Fait conformément à l'article 3, paragraphe 5, du statut du Médiateur européen [1]

Contexte de la plainte

1. Le statut des fonctionnaires de l’Union européenne (ci-après le «statut») prévoit que les fonctionnaires ayant des enfants à charge ont droit à une indemnité. Lorsqu’un fonctionnaire a la responsabilité légale de subvenir aux besoins d’une personne et que cette obligation alimentaire implique de lourdes dépenses, cette personne peut, à titre exceptionnel et toujours sur la base de pièces justificatives, être traitée comme si elle était un enfant à charge du fonctionnaire [2]. En 2004, la Commission européenne a clarifié la portée des principes susmentionnés dans une décision (ci-après dénommée «décision de la Commission de 2004»)[3]. Il a expliqué que la responsabilité juridique du fonctionnaire en ce qui concerne l'entretien de la personne qu'il souhaite traiter comme un enfant à charge doit découler du droit national. Il appartient au fonctionnaire d'apporter la preuve de cette responsabilité et de ces dépenses. La Commission peut apporter cette preuve au fonctionnaire et, dans certains cas, notamment lorsque la personne à traiter comme un enfant à charge réside en permanence dans le ménage du fonctionnaire, l'exempter de l'obligation de la fournir [4]. Dans sa décision du 15 avril 2004, l’Autorité européenne de sécurité des aliments (ci-après l’«EFSA») a transposé la décision de la Commission de 2004 (ci-après la «décision de 2004 de l’EFSA»)[5]. En 2009, elle a publié des lignes directrices internes pour l’octroi d’allocations à une personne traitée comme un enfant à charge (ci-après les «lignes directrices de 2009 de l’EFSA»)[6].

2. Au moment des événements, le plaignant travaillait à l’EFSA en tant qu’assistant sous contrat temporaire. La fille de la requérante et son fils vivaient avec elle à Parme depuis 2009. Toute la famille du plaignant (le plaignant a également un fils, qui étudiait à l'époque dans un autre État membre) vivait exclusivement de son salaire.

3. En janvier 2011, le plaignant a demandé à l'EFSA quels documents il devrait présenter pour demander des allocations pour enfant à charge pour son petit-fils. Il demande également si l’EFSA peut accepter des preuves de ses dépenses ménagères, notamment au moyen de son contrat de location, des factures de supermarché et des frais de santé. L’EFSA a répondu que le plaignant devrait fournir des preuves de sa responsabilité juridique en matière d’entretien de l’enfant et de ses dépenses financières liées à cet entretien.

4. Plus tard dans l’année, le plaignant a officiellement demandé à l’EFSA que son petit-fils, alors âgé de deux ans, soit traité comme son enfant à charge. Il a fait valoir qu’en tant que résident italien, il avait l’obligation, en vertu de la législation italienne, de subvenir aux besoins de son petit-enfant et de tout autre membre de sa famille qui en avait besoin. Sa fille, sans emploi et incapable de subvenir à ses besoins, a été obligée de vivre avec la plaignante. Le requérant avait demandé aux autorités italiennes une pension alimentaire pour enfants. Ils ont refusé sa demande parce que ses cotisations sociales n'étaient pas payées en Italie, mais au niveau européen. Le plaignant a soumis à l’EFSA, avec sa demande, un certain nombre de documents qui, selon lui, seraient conformes à ses exigences.

5. Le plaignant a également rencontré l’EFSA pour préciser quels autres documents il devait soumettre. Le 2 août 2011, l ' EFSA a informé le plaignant, par courrier électronique, que sa fille avait remis les "documents demandés" ce matin-là.

6. Toutefois, l’EFSA a refusé d’accorder au plaignant l’allocation pour enfant à charge. En réponse à la plainte déposée par le plaignant contre ce refus au titre de l’article 90, paragraphe 2, du statut, l’EFSA n’a pas modifié sa position. Elle a fait valoir que la Cassazione Civile italienne a jugé que l'assistance des grands-parents n'est justifiée que dans des circonstances exceptionnelles [7], preuves que le plaignant n'a pas été en mesure de fournir. En outre, selon le droit italien, le père de l'enfant a l'obligation de reconnaître son fils et de subvenir à ses besoins de la même manière que la mère de l'enfant. De l'avis de l'EFSA, le plaignant n'a donc pas été en mesure de fournir la moindre preuve de sa responsabilité juridique pour l'entretien de son petit-fils. De même, le plaignant n’avait fourni aucune preuve de dépenses importantes au titre de cette pension alimentaire, à savoir des paiements réguliers pour son petit-fils équivalant à plus de 40 % du traitement de base d’un fonctionnaire AST de l’échelon 1. Enfin, il n’aurait présenté aucune preuve de la situation financière de sa fille.

