Fait conformément à l'article 3, paragraphe 5, du statut du Médiateur européen [1]

Le contexte

1. En juillet 2008, la Commission européenne et l'Islande ont signé un accord-cadre (ci-après dénommé «accord-cadre») sur les règles d'octroi d'une aide financière de l'UE à l'Islande au titre de l'instrument d'aide de préadhésion (IAP), compte tenu du statut de pays candidat à l'adhésion de l'Islande à l'UE.

2. En juin 2012, le plaignant, une organisation non gouvernementale (ONG) basée en Islande et active dans le domaine de l’éducation tout au long de la vie, a signé un contrat de subvention (ci-après le «contrat») avec la Commission européenne. L’objet du contrat était de mettre en œuvre une action visant à accroître l’employabilité des travailleurs peu qualifiés, financée en partie par l’IAP. La durée du contrat était de 36 mois à compter de septembre 2012.

3. En décembre 2013, la Commission a informé le plaignant qu'à la suite de la décision de l'Islande de suspendre les négociations d'adhésion avec l'UE, aucune aide au titre de l'IAP ne serait accordée à ce pays et que le contrat serait donc résilié. La Commission a invité le plaignant à participer à une procédure de consultation conformément au contrat.

4. Le plaignant s'y est opposé, faisant valoir que le contrat était un accord privé entre la Commission et elle-même, soumis au droit belge et indépendant des décisions politiques du gouvernement islandais. Le plaignant estimait qu'il s'était dûment conformé à ses obligations jusqu'à présent et que la résiliation serait illégale. À la suite d'une réunion et de plusieurs échanges écrits, la Commission a informé le plaignant, en février 2014, qu'elle résilierait le contrat dans deux mois. Toutes les dépenses admissibles engagées jusqu'à ce moment-là seraient remboursées.

5. Le plaignant est d'avis que cette décision est illégale, injuste et prise de mauvaise foi. Il s'est donc plaint au Médiateur européen, tout en maintenant le projet en cours malgré le manque de financement de la Commission. Étant donné que le plaignant ne réside pas dans l’Union européenne, le Médiateur n’a pas pu traiter la plainte directement. Elle a toutefois décidé d’enquêter sur les préoccupations soulevées dans cette affaire au moyen d’une enquête d’initiative.

L'enquête

6. Le Médiateur a ouvert une enquête d'initiative sur l'allégation selon laquelle la Commission aurait résilié à tort le contrat sur la base de la décision des autorités islandaises de suspendre les négociations d'adhésion, tout en ne recourant pas à la procédure de règlement à l'amiable prévue dans le contrat. L’allégation selon laquelle la Commission devrait recommencer à verser les contributions financières dues au plaignant au titre du contrat est liée à cette allégation.

7. Au cours de l'enquête, le Médiateur a reçu l'avis de la Commission sur la plainte et, par la suite, les observations du plaignant en réponse à cet avis. La proposition de solution à l'amiable du Médiateur tient compte des arguments avancés par les parties.

Allégation de résiliation erronée et de non-utilisation de la procédure de règlement amiable, et réclamation connexe

Arguments présentés au Médiateur

8. La position de la Commission est que l’objectif de l’IAP, tel qu’énoncé à l’article 1er du règlement-cadre IAP [2], est d’«aider les pays énumérés aux annexes I et II à s’aligner progressivement sur les normes et les politiques de l’Union européenne, y compris, le cas échéant, sur l’acquis communautaire, en vue de leur adhésion». Le contrat a été attribué pour la mise en œuvre d’un projet sélectionné sur la base de sa pertinence pour le processus d’adhésion en Islande, comme le prévoit la convention de financement avec l’Islande. Par conséquent, la Commission, qui a la responsabilité d'assurer l'utilisation efficace des fonds de l'UE, a conclu que le contrat n'avait plus de raison d'être. La Commission a ajouté que, lorsqu’elles ont annoncé leur intention de suspendre les négociations, les autorités islandaises lui ont également officiellement fait savoir qu’une assistance technique et une coopération au titre de l’IAP seraient inappropriées dans ce contexte.

9. Conformément à l'article 12.1 des conditions générales du contrat [3], la Commission a ensuite procédé à une consultation du plaignant et de quatre autres ONG se trouvant dans une situation similaire. En outre, la Commission a estimé qu'elle avait mené à bien la consultation et que cela ressortait clairement du fait qu'elle avait conclu des accords avec les autres ONG. Le plaignant n'a toutefois pas procédé à une consultation et la Commission a donc résilié le contrat après avoir donné un préavis de deux mois, conformément au contrat.

