Fait conformément à l’article 3, paragraphe 6, du statut du Médiateur européen

Contexte de la plainte

1. Le 25 juin 2013, le plaignant, un journaliste allemand, a demandé à la Commission l'accès à des documents en sa possession dans le cadre de la surveillance de l'internet par des organismes publics britanniques (principalement le service de renseignement «Government Communications Headquarters», autrement connu sous le nom de «GCHQ»), conformément aux règles de l'UE relatives à l'accès aux documents [1].

2. Par lettre du 14 août 2013, la Commission a identifié quatre séries de documents comme relevant du champ d'application de la demande d'accès du plaignant, à savoir

i) une lettre du 25 juin 2013 de Mme Reding, vice-présidente de la Commission, à M. Hague, ministre britannique des affaires étrangères;

ii) une lettre du 3 juillet 2013 de M. Hague à Mme Reding;

iii) une lettre du 25 juillet 2013 du directeur général de la direction générale (DG) Justice de la Commission au représentant permanent du Royaume-Uni auprès de l'Union européenne; et

iv) la correspondance de citoyens demandant à la Commission d’enquêter sur l’affaire.

3. En ce qui concerne la lettre susmentionnée du 3 juillet 2013, la Commission a fait valoir qu’il s’agissait d’un document émanant d’«un tiers». Par conséquent, la Commission a dû demander le «consentement» du Royaume-Uni à accorder l'accès [2]. Elle a ajouté qu'elle avait demandé un tel accord par lettre du 12 août 2013 et qu'elle attendait la réaction du Royaume-Uni.

4. En ce qui concerne les autres documents, la Commission a fait valoir que l’accès ne pouvait pas être accordé, étant donné qu’ils concernent ses enquêtes en cours sur la violation présumée des droits fondamentaux des citoyens de l’Union. La Commission a ajouté que l’octroi de l’accès irait à l’encontre de l’intérêt public et aurait un effet préjudiciable sur son processus d’enquête, qui nécessite un climat de confiance [3]. La Commission a déclaré qu’un accès partiel ne pouvait pas non plus être accordé.

5. Le 15 août 2013, le plaignant a présenté une demande confirmative. N'ayant pas reçu de réponse avant le 21 octobre 2013, le plaignant s'est adressé au Médiateur.

L’enquête

6. Dans sa plainte, le plaignant alléguait que la Commission avait rejeté à tort sa demande d’accès du public aux documents et qu’elle devait lui accorder l’accès aux documents identifiés dans sa lettre du 14 août 2013.

7. La Médiatrice a ouvert une enquête et a invité la Commission à rendre un avis sur la plainte. Ses services ont également examiné les documents identifiés par la Commission dans sa lettre du 14 août 2013.

Développements ultérieurs

8. Le 18 novembre 2013, le plaignant a remis au Médiateur une copie de la réponse de la Commission du 15 novembre 2013 à sa demande confirmative.

9. Dans sa réponse, la Commission a confirmé sa décision antérieure de rejeter la demande d’accès du plaignant, en invoquant l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement (CE) no 1049/2001 (concernant la protection des objectifs des activités d’inspection, d’enquête et d’audit). La Commission a fait valoir que la divulgation porterait atteinte au dialogue entre elle-même et les autorités britanniques, qui nécessite un climat de confiance mutuelle jusqu’à l’achèvement de la phase de négociation. À cet égard, la Commission s’est référée à la jurisprudence de la Cour de justice [4], affirmant que la Cour a reconnu l’existence d’une présomption générale selon laquelle la divulgation de documents du dossier administratif porte en principe atteinte à la protection des objectifs des activités d’enquête tant que ces activités sont en cours. En outre, la Commission s'est référée à l'arrêt de la Cour dans l'affaire ClientEarth [5], selon lequel les enquêtes susceptibles d'aboutir à l'ouverture d'une procédure d'infraction pourraient être couvertes par ladite exception.

