# Recommandation de la Médiatrice européenne dans le cadre de l’enquête sur la plainte 852/2014/LP contre la Commission européenne concernant sa conformité avec la convention pour la lutte antitabac
- Auteur: Médiateur européen
- Date: 2015-10-01T00:00+02:00[Europe/Paris]
- [URL](https://www.ombudsman.europa.eu/fr/recommendation/fr/61021)
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Fait conformément à l'article 3, paragraphe 6, du statut du Médiateur européen[\[1\]](#_ftn1){#_ftnref1}

*L'ONG Corporate Europe Observatory s'est plainte auprès du Médiateur que la Commission européenne ne respectait pas son obligation, en vertu de la Convention pour la lutte antitabac, d'être responsable et transparente dans ses relations avec l'industrie du tabac. En particulier, la plainte portait sur le fait que la Commission (à l'exception de la DG Santé) ne publiait pas de manière proactive les détails et les procès-verbaux des réunions avec les représentants de l'industrie du tabac. La position de la Commission était qu'en traitant les demandes d'accès aux documents concernant les réunions avec l'industrie du tabac et en répondant aux questions pertinentes des députés européens, elle satisfaisait à l'obligation de responsabilité et de transparence qui lui incombe en vertu de la Convention. La Commission a également fait valoir que les règles strictes et proactives adoptées par la DG Santé reflétaient les responsabilités spécifiques de cette direction et n'étaient pas appropriées dans le cas de la Commission dans son ensemble.*

*L'Ombudsman a estimé que les parties à la Convention sont tenues de prendre des mesures actives à la fois pour limiter l'étendue des interactions avec l'industrie du tabac et pour assurer la transparence lorsque de telles interactions se produisent. La Médiatrice a rejeté le point de vue selon lequel la Commission pourrait généralement fonctionner avec un niveau de transparence inférieur à celui exigé de la DG Santé: toutes les directions sont impliquées dans des domaines législatifs et politiques liés à la lutte antitabac. La Médiatrice a constaté des faiblesses inhérentes aux pratiques actuelles de la Commission (à l'exclusion de la DG Santé), qui les rendent peu fiables et insatisfaisantes en termes de transparence et de responsabilité. La Médiatrice a estimé que les pratiques actuelles constituaient un cas de mauvaise administration. Elle recommande à la Commission que toutes ses directions assurent une transparence proactive, comme c'est déjà le cas pour la DG Santé. Cela nécessitera la publication en ligne des détails et des procès-verbaux de toutes les réunions avec les représentants des intérêts du tabac. La recommandation fait spécifiquement référence aux réunions du service juridique de la Commission avec des représentants de l'industrie du tabac, y compris ses représentants légaux.*

Contexte de la plainte
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**1.** En 2003, l'Assemblée mondiale de la Santé a adopté la Convention-cadre pour la lutte antitabac (la \<\< Convention \>\>), qui vise à réduire de manière globale les décès et les maladies liés au tabac dans le monde. À ce jour, la Convention a été ratifiée par 176 Parties. L'UE a conclu la convention par la décision 2004/513/CE du Conseil du 2 juin 2004[\[2\].](#_ftn2){#_ftnref2} La Convention est entrée en vigueur le 28 septembre 2005.

**2.** L'article 5, paragraphe 3, de la convention dispose:

*\<\<Dans l'élaboration et la mise en œuvre de leurs politiques de santé publique en matière de lutte antitabac, les parties agissent pour protéger ces politiques des intérêts commerciaux et autres de l'industrie du tabac, conformément à la législation nationale.\>\>*

**3.** Afin de mettre en œuvre la disposition ci-dessus, des lignes directrices non contraignantes (les \<\<lignes directrices\>\>) ont été élaborées par les parties à la convention. Selon le \<\<principe 2\>\> de ces lignes directrices, \<\<\[l\]es*parties, lorsqu'elles traitent avec l'industrie du tabac ou avec ceux qui œuvrent à la promotion de ses intérêts, devraient être responsables et transparentes\>\>.* *Les Parties devraient veiller à ce que toute interaction avec l ' industrie du tabac sur des questions liées à la lutte antitabac ou à la santé publique soit responsable et transparente* \> \>. Les Lignes directrices recommandent également, entre autres, que les Parties à la Convention "*établissent des mesures pour limiter les interactions avec l ' industrie du tabac et assurer la transparence des interactions qui se produisent* "[\[3\].](#_ftn3){#_ftnref3}

