «une exception à la règle générale de libre circulation des travailleurs [il] doit [...] être interprété de manière restrictive»^[21]. C'est également ce que la réponse de la Commission du 12 mars 2013 a suggéré et la Médiatrice souscrit pleinement à cette interprétation donnée par la Commission. Il convient de noter que la Cour a souligné que " la dérogation doit être interprétée de manière à limiter sa portée à ce qui est strictement nécessaire à la sauvegarde des intérêts qu ' elle permet aux États membres de protéger"[22] (soulignement ajouté).

34. Dans ce cas, il est donc essentiel de tenir compte du fait que si le titulaire de poste a des fonctions comparables à celles d'un juge, il a également une mission très spécifique, ce qui est corroboré par les différents titres du poste ("représentant du HCR", "consultant", "juge assesseur"). Il apparaît que le représentant du HCR peut être considéré comme un juge invité choisi par une organisation internationale dont la mission est d'assister la Cour d'asile et de contribuer à ce que les droits individuels des demandeurs d'asile garantis par le droit international soient respectés par la France. Dans ce contexte, bien que les tâches du représentant du HCR impliquent certainement l'exercice de pouvoirs conférés par le droit public, il n'est pas clair pourquoi l'exercice des fonctions correspondantes devrait nécessiter une relation particulière d'allégeance à l'égard de la France. En d'autres termes, la condition posée par la jurisprudence de la Cour selon laquelle les emplois relevant de la dérogation prévue à l'article 45, paragraphe 4, TFUE doivent comporter des devoirs i) visant à sauvegarder les intérêts généraux de l'État ii) de nature à justifier qu'ils soient réservés aux ressortissants de l'État membre [23] n'est pas nécessairement remplie.

35. Contrairement à l'avis de la Commission, le Médiateur estime que les évolutions législatives doivent être prises en compte pour que la Commission puisse apprécier correctement si, de l'avis du législateur français, les fonctions et responsabilités spécifiques du poste sont de nature à exiger qu'il soit réservé aux seuls ressortissants français. La Commission n’a pas fourni d’informations montrant que cette exigence a été introduite précisément parce que le poste en question exige une relation particulière d’allégeance à l’égard de la France. Il semble que la condition de nationalité ait été introduite uniquement en raison de considérations de droit constitutionnel français ^[24]. Il ne semble pas que cette exigence ait été introduite parce que, compte tenu des devoirs et responsabilités spécifiques du poste, il a été jugé nécessaire de protéger les intérêts de l'État en les confiant à un ressortissant français.

36. En outre, même à supposer que le législateur français ait voulu sauvegarder les intérêts de la France en introduisant la condition de nationalité, on ne voit pas comment cet objectif pourrait être atteint dans la pratique. En fait, le représentant du HCR n'est que l'un des trois membres votants d'une chambre. Par conséquent, il ne dispose que d’un vote minoritaire et ne peut, à lui seul, déterminer l’issue d’une affaire [25].

37. Le point de vue selon lequel le poste pourrait légitimement exiger une relation spéciale d'allégeance semble encore plus faible si l'on tient compte des considérations suivantes. Premièrement, la condition de nationalité n'est actuellement pas imposée par le droit français à l'égard d'un autre membre du Tribunal du droit d'asile (une personne qualifiée nommée par le vice-président du Conseil d'État sur proposition de l'un des ministres représentés à l'OFPRA)^[26]. Deuxièmement, si la nationalité française est actuellement requise, il apparaît que la France n’a pas jugé nécessaire d’imposer une telle exigence pendant plus de cinquante ans entre le 27 juillet 1952 et le 1er janvier 2004 ^[27]. La Commission n’a pas fourni d’explication convaincante quant aux raisons pour lesquelles elle admet qu’il est strictement nécessaire de réserver le poste de représentant du HCR aux ressortissants français alors que (i) la France ne juge pas nécessaire de réserver le poste d’un autre membre de la Cour française du droit d’asile aux ressortissants français et (ii) la France n’a pas soumis le poste de représentant du HCR à une telle exigence pendant une cinquantaine d’années. Les travaux préparatoires accessibles au public auxquels la Commission a fait référence dans son avis ne contiennent pas suffisamment d’informations pour lui permettre de conclure que la condition de nationalité est en fait strictement nécessaire.