10. La Commission a indiqué qu’elle avait examiné s’il existait un intérêt public supérieur justifiant la divulgation des documents demandés. À cet égard, il a reconnu l'importance de la liberté de la presse ainsi que de l'intérêt du public pour la transparence. Toutefois, elle a également observé que l'exercice de la liberté d'expression et d'information protégée par l'article 11 de la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne pouvait être limité [6] et que la présomption générale susmentionnée l'emportait sur l'intérêt public en ce qui concerne les dossiers administratifs.

11. En outre, la Commission a examiné si un accès partiel pouvait être accordé, mais a estimé que les documents demandés dans leur intégralité relevaient de l’exception invoquée.

12. La Commission a informé le plaignant que les autorités britanniques avaient accepté la divulgation de la lettre émanant du ministre britannique des affaires étrangères. Néanmoins, la Commission en a refusé l’accès.

13. Dans sa lettre transmettant la décision de la Commission au Médiateur, le plaignant a critiqué le fait que la Commission

i) n'a pas expliqué pourquoi elle n'avait pas respecté les délais prévus par le règlement (CE) n° 1049/2001;

ii) n’a pas divulgué la lettre envoyée par le ministre britannique des affaires étrangères, bien que les autorités britanniques aient accepté sa divulgation;

iii) n’a pas accordé l’accès à la correspondance de tiers qu’elle a reçue concernant la question de la surveillance de l’internet par les autorités britanniques, sans avancer d’arguments quant aux raisons pour lesquelles elle ne pouvait pas être divulguée. En tout état de cause, la protection des enquêtes ne pourrait être une raison appropriée, étant donné que le contenu de cette correspondance ne représente pas la position de la Commission et ne serait donc pas en mesure d’influencer l’enquête; et

iv) a simplement fait valoir que l’intérêt public n’était pas suffisamment élevé, sans toutefois considérer que la question sous-jacente est un sujet important dans l’actualité et affecte les droits fondamentaux de millions de citoyens de l’Union.

14. La Médiatrice a estimé que les arguments soulevés par la plaignante étaient couverts par l’enquête qu’elle avait ouverte. Le 29 novembre 2013, elle a donc transmis la lettre de la plaignante du 18 novembre 2013 à la Commission, l'invitant à tenir compte de son contenu lors de l'élaboration de son avis.

Refus prétendument erroné d’accorder l’accès du public

Inspection par le Médiateur du dossier de la Commission

15. Lors de l'inspection effectuée le 11 décembre 2013, les services du Médiateur ont examiné les documents identifiés par la Commission comme relevant du champ d'application de la demande du plaignant ainsi que les documents relatifs au traitement par la Commission de la demande d'accès du plaignant.

16. Il ressort de l’inspection que la lettre du 3 juillet 2013 de M. Hague à Mme Reding contient une annexe qui consiste en un discours de M. Hague prononcé à la Chambre des communes. L'inspection a en outre montré que la Commission avait reçu 18 plaintes de tiers, dont chacune contenait le même texte - ou à tout le moins un texte très similaire.

Arguments présentés au Médiateur

17. Dans son avis, la Commission a formulé des observations tant sur les aspects procéduraux que sur les aspects matériels de l’affaire.

18. En ce qui concerne la procédure, la Commission a reconnu qu’elle n’avait pas pris de décision confirmative sur la demande de la requérante dans les délais prescrits par le règlement (CE) no 1049/2001 et s’est excusée pour ce retard.

19. Sur le fond, la Commission a réitéré les arguments qu'elle avait précédemment avancés dans sa réponse du 15 novembre 2013 à la demande confirmative du plaignant. Le plaignant n’a pas présenté d’autres observations.

Évaluation du Médiateur aboutissant à un projet de recommandation

20. En ce qui concerne l’aspect procédural susmentionné, dans son avis, la Commission a reconnu qu’elle n’avait pas répondu à la demande confirmative du plaignant dans les délais fixés par le règlement (CE) no 1049/2001 et a présenté ses excuses au plaignant pour le retard subi. Compte tenu de ces circonstances, le Médiateur estime qu'il n'est pas nécessaire de procéder à d'autres enquêtes sur cet aspect.