7. Le 13 avril 2012, le plaignant s'est adressé au Médiateur.

L'enquête

8. Le plaignant a allégué que la décision de l'EFSA lui refusant l'allocation pour une personne traitée comme un enfant à charge était injustifiée.

9. Le plaignant a demandé à l’EFSA de retirer sa décision et de lui accorder l’indemnité.

10. Le 31 mai 2012, la Médiatrice a transmis la plainte à l’EFSA pour avis. Le 31 août 2012, le Médiateur a reçu l'avis de l'EFSA, qui a été transmis au plaignant avec une invitation à formuler des observations. Le plaignant a présenté des observations.

11. Après avoir soigneusement analysé les éléments de preuve versés au dossier, le Médiateur a décidé qu'il était nécessaire de poursuivre l'enquête sur la plainte. Le 24 septembre 2013, l’EFSA a été invitée à formuler des observations sur le contenu de la réunion qu’elle a tenue avec le plaignant pour clarifier les choses et sur son courriel au plaignant du 2 août 2011.

12. Le 30 octobre 2013, la Médiatrice a reçu la réponse de l'EFSA, qui a été transmise au plaignant avec une invitation à présenter des observations. Le plaignant a présenté ses observations les 12 novembre et 31 décembre 2013, ainsi que les 23 février et 30 juin 2014.

Allégation d’absence de justification et allégation connexe

Arguments présentés au Médiateur

13. À l’appui de son allégation, le plaignant a fait valoir qu’en plus de tous les éléments de preuve qu’il avait fournis de sa propre initiative, il satisfaisait à toutes les exigences qui lui avaient été communiquées par l’EFSA.

14. Dans son avis, l’EFSA a souligné que la responsabilité juridique du plaignant aurait dû être établie en vertu du droit italien, qui était le droit applicable à son cas en vertu tant de la décision de la Commission de 2004 que de la décision de l’EFSA de 2004. Le requérant était en contact avec un avocat italien pour obtenir des conseils sur l'application du droit italien à sa situation familiale spécifique. L'EFSA avait tenté de clarifier la situation avec le plaignant, mais celui-ci n'a pas donné suite. La demande du requérant ne contenait aucune information qu ' il aurait pu obtenir des "spécialistes des droits de l ' enfant et du droit du travail" qu ' il aurait contactés. Il n'a pas non plus ajouté de telles informations plus tard.

15. En outre, l’EFSA a clairement indiqué au plaignant les éléments de preuve qu’il devrait présenter à l’appui de sa demande concernant son petit-fils. Il l'a rencontré plusieurs fois. Il l'a également aidé en contactant la Commission pour vérifier ce qui était nécessaire. Le plaignant savait donc qu'il devait fournir des documents sur les dépenses liées à l'entretien de son petit-fils et sur la responsabilité juridique qu'il avait à son égard, mais il ne l'a pas fait. En l’absence de documents appropriés établissant que le plaignant était responsable de l’entretien de son petit-fils, l’EFSA n’a pas été en mesure de conclure qu’il était légalement tenu d’entretenir son petit-fils.

16. L’EFSA a néanmoins invité le plaignant, «compte tenu des circonstances particulières de l’affaire [et de son] devoir de sollicitude [...] en tant que solution à l’amiable», à présenter les pièces justificatives pertinentes nécessaires pour remplir les conditions d’octroi de l’allocation pour enfant à charge.

17. Dans ses observations, le plaignant a déclaré qu'il savait que la responsabilité des enfants incombait à leurs parents. Toutefois, l’atto di dichiarazione di nascita de son petit-fils a clairement montré que l’enfant n’a qu’un seul parent, sa fille.

18. Le plaignant a en outre informé le Médiateur qu'il avait entre-temps bénéficié d'une pension d'invalidité et s'était installé dans un autre État membre. Il souligne que la situation de sa fille et de son petit-fils n'a pas changé et que tous deux continuent de vivre avec lui dans cet État membre. Premièrement, ils l’ont fait pour sa pension d’invalidité et, depuis mars 2014, ils le font pour sa pension de retraite. Le requérant a joint des copies du refus des autorités nationales de lui accorder des "allocations familiales" et le " paiement d ' une famille monoparentale" pour non-respect des conditions relatives à la "résidence habituelle" dans l ' État membre en question. Il prend note de la proposition de l'EFSA de soumettre les documents demandés et demande si l'EFSA peut accepter des relevés bancaires électroniques démontrant leurs dépenses courantes pour montrer un chiffre approximatif du budget familial.