10. À ce qui précède, le plaignant a répondu que la Commission ne pouvait légalement mettre fin à un accord de droit privé entre deux parties au seul motif du comportement d'un tiers, si l'accord ne prévoit pas explicitement cette possibilité. Le contrat ne contenait aucune clause permettant à la Commission de le résilier au cas où les négociations entre l’Islande et l’UE n’aboutiraient pas. En outre, le règlement-cadre IAP considère que l’adhésion à l’UE est l’objectif et non la condition de l’octroi d’une aide. Ainsi, de l'avis du plaignant, la conclusion de la Commission selon laquelle le contrat est devenu sans objet à la suite de la suspension des négociations est injustifiée.

11. Le plaignant a également déclaré que, contrairement à la déclaration de la Commission, les autorités islandaises ont explicitement demandé à la Commission de continuer à financer les projets en cours malgré la suspension des négociations. Cela est logique au regard de l’article 23 de l’accord-cadre entre la Commission et l’Islande [4]. Dans une lettre officielle, le gouvernement islandais a exprimé son rejet de la décision de la Commission de suspendre le financement des projets en cours.

12. En outre, le plaignant a déclaré qu'il était disposé à parvenir à une solution équitable avec la Commission. Toutefois, à partir de la première réunion, il est apparu clairement que la consultation de la Commission tenait pour acquis que le contrat serait résilié et que la consultation ne concernait que sa suppression progressive du projet. Le plaignant n'a pas pu assister à la deuxième réunion, qui était prévue avec seulement un jour de préavis. En tout état de cause, le plaignant n'était pas disposé à reconnaître que la Commission pouvait unilatéralement mettre fin au contrat et se contenter de mener des consultations sur sa suppression progressive. La soi-disant consultation de la Commission était un processus "dicté par une partie".

13. Dans l’ensemble, le plaignant a considéré que la Commission avait abusé de sa position en tant que partie la plus forte au contrat et avait violé le contrat. La Commission continue d’abuser de sa position en retenant les paiements pour les projets réalisés avant la lettre de résiliation; cela rend la situation du plaignant extrêmement difficile.

Évaluation préliminaire du Médiateur conduisant à la proposition de solution à l’amiable

14. C'est un principe fondamental du droit des contrats, qu'il soit national ou international, privé ou public, que les accords librement conclus sont la loi régissant les relations entre les parties et doivent être exécutés de bonne foi. En bref, les accords doivent être respectés (pacta sunt servanda). C'est peut-être le principe de base le plus ancien du droit civil et international et, selon toute vraisemblance, le plus largement connu et accepté.

15. Deux niveaux contractuels coexistent dans le cas d'espèce. Le premier niveau est constitué des accords entre la Commission et les autorités islandaises (la convention-cadre et la convention de financement); et le second, du contrat entre la Commission et le plaignant. Il est clair que, sans la première couche, la seconde n'existerait pas: le contrat a été signé précisément pour honorer les obligations que l’UE a contractées à l’égard de l’Islande, en particulier l’obligation d’aider financièrement l’Islande dans son «alignement progressif sur les normes et les politiques de l’Union européenne» [5].

16. Toutefois, à compter du jour de sa signature, le contrat est devenu la loi régissant les relations entre la Commission et le plaignant, selon les modalités et conditions qui y sont stipulées. L’article 1er, paragraphe 2, des conditions particulières du contrat prévoit que le soutien financier de la Commission sera accordé «aux conditions énoncées dans le présent contrat, qui comprend les présentes conditions particulières et les annexes, que le bénéficiaire déclare avoir notées et acceptées»(soulignement ajouté). Il est donc clair que les parties considéraient les conditions particulières et les annexes comme les seules dispositions applicables à leurs relations bilatérales. Cela ressort encore plus clairement de l’article 7 des conditions particulières, qui fait référence aux «autres conditions applicables à l’action» et qui ne contient que des dispositions techniques relatives aux rapports intermédiaires et aux coûts éligibles.

17. Le Médiateur croit comprendre que la Commission aurait pu avoir l'intention de subordonner l'exécution du contrat à la poursuite ou à l'issue des négociations d'adhésion. Toutefois, les obligations contractuelles ne peuvent pas découler d'intentions, mais de la volonté consciente, informée et librement exprimée des deux parties au contrat. Après avoir soigneusement analysé tous les documents mentionnés à l’article 1er, paragraphe 2, des conditions particulières, le Médiateur n’a trouvé aucun élément suggérant que le plaignant ait jamais «noté et accepté» une telle intention, c’est-à-dire que les parties aient jamais accepté cette condition.

18. Compte tenu du fait que, dans la pratique, les subventions financées par l’UE pour les actions extérieures sont fondées sur les conditions générales standard de la Commission, que les conditions particulières sont adaptées à chaque cas spécifique par ses services et que la Commission est, en tout état de cause, la partie la plus forte dans de tels accords, la Commission aurait pu très facilement rédiger le contrat de manière à ce que la durée de ses obligations contractuelles ne soit pas supérieure à celle de celles découlant de l’accord-cadre avec l’Islande.