21. Sur le fond, le Médiateur fait observer ce qui suit.

22. L’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement (CE) no 1049/2001 dispose que les institutions refusent l’accès à un document dans le cas où sa divulgation porterait atteinte à la protection des objectifs des activités d’inspection, d’enquête et d’audit, à moins qu’un intérêt public supérieur ne justifie la divulgation du document visé. Les exceptions au droit général d’accès aux documents doivent toutefois être interprétées et appliquées strictement [7].

23. La Cour a admis un certain nombre d'exceptions à l'obligation des institutions d'examiner spécifiquement et individuellement les documents auxquels l'accès a été demandé. En particulier, la Cour a jugé qu’il est en principe loisible à l’institution concernée de fonder ses décisions sur des présomptions générales qui s’appliquent à certaines catégories de documents [8]. C’est le cas en ce qui concerne les procédures de contrôle des aides d’État [9], les procédures de contrôle des concentrations [10] et les procédures pendantes devant les juridictions de l’Union [11]. La Cour a également jugé qu’une présomption générale similaire peut être invoquée en ce qui concerne les documents relatifs aux procédures d’infraction en cours [12]. Dans l’arrêt ClientEarth, le Tribunal a étendu cette présomption aux documents relatifs à des enquêtes susceptibles d’aboutir à l’ouverture d’une procédure en manquement [13].

24. En l’espèce, il n’est pas contesté que tous les documents demandés par le plaignant concernaient des enquêtes susceptibles d’aboutir à l’ouverture d’une procédure d’infraction. Il résulte de la présomption générale reconnue par la jurisprudence que, dans de telles circonstances, la Commission est en droit de présumer que la divulgation des documents demandés pourrait porter atteinte aux objectifs des activités d’enquête. Par conséquent, la Commission n’était en principe pas tenue de procéder à un examen concret et individuel de chacun de ces documents [14].

25. Toutefois, les juridictions de l’Union ont également précisé que cette présomption n’exclut pas le droit d’une personne intéressée à obtenir l’accès de démontrer qu’un document donné n’est pas couvert par cette présomption ou qu’il existe un intérêt public supérieur justifiant la divulgation du document concerné [15].

26. Par conséquent, le Médiateur doit évaluer si le plaignant a présenté des éléments de preuve ou des arguments susceptibles de contester le bien-fondé de la conclusion de la Commission selon laquelle tous les documents concernés étaient couverts par l'exception pertinente.

En ce qui concerne la lettre adressée par le ministre britannique des affaires étrangères à la Commission (voir point ii ci-dessus)

27. La position de la Commission est, en substance, que la divulgation pourrait avoir une incidence négative sur le climat de confiance entre elle-même et l’État membre concerné, comme les juridictions de l’Union l’ont reconnu dans les affaires Petrie et Technische Glaswerke. Toutefois, la Commission a elle-même admis que l’État membre concerné, à savoir le Royaume-Uni, avait accepté la divulgation de ladite lettre. Dans ces circonstances, le Médiateur ne comprend pas comment la divulgation de cette lettre pourrait avoir les conséquences négatives auxquelles la Commission a fait référence. De l'avis du Médiateur, il est donc clair que la Commission ne peut invoquer la présomption générale susmentionnée pour refuser l'accès à cette lettre.

28. En outre, la lettre contient une pièce jointe consistant en un discours prononcé par M. Hague à la Chambre des communes. Ce discours est accessible au public sur le site web de ce dernier. Par conséquent, le Médiateur est perplexe devant l'argument de la Commission selon lequel même un accès partiel était impossible étant donné que les documents concernés étaient, dans leur intégralité, couverts par l'exception pertinente. Par conséquent, le Médiateur estime que la décision de la Commission de refuser l'accès à ce document n'est absolument pas convaincante.

En ce qui concerne les plaintes de tiers (voir point iv ci-dessus)

29. Le plaignant a fait valoir que la Commission s’était fondée à tort sur la présomption générale susmentionnée, étant donné que le contenu des observations présentées par des tiers ne pouvait pas être attribué à la Commission et ne pouvait pas influencer son enquête. Le Médiateur n'est pas convaincu par cet argument. Le Tribunal a jugé que la Commission peut se fonder sur une présomption d’exclusion de la divulgation en ce qui concerne les documents relatifs à des enquêtes susceptibles de donner lieu à une procédure d’infraction. Rien n’indique que les documents relatifs à une telle enquête ne devraient pas être couverts par cette présomption simplement parce qu’ils émanent d’un tiers. Par conséquent, c’est en principe à bon droit que la Commission a fondé sa décision de refuser l’accès sur la présomption générale.