Évaluation préliminaire du Médiateur aboutissant à une proposition de solution à l’amiable

19. La décision de l’EFSA de 2004 reconnaît le large pouvoir d’appréciation dont dispose l’EFSA pour apprécier les faits et circonstances invoqués par son personnel à l’appui de leurs demandes visant à ce qu’une personne soit traitée comme un enfant à charge. Il prévoit "certains critères objectifs" et "des facteurs à prendre en considération " lors de l ' évaluation de ces demandes [8]. Le traitement en tant qu’enfant à charge peut être accordé si toutes les conditions énoncées dans la décision de 2004 de l’EFSA sont remplies [9].

20. La responsabilité légale de l ' entretien en tant que tel est "l ' obligation entre parents par le sang ... expressément prévue par la loi"[10], qui, à l ' époque des faits, était incontestablement le droit italien. C’est donc à juste titre que l’EFSA a exigé que le plaignant «établisse, sur la base de pièces justificatives, l’existence d’une responsabilité juridique en matière d’aliments» conformément au droit italien et fournisse la preuve des «dépenses qui en découlent et du montant de la contribution financière apportée» à ces aliments. Lorsque la personne à traiter comme un enfant à charge "réside en permanence dans le ménage du fonctionnaire ", afin d ' établir de lourdes dépenses, le coût de l ' entretien de cette personne pour le fonctionnaire " n 'est pris en considération que dans la limite d ' un montant équivalant à: 40 % du traitement mensuel de base d'un fonctionnaire du premier échelon du grade 1"[11].

21. À cet égard, le plaignant a fait valoir dans sa plainte au titre de l’article 90, paragraphe 2, du statut que, conformément à la législation italienne, les grands-parents ont l’obligation d’aider leurs petits-enfants lorsque leurs parents ne sont pas en mesure de subvenir à leurs besoins. Dans sa réplique, l’EFSA a répliqué que, conformément à la jurisprudence des juridictions supérieures italiennes, cette assistance n’est due que dans des circonstances exceptionnelles [12]. L’EFSA a souligné, tant dans ses réponses précédentes au plaignant que dans ses réponses au Médiateur, ce qui semblait être son interprétation des «circonstances exceptionnelles» énoncées dans la jurisprudence italienne: la plaignante devait démontrer que, bien qu'elle ait travaillé dans le passé, sa fille est maintenant incapable de subvenir aux besoins de son fils parce qu'elle ne peut pas travailler pour une raison particulière [13].

22. La fille de la requérante a fourni un document, daté du 2 août 2011, certifiant son inscription dans le système italien de chômage en tant que chercheuse d ' emploi. Il ressort clairement du dossier que le plaignant a présenté un autre certificat, couvrant la période allant du 22 octobre 2010 au 19 avril 2011, certifiant que sa fille était au chômage. Il s'ensuit que l'EFSA était suffisamment consciente du fait que la fille du plaignant cherchait sans succès un emploi. De même, le plaignant a expliqué à l'EFSA que le père de l'enfant, qui réside dans un autre État membre, refusait de se soumettre à un test de paternité ou de reconnaître son fils. Il était donc raisonnable de conclure que ni lui ni ses parents n'étaient disponibles pour subvenir aux besoins de l'enfant.

23. Dans ces circonstances, l'Ombudsman juge à la fois compréhensible et raisonnable que le plaignant ait assumé la responsabilité de l'entretien de sa fille et de son petit-fils. La fille de la plaignante (qui était au milieu de la vingtaine à l'époque) était une mère célibataire qui avait tenté, sans succès, de trouver un emploi à Parme, où elle vivait avec la plaignante parce qu'elle ne pouvait subvenir à ses propres besoins et à ceux de son enfant. À cet égard, le Médiateur souligne un autre fait important: au moment des événements, l’Italie était connue pour être un pays gravement touché par la crise économique.