**4.** En janvier 2013, le plaignant, Corporate Europe Observatory (une ONG basée à Bruxelles), ainsi que quatre autres ONG, ,, ont écrit au président de la Commission européenne au sujet de l'allégation selon laquelle la Commission n'aurait pas correctement mis en œuvre l'article 5, paragraphe 3, de la convention. Il s'est plaint du fait qu'un certain nombre de fonctionnaires de la Commission semblaient avoir eu des réunions avec des lobbyistes de l'industrie du tabac qui n'ont jamais été divulguées. Il a fait valoir qu'à l'exception de la direction générale de la santé et de la sécurité alimentaire (ci-après la \<\<DG Santé\>\>), les services de la Commission n'avaient pas veillé à la transparence et n'avaient pas adopté de mesures visant à éviter toute influence indue de la part de l'industrie du tabac. Le plaignant a suggéré que toutes les DG de la Commission publient des listes et des procès-verbaux de leurs réunions avec des représentants de l'industrie du tabac et des lobbyistes. Il a également demandé à la Commission i) d'adapter son code de conduite des commissaires et son statut aux normes éthiques régissant spécifiquement les relations de l'institution avec l'industrie du tabac, et ii) de rendre obligatoire l'enregistrement des lobbyistes de l'industrie du tabac dans le registre de transparence de l'UE.

**5.**Le 7 février 2013, la Commission a répondu que les règles et outils existants en matière de transparence et de lobbying, ainsi que sa politique en matière de consultations des parties prenantes, sont pleinement compatibles avec la convention. Elle a également fait valoir que les lignes directrices ne sont pas contraignantes et que le règlement (CE) no 1049/2001 relatif à l'accès aux documents garantit un niveau élevé de transparence, conformément aux exigences de transparence de la convention.

**6.**Le 13 décembre 2013, le plaignant a demandé des informations complémentaires à la Commission concernant sa politique de mise en œuvre de l'article 5, paragraphe 3, de la convention, ajoutant que, selon ses propres recherches publiées en décembre 2012, des membres du cabinet du président et des fonctionnaires du secrétariat général semblaient avoir tenu des réunions non divulguées avec des lobbyistes de l'industrie du tabac.

**7.**Dans sa réponse, le commissaire Šefčovič a déclaré, au nom de la Commission, que les règles internes de la Commission en matière de transparence, d'éthique professionnelle et de lobbying étaient pleinement compatibles avec la convention et les lignes directrices. Le fait que la DG Santé ait élaboré des lignes directrices spécifiques dans ce domaine à l'intention de son personnel était compréhensible compte tenu de sa responsabilité en ce qui concerne la \<\<directive sur les produits du tabac\>\> (directive 2014/40/UE). Le commissaire a également déclaré qu'il respectait lui-même les règles de la DG Santé dans ce domaine et qu'il publiait les procès-verbaux de ses réunions avec des représentants de l'industrie du tabac.

**8.**Insatisfait des réponses de la Commission, le plaignant s'est adressé au Médiateur.

L'enquête
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**9.** Le Médiateur a ouvert une enquête sur l'allégation du plaignant selon laquelle la Commission n'avait pas correctement mis en œuvre l'article 5, paragraphe 3, de la convention et les lignes directrices y afférentes. L'enquête comprenait également les allégations du plaignant selon lesquelles la Commission devrait a) entreprendre une évaluation approfondie de la manière de mettre en œuvre les règles de la convention dans tous ses services; b) publier des listes en ligne de toutes les réunions avec les représentants de l'industrie du tabac et des procès-verbaux de ces réunions; c) mettre en œuvre un code de conduite sur les relations avec l'industrie du tabac modifiant, le cas échéant, les dispositions pertinentes du code de conduite des commissaires et du statut des fonctionnaires; et d) garantir l'enregistrement et la divulgation de l'identité et des activités des lobbyistes de l'industrie du tabac par l'intermédiaire du registre de transparence de l'UE.