19. Au contraire, tout dans le contrat semble indiquer que le contrat a été signé, au moins par le plaignant, en tant qu’accord autonome, dont le but est de soutenir financièrement l’action intitulée: "Accroître l'employabilité des travailleurs peu qualifiés grâce à la mise en place d'un système de reconnaissance des compétences dans le domaine de l'éducation des adultes"[6]. L’annexe I du contrat décrit cette action en détail et indique explicitement que l’objectif général de l’action est d’améliorer l’employabilité de la main-d’œuvre peu qualifiée en Islande, tandis que son objectif spécifique est d’accroître l’efficacité de l’éducation des adultes pour cette catégorie de travailleurs. Il n'est indiqué nulle part que cet objectif n'est valable ou ne vaut la peine d'être poursuivi que tant que le gouvernement islandais et la Commission poursuivent (activement) les négociations d'adhésion.

20. Même si le contrat devait être interprété à la lumière du contexte plus large dans lequel il a été signé et dont les deux parties avaient connaissance, la position de la Commission n’est toujours pas justifiée.

21. Tout d’abord, l’aide au titre de l’IAP, telle que décrite dans le préambule du règlement-cadre IAP, a pour objectif d’aider les pays candidats et candidats potentiels en vue de leur adhésion [7]. L’accord-cadre entre la Commission et l’Islande fait également référence à la coopération et à l’assistance en vue de faire de l’Islande un État membre [8]. Cette formulation, combinée au fait que l'assistance peut également être accordée à des pays candidats potentiels, montre que l'objectif de devenir effectivement membre de l'UE n'a pas besoin d'être immédiat ou totalement certain. Comme le ministère islandais des affaires étrangères l’a souligné à juste titre dans sa lettre de protestation adressée à la Commission concernant la résiliation du contrat, l’Islande n’a pas mis fin aux négociations d’adhésion, mais les a simplement suspendues. Au moment où les faits sont apparus, l’Islande restait un pays candidat relevant des dispositions du règlement-cadre IAP.

22. Il est donc clair que l’affirmation de la Commission selon laquelle le contrat ne pouvait plus être exécuté efficacement et sa décision ultérieure de le résilier pour ce motif sur la base de l’article 12 sont, comme l’a indiqué le ministère islandais des affaires étrangères, «inopportunes et dépourvues de fondement factuel». Le contrat pouvait encore être exécuté. Elle pourrait encore atteindre ses objectifs, décrits au paragraphe 19 ci-dessus. Elle pourrait encore contribuer à l ' objectif général du contexte dans lequel elle a été signée, c ' est-à-dire aligner davantage l ' Islande sur le droit de l ' UE " en vue de l ' adhésion".

23. Deuxièmement, la Commission et les autorités islandaises étaient déjà convenues de ce qui se passerait si, pour quelque raison que ce soit, leur accord-cadre devait être résilié. Dans ce cas, toute assistance fournie continuerait d'être fournie jusqu'à l'achèvement du projet en question [9]. La Commission a fait valoir qu’il s’agit d’une considération dénuée de pertinence étant donné que cette disposition n’est pas applicable parce que l’accord-cadre est toujours en vigueur. Un tel argument est fallacieux et contourne le point essentiel selon lequel, précisément parce que l’accord-cadre est en vigueur, la Commission est d’autant plus obligée de maintenir l’assistance financière fournie. Il serait en effet ironique qu’une partie à un contrat ne s’engage à remplir ses obligations qu’en cas de résiliation du contrat, mais pas tant qu’il est en cours ou suspendu.

24. En fait, la correspondance entre la Commission et les autorités islandaises concernant la suspension des négociations montre que l'Islande était convaincue que le financement des projets existants se poursuivrait. Il apparaît également que, pendant un certain temps, c'était également la position de la Commission; en effet, les autorités islandaises l'ont remerciée dans une lettre pour sa "volonté d'autoriser les projets déjà en cours à suivre leur cours".

25. Le Médiateur estime que le contexte juridique et contractuel dans lequel la Commission et le plaignant ont interagi n'a pas permis à la Commission d'abandonner unilatéralement ses obligations de financement à l'égard du plaignant.