24. À la lumière de ce qui précède, la Médiatrice estime que son devoir de diligence imposait à l’EFSA d’être plus attentive aux circonstances spécifiques de la plaignante qui, note-t-elle, étaient suffisamment connues de l’EFSA depuis 2009. En se fondant, d’une part, exclusivement sur ses pouvoirs discrétionnaires et, ensuite, en établissant que le plaignant n’a pas démontré sa responsabilité juridique à l’égard de son petit-fils en vertu du droit italien, sur une interprétation trop restrictive des règles applicables, l’EFSA aurait pu agir en violation de son devoir de sollicitude à l’égard d’un membre de son personnel.

25. Le plaignant a proposé à plusieurs reprises de fournir à l’EFSA des éléments de preuve qui, selon lui, pourraient suffire à démontrer ses lourdes dépenses par rapport à son petit-fils, à savoir les contrats de location, les factures de supermarché et la preuve des coûts de santé. La Médiatrice note et salue la volonté de l’EFSA de continuer à respecter son devoir de diligence et d’accepter de laisser le plaignant présenter les éléments de preuve pertinents qui pourraient être manquants. Elle présentera ci-après une proposition de solution à l'amiable, conformément à l'article 3, paragraphe 5, du statut du Médiateur européen.

La proposition de solution à l'amiable

Compte tenu des conclusions de la Médiatrice, l'EFSA est invitée à donner suite à sa propre invitation adressée au plaignant de présenter tous les éléments de preuve pertinents [14] en:

i) expliquer au plaignant les éléments de preuve qu’il doit présenter pour se conformer aux règles applicables; et

ii) examiner avec bienveillance, sur la base de ces éléments de preuve, sa décision relative à l’allocation pour une personne assimilée à un enfant à charge.

Emily O'Reilly

[1] Décision du Parlement européen du 9 mars 1994 concernant le statut et les conditions générales d'exercice des fonctions du Médiateur (94/262/CECA, CE, Euratom), JO L 113, p. 15.

[2] Article 2 de l’annexe VII du statut: «1. Le fonctionnaire qui a un ou plusieurs enfants à charge [...] bénéficie d’une allocation de 328,73 euros par mois pour chaque enfant à charge. 2. On entend par "enfant à charge" l'enfant légitime, naturel ou adopté d'un fonctionnaire, ou de son conjoint, qui est effectivement entretenu par le fonctionnaire. Il en va de même pour l’enfant qui a fait l’objet d’une demande d’adoption [...] Tout enfant que le fonctionnaire a la responsabilité d'entretenir en vertu d'une décision judiciaire fondée sur la législation des États membres relative à la protection des mineurs est traité comme un enfant à charge [...] 4. Le nouveau statut, en vigueur depuis janvier 2014, a porté le montant de l’indemnité à 372,61 euros.

[3] Décision de la Commission du 15 avril 2004 relative aux dispositions générales d'exécution concernant les personnes à considérer comme des enfants à charge (article 2, paragraphe 4, de l'annexe VII du statut) COM (2004) 1364.

[4] Décision de la Commission de 2004: "Article 2. La responsabilité légale en matière d'aliments désigne l'obligation entre parents par le sang ou le mariage expressément prévue par la loi, à l'exclusion de toute obligation de nature contractuelle, morale ou compensatoire [...] Article 3.1. Lorsqu'il existe des facteurs liant l'affaire à plus d'une loi, la loi applicable est déterminée conformément aux règles de conflit de lois applicables par la juridiction compétente [...] Article 4. Il appartient au fonctionnaire d'établir, sur la base de pièces justificatives, l'existence d'une responsabilité légale en matière d'aliments, les dépenses qui en découlent et le montant de la contribution financière effectivement versée. Le traitement en tant qu’enfant à charge ne peut être autorisé que si les dépenses découlant de la responsabilité légale de l’entretien sont au moins égales au montant résultant de cette autorisation. Les services compétents fournissent au fonctionnaire toute orientation nécessaire dans la présente section, notamment en ce qui concerne la nature des pièces justificatives requises [...] Article 12.1. À partir du moment où la décision favorable est prise, le fonctionnaire doit apporter la preuve qu'il contribue régulièrement à l'entretien de la personne assimilée à un enfant à charge d'un montant mensuel au moins égal à: 20 % de la base d’imposition de sa rémunération [...] ou du montant supplémentaire perçu à la suite de la décision favorable, majoré de 20 %; la valeur la plus élevée étant retenue [...] 3. La preuve visée au paragraphe 1 n'est pas requise lorsque la personne assimilée à un enfant à charge réside en permanence dans le ménage du fonctionnaire. Le service responsable peut vérifier par des moyens appropriés que cette condition est remplie."