**10.** Au cours de l'enquête, le Médiateur a reçu l'avis de la Commission, suivi d'un avis complémentaire dans lequel la Commission était invitée à préciser si, comme le plaignant l'avait fait valoir, un certain nombre de réunions non divulguées entre des hauts fonctionnaires de la Commission (autres que le personnel de la DG Santé) et des représentants de l'industrie du tabac avaient eu lieu, et si des comptes rendus de l'une de ces réunions avaient été conservés. Le Médiateur a également reçu les observations du plaignant en réponse au premier avis complémentaire de la Commission. En outre, le Médiateur a procédé à une inspection du dossier de la Commission concernant cette affaire.

**11.** La recommandation du Médiateur tient compte des arguments et des avis avancés par les parties.

Prétendue inexécution par la Commission de l'article 5, paragraphe 3, de la convention et des lignes directrices
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### Arguments présentés au Médiateur

**12.** Le **plaignant** estime que les règles et procédures actuelles mises en place par la Commission pour se conformer à l'article 5, paragraphe 3, de la convention et aux lignes directrices d'application ne sont pas suffisantes pour garantir la transparence et éviter toute influence indue lors de l'interaction avec les intérêts de l'industrie du tabac.

**13.**De l'avis du plaignant, la controverse entourant les tentatives précédentes de l'industrie du tabac d'influencer la "directive sur les produits du tabac" de l'UE a mis en évidence l'importance de réglementer efficacement les relations entre les institutions de l'UE et l'industrie du tabac. Étant donné que l'UE est partie à la convention, toutes les institutions de l'UE ont l'obligation de protéger l'intégrité de l'élaboration des politiques et de la législation des intérêts particuliers de l'industrie du tabac.

**14.** Selon le plaignant, les réponses de la Commission aux questions des députés européens et le contenu des documents publiés à la suite des demandes d'accès aux documents formulées au titre du règlement (CE) n° 1049/2001 au cours des dernières années suggèrent que de hauts fonctionnaires de la Commission ont eu de nombreuses réunions avec des lobbyistes de l'industrie du tabac qui n'ont pas été divulguées en ligne, malgré l'obligation de transparence.

**15.** À cet égard, le plaignant conteste le point de vue de la Commission selon lequel la divulgation de documents au titre du règlement (CE) no 1049/2001 est suffisante pour satisfaire à l'obligation de transparence prévue à l'article 5, paragraphe 3, de la convention, étant donné que cela impose au public la charge d'agir et de veiller au respect de la convention par l'Union.

**16.**Le plaignant fait valoir qu'il existe un manque évident et injustifié de cohérence entre la politique et les pratiques de la DG Santé, d'une part, et celles des autres services de la Commission, d'autre part. La DG Santé divulgue publiquement ses contacts avec les lobbyistes et les représentants du tabac, contrairement aux autres services de la Commission.

**17.**Afin de garantir le plein respect de l'article 5, paragraphe 3, de la convention et des lignes directrices, le plaignant estime que la Commission devrait introduire dans tous ses services des mesures efficaces pour garantir la transparence de ses interactions avec les représentants de l'industrie du tabac, publier des listes en ligne de toutes ces réunions ainsi que des procès-verbaux de celles-ci, mettre en œuvre un code de conduite efficace sur les relations avec l'industrie du tabac et garantir l'enregistrement et la divulgation obligatoires de l'identité et des activités des lobbyistes de l'industrie du tabac par l'intermédiaire du registre de transparence de l'UE.

**18.** Dans son avis, la **Commission** a souligné la ferme volonté de l'UE de se conformer pleinement aux dispositions de la convention et de les mettre en œuvre. Il a toutefois noté que les lignes directrices ne sont pas contraignantes et devraient donc être mises en œuvre de manière compatible avec les pratiques juridiques et administratives établies.