26. Le Médiateur ne partage pas non plus l'avis de la Commission selon lequel le plaignant n'a pas coopéré de bonne foi avec elle dans la recherche d'une solution à l'impasse par le biais de consultations. Il ressort clairement du dossier que la seule solution que la Commission ait jamais envisagée dans le cadre des consultations était de supprimer progressivement les projets en cours en Islande, y compris ceux du plaignant. Dans la mesure où la Commission n’a laissé aucune réelle marge de manœuvre pour discuter de la possibilité de «mettre effectivement en œuvre le contrat», et donc de la nécessité de mettre fin aux projets, et étant donné qu’il n’existait aucune base juridique permettant à la Commission de les résilier, le Médiateur doute que ce processus puisse être considéré comme une «consultation» aux fins de l’article 12, paragraphe 1, du contrat. Le fait que d'autres ONG se trouvant dans des situations similaires soient parvenues à un accord avec la Commission relève de leur libre arbitre et de leur choix, et ne peut certainement pas lier le plaignant ni être utilisé pour contester les raisons de sa position.

27. En tout état de cause, ce n’est pas le seul contexte juridique qui a empêché la Commission d’agir comme elle l’a fait. Les contrats créent non seulement des obligations légales, mais aussi morales et sociales, en particulier lorsqu'ils sont conclus par les pouvoirs publics. Au moment où le plaignant a été informé que le contrat serait résilié en raison de la suspension des négociations, près de la moitié de la durée du contrat s'était écoulée. Il est tout à fait raisonnable de supposer que, à ce moment-là, des espoirs légitimes ont été soulevés – auprès des partenaires sociaux du plaignant, de ses employés et, surtout, des bénéficiaires finaux – quant à la réalisation du projet envisagé.

28. La Commission est parfaitement consciente que les négociations d'adhésion ne sont pas un processus linéaire, fluide et prévisible. Ce processus dépend d'innombrables variables politiques, sociales et démocratiques et, par conséquent, n'est presque jamais achevé en peu de temps. Il semble à tout le moins injuste, voire abusif, de mettre toute la charge de l’incertitude d’un tel processus, mené entre la Commission et les autorités nationales, sur les épaules d’une petite ONG qui n’a pas son mot à dire dans ce processus. Il est également injuste de s'attendre à ce que les coûts financiers de l'impasse politique dans les négociations soient supportés par les bénéficiaires finals visés, c'est-à-dire certaines des personnes les plus défavorisées d'Islande. En l’espèce, indépendamment de toute considération juridique ou légaliste, il ne suffit tout simplement pas que la Commission couvre uniquement les coûts encourus à la date de résiliation et s’éloigne des pertes restantes.

29. À la lumière de ce qui précède, le Médiateur conclut à titre préliminaire qu’en l’espèce, le comportement de la Commission était contraire au contrat et inéquitable, causant ainsi un préjudice au plaignant, aux autres parties intéressées et à la réputation de la Commission dans un pays candidat. Il s'agissait là d'un cas de mauvaise administration. Elle présente donc ci-après une proposition correspondante de solution à l’amiable, conformément à l’article 3, paragraphe 5, du statut du Médiateur européen.

30. En outre, le Médiateur prend note de la déclaration du plaignant, faite au cours de cette enquête, selon laquelle la Commission ne lui a pas versé les montants dus pour les actions menées avant la prétendue résiliation du contrat. Le Médiateur attend de la Commission qu'elle prenne position sur cette déclaration et, si elle est exacte, qu'elle prenne des mesures immédiates pour régler les montants restant dus.

La proposition de solution à l'amiable

Compte tenu de ce qui précède, le Médiateur propose à la Commission de reconsidérer sa position en vue de verser toutes les contributions financières qui sont dues aux termes du contrat jusqu'à son achèvement.

Emily O'Reilly Médiateur
européen
4/11/2014

[1] Décision du Parlement européen du 9 mars 1994 concernant le statut et les conditions générales d'exercice des fonctions du Médiateur (94/262/CECA, CE, Euratom), JO L 113, p. 15.

[2] Règlement (CE) no 1085/2006 du Conseil établissant un instrument d’aide de préadhésion (JO 2006, L 210, p. 82), tel que modifié ultérieurement par le règlement (UE) no 540/2010 et le règlement (UE) no 153/2012.

[3] "Si une partie estime que le Contrat ne peut plus être exécuté de manière effective ou appropriée, elle consulte l'autre partie. À défaut d'accord sur une solution, l'une ou l'autre des parties peut résilier le contrat moyennant un préavis écrit de deux mois, sans être tenue de verser une indemnité.

[4] Paragraphe 2: "À la dénonciation du présent accord-cadre, toute assistance encore en cours d ' exécution est mise en œuvre jusqu ' à son achèvement ..."

[5] Article 3, paragraphe 1, de l’accord-cadre.

[6] Article 1er, paragraphe 1, des conditions particulières du contrat.

[7] Paragraphes 12 et 13 du préambule et article 1er du règlement-cadre IAP.

[8] Article 3, paragraphe 1, de l’accord-cadre.

[9] Article 23, paragraphe 2, de l’accord-cadre.