38. Il n'appartient pas au Médiateur de prendre position sur la législation d'un État membre ou de substituer son point de vue à celui de la Commission. Toutefois, en l'espèce, le Médiateur est d'avis que la Commission n'a, jusqu'à présent, pas démontré qu'elle avait évalué la plainte pour infraction du plaignant conformément aux principes de bonne administration parce qu'elle n'a pas accordé l'importance voulue à la spécificité du poste en question. En particulier, elle n’a pas fourni suffisamment d’informations démontrant que la condition de nationalité est justifiée au regard des fonctions et responsabilités spécifiques du poste. En effet, comme l’avocat général Wahl l’a récemment indiqué, la question essentielle, à laquelle la Commission n’a jusqu’à présent pas répondu, est de savoir « s’il existe des raisons objectives pour lesquelles un État peut considérer que seules les personnes qui lui sont liées par un lien de nationalité seraient, selon toute vraisemblance, plus disposées ou plus aptes à remplir les fonctions que [l’]emploi donné implique » [28].

39. La Médiatrice note que la conclusion de la Commission repose sur une approche plutôt sectorielle selon laquelle toute personne participant en tant que membre d’une formation de jugement est automatiquement et nécessairement couverte par l’exception de service public consacrée à l’article 45, paragraphe 4, du TFUE. Il peut s'agir d'une hypothèse correcte en ce qui concerne la grande majorité des postes judiciaires au sein des systèmes judiciaires des États membres. Cette affaire montre toutefois les limites d’une telle approche. En effet, il apparaît que certains postes judiciaires pourraient être si spécifiques qu’il pourrait ne pas être justifié de les limiter aux ressortissants d’un État membre.

40. Le Médiateur estime que la Commission aurait été mieux à même d'évaluer cette question si elle avait consulté les autorités françaises. Ils auraient pu fournir davantage d’informations sur les travaux préparatoires de la législation française pertinente et des précisions supplémentaires en ce qui concerne les devoirs et responsabilités spécifiques du représentant du HCR, ainsi que sa capacité, dans la pratique, à influencer l’issue des affaires soumises à la Cour d’asile. Toutefois, les éléments de preuve disponibles ne montrent pas que la Commission ait contacté les autorités françaises afin d’obtenir des informations complètes sur l’affaire.

41. À la lumière de ce qui précède, le Médiateur conclut à titre préliminaire que la Commission n'a peut-être pas respecté les principes de bonne administration lors de l'évaluation de la plainte pour infraction déposée par le plaignant. Elle présente donc ci-après une proposition correspondante de solution à l’amiable, conformément à l’article 3, paragraphe 5, du statut du Médiateur européen.

La proposition de solution à l'amiable

À la lumière de ses conclusions, la Médiatrice propose à la Commission de réexaminer son évaluation de la plainte pour infraction. La Commission pourrait tenir compte des considérations exposées par le Médiateur et, en particulier, des caractéristiques très spécifiques du poste en question. Le Médiateur suggère que, dans un premier temps, la Commission prenne contact avec les autorités françaises à ce sujet.

 

Emily O'Reilly Médiateur
européen
Strasbourg, 12/02/2015

 

[1] Décision du Parlement européen du 9 mars 1994 concernant le statut et les conditions générales d'exercice des fonctions du Médiateur (94/262/CECA, CE, Euratom), JO L 113, p. 15.

[2] L'avis de vacance a été publié en français. Le terme "consultant" y était utilisé.

[3] «siéger au sein d'une formation de jugement».

[4] "évaluer les recours".

[5] Le site Internet de la Cour nationale du droit d'asile fait référence aux "assesseurs" nommés par le HCR avec l'accord du Vice-Président du Conseil d'Etat français. Ils font partie d'une chambre de trois membres et ont le droit de vote.

Voir: http://www.cnda.fr/La-CNDA/organisation-de-la-cour/ et http://www.cnda.fr/La-CNDA/formations-de-jugement/

[6] L’article 45 TFUE concerne la libre circulation des travailleurs. L’article 45, paragraphe 4, TFUE est libellé comme suit: "Les dispositions du présent article ne s ' appliquent pas à l ' emploi dans la fonction publique."

[7] Affaire 149/79, Commission/Belgique, Rec. 1980, p. 3881, point 10.

[8] SEC(2010) 1609 final du 14.12.2010.

[9] affaire C-405/01, Colegio de Oficiales de la Marina Mercante Espanola/Administracion del Estado, Rec. 2003, p. I-10391; Arrêt dans l’affaire C-47/02, Anker e.a./Allemagne, Rec. 2003, p. I-10447.