19. Selon la Commission, le cadre éthique applicable aux membres de la Commission et au personnel, ainsi que ses règles en matière d'accès aux documents et de transparence constituent le cadre dans lequel s'inscrivent le respect et la mise en œuvre de la convention et de ses lignes directrices non contraignantes.

**20.**Selon la Commission, son cadre éthique est pleinement compatible avec la convention et ses lignes directrices. À cet égard, la Commission s'est également référée aux récentes modifications du statut dans le domaine des conflits d'intérêts, applicables à partir du 1er janvier 2014, ainsi qu'aux lignes directrices sur les cadeaux et les hospitalités qu'elle a adressées à son personnel en 2012. En outre, la Commission a publié un \<\<Guide pratique à l'intention du personnel sur l'éthique et la conduite\>\>, qui contient des recommandations concernant les contacts avec les groupes d'intérêt.

**21.**En ce qui concerne les règles relatives à l'accès aux documents, la Commission a fait valoir que le règlement (CE) no 1049/2001 garantit un niveau élevé de transparence et est donc compatible avec les exigences de transparence de la convention, comme le montre clairement le fait que des documents relatifs aux contacts avec l'industrie du tabac et d'autres parties prenantes ont déjà été publiés en réponse aux demandes du plaignant.

**22.**La Commission a également fait valoir que, compte tenu de la responsabilité spécifique de la DG Santé en ce qui concerne la \<\<directive sur les produits du tabac\>\>, il est compréhensible que cette DG élabore des lignes directrices spécifiques axées sur la transparence à l'intention de son personnel travaillant dans ce domaine. Toutefois, ni la convention ni les lignes directrices ne contiennent de disposition à l'appui de l'affirmation du plaignant selon laquelle la Commission, dans son ensemble, devrait publier en ligne toutes les réunions avec les représentants de l'industrie du tabac et les procès-verbaux de ces réunions.

**23.**Le fait que la Commission, à l'exception de la DG Santé, n'ait pas publié en ligne les détails d'un certain nombre de réunions avec des représentants de l'industrie du tabac mentionnées par le plaignant ne signifie pas que ces réunions ont été \<\<non divulguées\>\>. Au contraire, selon la Commission, elle a \<\<divulgué\>\> ces réunions grâce à l'accès accordé à de nombreuses reprises aux documents demandés au titre du règlement (CE) no 1049/2001 et dans ses réponses aux questions du Parlement européen concernant ces réunions. Ces questions portaient notamment sur des réunions de fonctionnaires du secrétariat général et du service juridique avec des représentants de l'industrie du tabac. Tous les documents relatifs à ces réunions étaient soumis aux règles relatives à l'accès aux documents. Lorsque des procès-verbaux ont été établis, ils ont été fournis. Toutefois, les réunions sans résultats concrets ne nécessitaient pas nécessairement la prise de procès-verbaux.

**24.** En ce qui concerne la nécessité pour les lobbyistes de l'industrie du tabac d'enregistrer leurs activités au moyen du registre de transparence de l'UE mis en place conjointement par le Parlement européen et la Commission en 2011, la Commission a déclaré que l'inscription au registre implique également l'adhésion à son code de conduite, qui comprend un certain nombre de dispositions régissant les relations entre le lobbyiste et les institutions de l'UE. Bien que le registre sous sa forme actuelle reste volontaire par nature, le personnel de la Commission devrait naturellement demander aux lobbyistes, avec lesquels ils interagissent, s'ils sont inscrits au registre et les inciter à le faire si ce n'est pas le cas.

**25.** Dans ses observations, le **plaignant** a fait valoir que la Commission n'avait pas encore fourni d'explication convaincante quant aux raisons pour lesquelles les autres services de la Commission n'appliquent pas les mêmes règles de transparence que le personnel de la DG Santé dans le domaine de la politique et de l'élaboration de la législation en matière de tabac.