[5] Décision de l'EFSA du 15 avril 2004 relative aux dispositions générales d'exécution concernant les personnes à considérer comme des enfants à charge (article 2, paragraphe 4, de l'annexe VII du statut) COM(2004) 1364 50-2004.

[6] "Directives relatives à l ' octroi d ' une allocation pour personne à charge", datées du 5 octobre 2009.

[7] L’EFSA s’est référée à « l’arrêt de la Cour de cassation italienne Cassazione civile sez. du 30 septembre 2010, n. 20509 ».

[8] Considérants 2 et 3 de la décision de 2004 de l’EFSA.

[9] Article 1er de la décision de 2004 de l’EFSA.

[10] Article 2 de la décision de 2004 de l’EFSA.

[11] Article 5, paragraphe 1, de la décision de 2004 de l’EFSA.

[12] La décision de la juridiction italienne mentionnée par l'EFSA prévoit ce qui suit (dans l'original italien): "L'articolo 147 c.c., impone ai genitori l'obbligo di mantenere i propri figli. Tale obbligo grava su di essi in senso primario ed integrale, il che comporta che se l'uno dei due non voglia o non possa adempiere, l'altro deve farvi fronte con tutte le sue risorse patrimoniali e reddituali e deve sfruttare la sua capacità di lavoro, salva comunque la possibilità di agire contro l'inadempiente per ottenere un contributo proporzionale alle sue condizioni economiche. Solo in via sussidiaria, dunque succedanea, si concretizza l'obbligo degli ascendenti di fornire ai genitori i mezzi necessari per adempiere al loro dovere nei confronti dei figli previsto dall'articolo 148 c.c., che comunque trova ingresso non già perché uno dei due genitori sia rimasto inadempiente al proprio obbligo, ma seed in quanto l'altro genitore non abbia mezzi per provvedervi - Cass. n. 3402/1995 che s'intende ribadire.

Laddove avesse inquadrato la fattispecie nel paradigma dell'articolo 148 c.c., ammettendo altresì l'ammissibilità dell'azione in via ordinaria anziché in via monitoria secondo il rito ivi prescritto, la decisione impugnata comunque risulterebbe ineccepibile sul piano giuridico ed insindacabile nel merito. La Corte di merito ha verificato se i genitori del minore, ex lege obbligati al suo mantenimento, fossero in condizione di provvedervi. E rilevato, su questa corretta premessa, che potessero entrambi assolvere al loro obbligo, e comunque che l'attrice inspiegabilmente non aveva assunto iniziative nei confronti del padre del minore, omettendo di pretendere che assolvesse al suo obbligo primario di provvedere al mantenimento del figlio, ha escluso che ella potesse chiamare al concorso i nonni paterni, essendo in grado di assolvere ella stessa, in prima persona, al suo personale dovere nei confronti del figlio. Non vi erano perciò i presupposti per l'azione esperita.

La conclusione, argomentata con motivazione esaustiva e puntuale, è immune da errore.

433 c.c., siccome tale diritto è legato alla prova dello stato di bisogno e dell'impossibilità da parte dell'alimentando di provvedere in tutto o in parte al proprio sostentamento mediante l'esplicazione di attività lavorativa. Se questi è in grado di trovare un'occupazione confacente alle proprie attitudini ed alle proprie condizioni sociali, nulla può pretendere dai soggetti indicati nell'articolo 433 c.c.. Nell'ordine prescritto sarebbero seguiti gli ascendenti prossimi, ma anche in questo caso, secondo il disposto dell'articolo 433 c.c., comma 1, n. 3, in via succedanea, e sostitutiva solo se i genitori non fossero stati in condizione di adempiere al loro personale e diretto obbligo, circostanza esclusa con valutazione di merito, adeguatamente motivata e perciò insindacabile.

[13] Selon la réponse de l'EFSA aux enquêtes complémentaires du Médiateur: la plaignante devait fournir une «[d]ocumentation établissant que la mère, en tant qu’adulte ayant travaillé dans le passé, est dans l’incapacité de subvenir aux besoins de son fils, non seulement parce qu’elle n’a pas de revenus, mais parce qu’elle n’est pas en mesure de travailler pour une raison particulière. Seule une telle incapacité pourrait établir une obligation légale et cela doit encore être prouvé. [Un] document d'un avocat ou d'une autorité judiciaire expliquant cela établira une telle obligation légale [du plaignant de maintenir son petit-fils]."

[14] Voir le paragraphe 16 de la proposition de solution amicale.