[10] Affaires C-47/08, Commission/Belgique, Rec. 2011, p. I-4105; C-50/08, Commission/France, Rec. 2011, p. I-4195; C-51/08, Commission/Luxembourg, Rec. 2011, p. I-4231; C-52/08, Commission/Portugal, Rec. 2011, p. I-4275; affaire C-53/08, Commission/Autriche, Rec. 2011, p. I-4309; C-54/08, Commission/Allemagne, Rec. 2011, p. I-4355, et C-61/08, Commission/Grèce, Rec. 2011, p. I-4399.

[11] En anglais: "participer à une formation judiciaire et [...] évaluer les recours introduits devant la Cour nationale du droit d ' asile par les demandeurs d ' asile dont la demande a été rejetée en première instance".

[12] Voir article L732-1 du Code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile.

[13] COM(2012) 154 final.

[14] La Commission a renvoyé au site Internet de la Cour nationale française du droit d'asile:

http://www.cnda.fr/La-CNDA/organisation-de-la-cour/

[15] Affaire 152/73, Sotgiu, Rec. 1974, p. 153.

[16] http://www.senat.fr/rap/a03-029/a03-0294.html

[17] La communication de la Commission de 2012 actualisant le traitement des relations avec le plaignant en ce qui concerne l'application du droit de l'Union prévoit un délai de 15 jours ouvrables (la communication est citée à la note de bas de page 12 ci-dessus).

[18] Voir: http://www.cnda.fr/La-CNDA/organisation-de-la-cour/ et

http://www.cnda.fr/La-CNDA/formations-de-jugement/

Voir également les articles L732-1 et R733-26 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile.

[19] Voir page 12 de la publication de la Commission intitulée «Libre circulation des travailleurs dans le secteur public» (soulignement ajouté). Cette publication est citée à la note de bas de page 8 ci-dessus.

[20] Voir page 12 de la publication de la Commission intitulée «Libre circulation des travailleurs dans le secteur public» (soulignement ajouté). Cette publication est citée à la note de bas de page 8 ci-dessus.

[21] Voir page 11 de la publication de la Commission intitulée «Libre circulation des travailleurs dans le secteur public». Cette publication est citée à la note de bas de page 8 ci-dessus.

[22] Affaire C-270/13, Iraklis Haralambidis/Calogero Casilli, arrêt du 10 septembre 2014, non encore publié au Recueil, point 43 (soulignement ajouté).

[23] Voir, par exemple, l'affaire C-270/13, Iraklis Haralambidis/Calogero Casilli, citée à la note 21 ci-dessus, points 44 et 46.

[24] Voir http://www.senat.fr/rap/a03-029/a03-0294.html

[25] Voir article R733-26 du Code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile. À cet égard, il convient de noter que même le Conseil constitutionnel français, dans son arrêt 98-399 du 5 mai 1998, dans lequel il a validé la présence d’un représentant du HCR n’ayant pas la nationalité française au sein de la Commission des recours des réfugiés de l’époque (prédécesseur de la Cour d’asile), a accordé beaucoup d’importance au fait que le représentant du HCR n’était qu’un des trois membres/juges de la formation de jugement. Voir point 17 de l’arrêt, disponible à l’adresse suivante: http://www.conseil-constitutionnel.fr/conseil-constitutionnel/francais/les-decisions/acces-par-date/decisions-depuis-1959/1998/98-399-dc/decision-n-98-399-dc-du-05-mai-1998.11762.html

[26] Voir article L732-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile.

[27] Pour les développements législatifs, voir:

http://legifrance.gouv.fr/affichTexteArticle.do;jsessionid=190CCF8345C7C6B4158FCD51FDBDB93F.tpdjo10v_2?idArticle=LEGIARTI000006336145&cidTexte=JORFTEXT000000314167&categorieLien=id&dateTexte=20061114

La condition de nationalité a été introduite par la loi 2003-1176 du 10/12/2003 qui est entrée en vigueur le 01/01/2004. L'article 5 de la loi 52-893 du 25/07/1952, entrée en vigueur le 27/07/1952 et dont la partie pertinente est restée en vigueur jusqu'au 01/01/2004, n'incluait pas la condition de nationalité.

[28] Conclusions de l’avocat général Wahl du 5 juin 2014 dans l’affaire Iraklis Haralambidis/Calogero Casilli, point 57, soulignement ajouté.