**26.**Le plaignant s'est félicité des mesures récemment introduites par la Commission dans le cadre de sa nouvelle \<\<initiative en matière de transparence\>\>, qui comprennent des restrictions sur les réunions avec des lobbyistes non enregistrés et une transparence proactive en ce qui concerne la publication en ligne des réunions avec des lobbyistes. Toutefois, ces mesures devraient être encore élargies car elles ne ciblent qu'un très petit nombre de hauts fonctionnaires de la Commission (commissaires, membres de leur cabinet et directeurs généraux).

### Évaluation du Médiateur aboutissant à une recommandation

**27.** L'allégation du plaignant est que la Commission dans son ensemble devrait adopter les règles plus strictes en matière de transparence proactive et d'éthique déjà adoptées par la DG Santé. Ce n'est qu'en agissant ainsi, selon le plaignant, que la Commission se conformera pleinement à l'obligation de transparence découlant de l'article 5, paragraphe 3, de la convention et des dispositions correspondantes des lignes directrices.

**28.** Avant d'examiner le bien-fondé de cette allégation, il importe de clarifier d'emblée la question des prétendues réunions \<\< non divulguées \>\> de hauts fonctionnaires de la Commission avec des représentants de l'industrie du tabac auxquelles le plaignant a fait référence à l'appui de son allégation.

**29.**Le Médiateur note que, comme la Commission l'a souligné, ces réunions n'ont pas été \<\<non divulguées\>\> en ce sens qu'elles ont été tenues secrètes et qu'aucun registre n'a été conservé par la Commission. Le plaignant a plutôt utilisé le terme \<\<non divulgué\>\> pour désigner les réunions et les procès-verbaux de ces réunions qui n'ont pas été publiés de manière proactive en ligne par la Commission. En fait, comme la Commission l'a expliqué, l'existence de ces réunions a été révélée et des documents y afférents (notes, procès-verbaux) ont été communiqués au plaignant à la suite de demandes d'accès à des documents présentées au titre du règlement (CE) no 1049/2001. En outre, ces précisions ont également été fournies par la Commission dans les réponses aux questions des députés européens.

**30.**L'inspection du Médiateur n'a fourni aucun élément de preuve suggérant que, hormis les réunions avec des représentants de l'industrie du tabac que la Commission avait déjà divulguées (en vertu du règlement n° 1049/2001 et dans les réponses aux questions des députés), d'autres réunions auraient pu avoir lieu dont la Commission avait gardé le secret. Toutefois, les éléments de preuve tirés de l'inspection du Médiateur tendaient à étayer le point de vue du plaignant selon lequel le cadre actuel de conformité de la Commission est inadéquat. Comme expliqué ci-dessous, le Médiateur estime que le cadre actuel de la Commission ne donne pas pleinement effet à l'obligation de transparence découlant de l'article 5, paragraphe 3, de la convention.

**31.**La position de la Commission est que son cadre éthique existant pour les commissaires et le personnel, ainsi que le régime d'accès aux documents prévu par le règlement (CE) n° 1049/2001, sont suffisants pour garantir le respect par l'UE de l'article 5, paragraphe 3, de la convention. La Commission estime qu'étant donné que les lignes directrices ne sont pas contraignantes, il n'est pas nécessaire qu'elle applique au reste de ses services les règles strictes de transparence qui ont été mises en place dans ce domaine par la DG Santé. De l'avis de la Commission, le fait que la DG Santé publie en ligne toutes les réunions de son personnel avec les représentants de l'industrie du tabac, ainsi que les procès-verbaux de ces réunions, est dû au fait que la DG Santé est chargée de la mise en œuvre de la politique de santé de la Commission, qui comprend également la réglementation des produits du tabac.