30. Toutefois, l'inspection par le Médiateur des documents pertinents a révélé que ces plaintes avaient été déposées après que la Commission eut déjà écrit sa première lettre concernant la question concernée aux autorités britanniques. Il est donc douteux que ces griefs puissent effectivement être considérés comme se rapportant à l'enquête de la Commission. En outre, l'examen du dossier de la Commission a également révélé que ces plaintes ne contenaient aucune information pouvant être attribuée aux autorités britanniques ou à la Commission. En fait, ils ne contiennent que des points et des questions d’ordre général.

31. Même à supposer que les documents pertinents soient considérés comme couverts par la présomption susmentionnée, il serait toujours nécessaire d’examiner s’il existe un intérêt public supérieur justifiant la divulgation. Au moment où la demande d'accès du plaignant a été présentée, de nombreux citoyens s'inquiétaient considérablement de l'incidence sur les droits fondamentaux de l'activité présumée des organismes publics britanniques. Dans sa décision sur la demande confirmative du plaignant, la Commission n'a pas traité cette question de manière adéquate. En fait, la Commission s’est limitée à quelques déclarations assez générales.

En ce qui concerne les lettres de la Commission (voir les points i et iii ci-dessus)

32. Après avoir examiné le dossier de la Commission, la Médiatrice partage l’avis de la Commission selon lequel les deux lettres qu’elle a adressées au Royaume-Uni étaient couvertes par la présomption générale selon laquelle la divulgation pourrait potentiellement porter atteinte à la protection des objectifs de ses enquêtes, conformément à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement (CE) no 1049/2001. Cela étant, il est vrai que cette exception ne s’applique que lorsqu’il n’existe pas d’intérêt public supérieur justifiant la divulgation.

33. En ce qui concerne l’existence d’un intérêt public supérieur justifiant la divulgation, le Médiateur a déjà observé que la Commission s’est limitée à certaines déclarations assez générales. Toutefois, et comme le plaignant l’a observé à juste titre, des millions de citoyens de l’Union ont peut-être été touchés, et la question sous-jacente a donné lieu à un large débat politique et international sur ce sujet.

34. Compte tenu de ce qui précède, le Médiateur est d’avis que la Commission n’a pas traité de manière adéquate la question de savoir s’il existait un intérêt public supérieur justifiant la divulgation. Le Médiateur souligne que le secret dont fait preuve la Commission en l'espèce ne peut que renforcer les préoccupations du plaignant et des citoyens en général.

35. À la lumière des considérations qui précèdent, le Médiateur estime que la Commission n'a pas traité correctement la demande d'accès aux documents du plaignant. Elle présente donc ci-dessous un projet de recommandation correspondant, conformément à l’article 3, paragraphe 6, du statut du Médiateur européen.

Le projet de recommandation

Sur la base de l’enquête sur cette plainte, le Médiateur adresse le projet de recommandation suivant à la Commission:

i) La Commission devrait donner accès à la lettre adressée le 3 juillet 2013 par le ministre britannique des affaires étrangères au commissaire.

ii) La Commission devrait accorder l’accès à tous les autres documents demandés par le plaignant concernant la surveillance de masse de l’internet par les agences publiques britanniques, ou justifier dûment les raisons pour lesquelles, selon elle, la divulgation doit être refusée.

La Commission et le plaignant seront informés de ce projet de recommandation.  Conformément à l'article 3, paragraphe 6, du statut du Médiateur européen, la Commission adresse un avis circonstancié au plus tard le 31 décembre 2014. L’avis circonstancié pourrait consister en l’acceptation du projet de recommandation et en une description de la manière dont il a été mis en œuvre.

Strasbourg, le 2 octobre 2014