**32.** Le Médiateur estime que la position de la Commission n'est pas convaincante. L ' objectif de la Convention est de "*protéger les générations présentes et futures des conséquences sanitaires, sociales, environnementales et économiques dévastatrices de la consommation de tabac et de l ' exposition à la fumée de tabac en fournissant un cadre pour les mesures de lutte antitabac que les Parties doivent mettre en œuvre aux niveaux national, régional et international afin de réduire continuellement et sensiblement la prévalence de l ' usage du tabac et de l ' exposition à la fumée de tabac* ". Parmi les obligations générales convenues par les parties contractantes pour atteindre cet objectif, l'article 5, paragraphe 3, de la convention prévoit que "dans l'établissement*et la mise en œuvre de leurs politiques de santé publique en matière de lutte antitabac, les parties agissent pour protéger ces politiques des intérêts commerciaux et autres de l'industrie du tabac conformément à la législation nationale".* Les lignes directrices adoptées pour mettre en œuvre l'article 5, paragraphe 3, de la convention recommandent également, entre autres, que les parties à la convention "établissent*des mesures visant à limiter les interactions avec l'industrie du tabac et à assurer la transparence des interactions qui se produisent".*

**33.** La Convention et les Lignes directrices, en exigeant des Parties qu ' elles "*agissent*" pour protéger leurs politiques de santé des intérêts commerciaux ou autres de l ' industrie du tabac, imposent une approche proactive plutôt qu ' une approche réactive, voire passive. La Commission semble avoir donné un effet partiel à cette exigence puisque la DG Santé a mis en place un cadre de transparence aussi proactif et efficace. Ce cadre exige la publication en ligne de toutes les réunions de son personnel avec des représentants de l'industrie du tabac ainsi que des procès-verbaux de ces réunions. La Médiatrice ne comprend donc pas pourquoi ces règles proactives, qui peuvent être considérées comme constituant de bonnes pratiques, ne devraient pas s'appliquer à tous les services de la Commission. Cela garantirait que ces règles s'appliquent à ses hauts fonctionnaires et aux fonctionnaires d'autres services tels que le secrétariat général et le service juridique, qui sont étroitement associés à l'élaboration des politiques et de la législation de la Commission dans son ensemble.

**34.**Il convient également de garder à l'esprit que l'efficacité des règles de transparence proactives de la DG Santé pourrait être sérieusement affaiblie et compromise lorsque d'autres commissaires et/ou fonctionnaires d'autres services, qui sont étroitement associés aux activités législatives et d'élaboration des politiques de la Commission, sont autorisés à tenir des réunions non déclarées avec des représentants de l'industrie du tabac. Dans ce scénario, qui est en fait le cas actuellement, l'existence de telles réunions n'est connue du public que si et lorsqu'un citoyen ou une autre personne présente une demande d'accès à des documents en vertu du règlement (CE) n° 1049/2001, ou qu'un député européen pose une question pertinente à la . de la Commission. Bien que la DG Santé soit chargée de la mise en œuvre de la politique de la Commission en matière de santé, y compris la mise en œuvre de la directive "Produits du tabac", il n'en demeure pas moins que ce ne sont pas seulement les fonctionnaires de la DG Santé et son commissaire qui assurent la mise en œuvre de la convention, mais la Commission dans son ensemble par le biais de ses activités législatives et d'élaboration des politiques. Par conséquent, la Médiatrice ne voit pas pourquoi seule la DG Santé devrait publier les réunions en ligne de son personnel avec les représentants de l'industrie du tabac, alors que le reste de la Commission ne le fait pas, même s'ils sont également impliqués, d'une manière ou d'une autre, dans les activités législatives et politiques de la Commission dans le domaine de la réglementation du tabac.

**35.** Le Médiateur ne partage donc pas l'avis de la Commission selon lequel le cadre éthique actuel applicable aux commissaires et à leur personnel garantit le plein respect de l'obligation de transparence prévue à l'article 5, paragraphe 3, de la convention. Bien que ces règles exigent, entre autres, que les fonctionnaires exercent leurs fonctions de manière objective, impartiale et dans le respect de leur devoir de loyauté à l'égard de l'Union (voir article 11 du statut), elles n'imposent pas d'obligations claires aux fonctionnaires d'agir pour protéger les politiques de l'Union \<\<des*intérêts commerciaux et autres de l'industrie du tabac\>\>,* ni ne semblent donner effet aux lignes directrices en ce sens qu'elles prennent des \<\<mesures*concrètes pour limiter les interactions avec l'industrie du tabac et assurer la transparence des interactions qui se produisent\>\>.*

**36.**De même, même s'il est vrai que le règlement 1049/2001 est susceptible d'assurer un degré élevé de transparence dans l'Union, il n'en demeure pas moins que les réunions de fonctionnaires de la Commission, autres que ceux de la DG Santé, avec des représentants de l'industrie du tabac resteront confidentielles tant qu'un citoyen n'aura pas présenté une demande d'accès à des documents ou qu'un député européen n'aura pas posé une question pertinente à la Commission. Le Médiateur partage l'avis du plaignant selon lequel, en substance, une telle approche déplace la charge du respect de l'obligation de transparence prévue à l'article 5, paragraphe 3, de la convention de la Commission vers le citoyen. Toutefois, cela n'aurait certainement pas pu avoir pour effet de se conformer à l'article 5, paragraphe 3, de la convention.

**37.** L'inspection du Médiateur a montré qu'il existe des faiblesses inhérentes à l'approche actuelle de la Commission qui la rendent peu fiable et insatisfaisante en termes de transparence. À l'heure actuelle, les informations pertinentes ne sont fournies que lorsqu'une demande d'accès aux documents est présentée ou lorsqu'une question pertinente est soulevée par un député au Parlement européen. En l'absence d'une telle demande ou question, les informations ne sont pas disponibles. Le fait de présenter une demande d'accès à des documents ou de poser une question pertinente à un député au Parlement européen n'est susceptible de susciter le type d'informations recherché que si cette demande ou question est formulée avec soin. Si aucun enregistrement d'une réunion avec un représentant de l'industrie du tabac n'est conservé (parce qu'il n'y a aucune obligation de conserver un tel enregistrement), alors une demande d'accès aux documents sera futile. De même, dans le cas d'une question d'un député, où aucun enregistrement n'a été conservé, une réponse complète dépend de la capacité des fonctionnaires concernés à se rappeler avoir eu de telles réunions et de ce qui a été effectivement discuté.

**38.**L'inspection du Médiateur a également montré que certaines réunions des membres du service juridique de la Commission avec des représentants de l'industrie du tabac ont été divulguées dans les réponses données par la Commission aux députés européens. Toutefois, lorsque la Commission a demandé aux mêmes fonctionnaires, aux fins de la présente enquête, de dire s'ils avaient eu des réunions avec des représentants de l'industrie du tabac, ils ont répondu par la négative. La Commission a expliqué que cette incohérence apparente était due au fait que les membres de son service juridique ne considèrent pas, en général, les contacts avec des avocats représentant des cabinets d'avocats fournissant des conseils juridiques aux entreprises comme étant des contacts avec le secteur lui-même. Il est évident que cette interprétation est erronée et a pour effet, dans le présent contexte, de dissimuler l'existence de réunions entre le personnel de la Commission et des représentants de l'industrie du tabac. En outre, cet exemple démontre les dangers inhérents au fait de laisser aux membres du personnel, ou à des catégories de personnel, le soin de décider eux-mêmes si une réunion doit être signalée. Le fait de laisser au personnel le soin de décider quelles réunions doivent faire l'objet d'un rapport ou de décider si une réunion avec des employés, des conseillers, des lobbyistes et/ou des avocats représentant l'industrie du tabac doit être traitée simplement comme une réunion de courtoisie ou informelle entravera inévitablement la mise en œuvre effective de l'obligation de transparence prévue à l'article 5, paragraphe 3, de la convention.

**38.**À la lumière de ce qui précède, la Médiatrice conclut que le fait que la Commission n'applique pas, dans l'ensemble de ses services, les règles de transparence plus strictes appliquées par la DG Santé en ce qui concerne la publication en ligne de toutes les réunions avec des représentants de l'industrie du tabac et la publication des procès-verbaux de ces réunions constitue un cas de mauvaise administration. Elle recommandera donc à la Commission de veiller à ce que la politique de transparence proactive mise en place par la DG Santé s'applique à tous les services de la Commission.

**39.**En formulant sa recommandation, la Médiatrice est également consciente du fait que, le 25 novembre 2014, la Commission a adopté deux décisions exigeant la publication d'informations concernant les réunions tenues par les commissaires, les membres de leurs cabinets et les directeurs généraux avec des organisations et des personnes agissant en qualité d'indépendants, et qu'en principe, ces fonctionnaires ne devraient rencontrer que les organisations et les personnes agissant en qualité d'indépendants qui figurent dans le registre de transparence. La Médiatrice estime que cette initiative est en effet un pas dans la bonne direction pour renforcer la transparence dans l'UE. Toutefois, comme le plaignant l'a fait observer, ces nouvelles règles ne s'appliquent qu'à un nombre limité de hauts fonctionnaires. Par conséquent, les responsables politiques et les membres du service juridique chargés des questions relatives au tabac, les chefs d'unité et les directeurs ne sont pas liés par ces nouvelles règles en matière de transparence et de divulgation. Ces règles ne sauraient donc être considérées comme répondant pleinement à la nécessité d'un respect effectif de l'obligation de transparence prévue à l'article 5, paragraphe 3, de la convention et de ses lignes directrices.

**40.** Cette recommandation vise également à répondre aux demandes du plaignant a) à c). En ce qui concerne la revendication d) (concernant l'enregistrement et la divulgation de l'identité et des activités des lobbyistes de l'industrie du tabac par l'intermédiaire du registre de transparence de l'UE), la Médiatrice note que, le 24 janvier 2015, la Commission a rendu publique son intention de présenter, en 2015, une proposition relative à un registre obligatoire des lobbyistes couvrant la Commission, le Parlement européen et le Conseil[\[4\].](#_ftn4){#_ftnref4} Une fois adoptée, cette proposition répondrait aux préoccupations du plaignant et au fait qu'à l'heure actuelle, l'inscription au registre de transparence reste volontaire. La Médiatrice invite donc la Commission à fournir, dans son avis circonstancié sur cette recommandation, une mise à jour de son intention annoncée de proposer la création d'un registre de transparence obligatoire.

La recommandation
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**La Commission devrait veiller à ce que la politique de transparence proactive mise en place par la DG Santé, qui exige la publication en ligne de toutes les réunions de son personnel avec les représentants de l'industrie du tabac et des procès-verbaux de ces réunions, s'applique à tous les services de la Commission, quelle que soit l'ancienneté du fonctionnaire concerné, y compris, en particulier, aux membres de son service juridique.**

La Commission et le plaignant seront informés de cette recommandation. Conformément à l'article 3, paragraphe 6, du statut du Médiateur européen, la Commission transmet un avis circonstancié au plus tard le 31 décembre 2015. L'avis circonstancié pourrait consister en l'acceptation de la recommandation et en une description de la manière dont elle a été mise en œuvre, ainsi qu'en une mise à jour de l'annonce faite par la Commission le 27 janvier 2015, selon laquelle elle a l'intention de présenter sa propre proposition en 2015 concernant un registre obligatoire des lobbyistes couvrant la Commission, le Parlement européen et le Conseil.

Strasbourg, le 1er octobre 2015

Emily O'Reilly Médiateur


européen

[\[1\]](#_ftnref1){#_ftn1} Décision du Parlement européen du 9 mars 1994 concernant le statut et les conditions générales d'exercice des fonctions du Médiateur (94/262/CECA, CE, Euratom), JO L 113, p. 15.

[\[2\]](#_ftnref2){#_ftn2} JO L 213, p. 8.

[\[3\]](#_ftnref3){#_ftn3} Lignes directrices pour la mise en œuvre de l'article 5.3 de la Convention-cadre de l'OMS pour la lutte antitabac, FCTC/COP3(7), http://apps.who.int/gb/fctc/PDF/cop3/FCTC_COP3_DIV3-fr.pdf.

[\[4\]](#_ftnref4){#_ftn4} http://europa.eu/rapid/press-release_IP-15-3740_en.htm.