Avant-propos

J’ai le plaisir de présenter le rapport «Putting it Right?» de cette année, qui évalue la manière dont les institutions de l’UE ont répondu aux propositions formulées dans le cadre de nos enquêtes clôturées en 2019. Les institutions de l’UE ont coopéré de manière satisfaisante dans 79 % des cas en 2019, ce qui représente une amélioration par rapport à l’année précédente. Il s’agit d’une réflexion positive sur les institutions de l’UE, qui ont cherché à améliorer leurs pratiques administratives.

Les institutions ont réagi positivement à 93 des 118 propositions que nous avons faites pour corriger ou améliorer leurs pratiques administratives. Sur les 17 institutions auxquelles nous avons fait des propositions, 10 ont répondu de manière satisfaisante à toutes les solutions, suggestions et recommandations que nous avons proposées. Bien que toutes les institutions n'aient pas réagi de manière satisfaisante à toutes nos propositions, celles-ci les ont néanmoins sensibilisées davantage aux préoccupations liées à leurs pratiques. Cela, en soi, devrait contribuer à une sensibilité accrue à ce que le public attend et, en fin de compte, à une meilleure administration.

Bien que le chiffre de 79 % reflète les réponses des institutions à mes propositions à un moment donné, il ne rend pas pleinement compte de l'impact de notre travail au fil du temps. C’est pourquoi le rapport de cette année examine également l’incidence plus large des enquêtes et initiatives de la Médiatrice.

Cette incidence comprend, par exemple, les changements liés aux initiatives que j’ai prises sans ouvrir d’enquête, ou les questions résolues par les institutions pendant qu’une enquête de la Médiatrice était en cours. Cependant, ce qui est crucial, c'est qu'il inclut également les résultats de certaines enquêtes dont l'impact n'était évident qu'après la clôture de l'enquête. Certaines de nos propositions ont une portée considérable, impliquent des efforts importants et peuvent impliquer une réforme des procédures et des pratiques en place depuis des décennies. Dans d'autres cas, une dynamique externe continue après la clôture d'une enquête peut conduire, à un stade ultérieur, à des changements, même si l'institution a initialement répondu négativement à une proposition.

L’administration de l’UE affiche en général des performances élevées, et je voudrais penser que nous en avons tous vu les avantages au cours de cette année difficile, marquée par la crise de la COVID-19. J’ai cherché à reconnaître certaines de ces bonnes pratiques administratives par l’intermédiaire du «Prix de la bonne administration», qui se tient tous les deux ans, et j’ai hâte de le faire à nouveau en 2021.

 

Emily O'Reilly
décembre 2020

 

Rapport

1. Introduction

Le présent rapport rend compte de la manière dont les institutions de l’UE ^[1] ont répondu au Médiateur dans les affaires clôturées en 2019. Le Médiateur peut faire des propositions sous la forme de solutions, de recommandations et de suggestions. L'Ombudsman peut également promouvoir l'amélioration par le biais d'initiatives stratégiques, qui ne sont pas des enquêtes formelles, ou inciter une institution à régler une question avant même qu'une proposition de solution formelle ou une recommandation ne soit faite.

La section 2 explique ce que sont les solutions, les recommandations et les suggestions de l'Ombudsman. Il examine les résultats des travaux de la Médiatrice et évalue dans quelle mesure les institutions de l’UE acceptent les propositions de la Médiatrice.

La section 3 analyse l’impact qualitatif des travaux du Médiateur qui ne peut être mesuré au moyen de statistiques. Cela inclut, par exemple, les changements induits par des initiatives stratégiques ou des questions résolues par les institutions alors qu’une enquête de la Médiatrice était en cours. Cette section examine également les résultats des enquêtes dont l'impact n'a été évident qu'après la clôture de l'enquête.

Les deux sections comprennent des résumés d’affaires justifiant une «mention spéciale» à titre d’exemples principaux.

2. Résultats dans les affaires de l'Ombudsman

Le Médiateur aide les particuliers, les entreprises et les associations qui ont des problèmes avec une institution de l'UE ^[2]. Dans le même temps, le Médiateur sert l'intérêt général en aidant les institutions à améliorer la qualité du service qu'elles fournissent. En plus d'enquêter sur les plaintes, la Médiatrice peut également ouvrir des enquêtes de sa propre initiative.

Le Médiateur peut demander à l’institution de fournir des informations, d’inspecter ses dossiers et de recueillir les témoignages des membres de son personnel. Ces pouvoirs sont définis dans le statut du médiateur ^[3] (ci-après le «statut»). Lorsque cela est nécessaire ou approprié, le Médiateur peut demander à l’institution de revoir sa position, d’apporter des réparations ou d’apporter des modifications générales pour l’avenir. Si la réponse de l’institution à une constatation de mauvaise administration n’est pas satisfaisante, le Médiateur peut attirer l’attention politique sur une affaire en présentant un «rapport spécial» au Parlement européen.

a. Coopération dans les affaires clôturées en 2019

 

Le taux d'acceptation est le pourcentage de réponses positives au nombre total de propositions (solutions, recommandations et suggestions) formulées par le Médiateur.

Un taux d’acceptation global de 79 % a été enregistré avec les propositions de la Médiatrice dans les affaires clôturées en 2019. C'est-à-dire que les institutions ont réagi positivement à 93 des 118 propositions faites par le Médiateur pour corriger ou améliorer leurs pratiques administratives ^[4].

Le taux varie d'un établissement à l'autre. Sur 17 établissements, 10 avaient un taux d’acceptation de 100 % en 2019. La Commission, qui représente la plupart des cas dans lesquels le Médiateur a fait des propositions, en raison de la taille de son administration, avait un taux d'acceptation de 75%.

Tableau 1 - Acceptation globale des propositions du Médiateur par institution:

Institution	Solutions, recommandations et suggestions	Réponses satisfaisantes
Parlement européen	2	0
Commission européenne	71	53
Office européen de lutte antifraude	5	4
Bureau européen d'appui en matière d'asile	5	5
Agence européenne de la sécurité aérienne	1	1
Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes	5	5
Centre européen pour le développement de la formation professionnelle	1	1
Agence européenne des produits chimiques	3	3
Contrôleur européen de la protection des données	1	1
Service européen pour l'action extérieure	6	5
Autorité européenne de sécurité des aliments	1	1
Banque européenne d'investissement	3	2
Agence européenne des médicaments	4	4
Office européen de sélection du personnel	7	6
Autorité européenne des marchés financiers	1	1
Agence de l’Union européenne pour la cybersécurité	1	1
Agence exécutive pour l’innovation et les réseaux	1	0
Total	118	93

b. Solutions

Si le Médiateur estime qu'une plainte peut être résolue rapidement, il peut présenter une proposition de solution à l'institution concernée, sur la base de l'article 3, paragraphe 5, du statut ^[5].

Les institutions de l’UE ont accepté 6 des 10 solutions proposées par la Médiatrice dans des affaires clôturées en 2019 ^[6].

Tableau 2 - Acceptation des propositions de solution par institution:

Institution	Solutions	Réponses satisfaisantes
Commission européenne	5	2
Office européen de lutte antifraude	1	0
Contrôleur européen de la protection des données	1	1
Service européen pour l'action extérieure	1	1
Autorité européenne de sécurité des aliments	1	1
Autorité européenne des marchés financiers	1	1
Total	10	6

Graphique 2 - Reconnaissance des propositions de solutions par institution:

 

Exemples de coopération positive:

Affaire 860/2018/THH relative au refus de l’Autorité européenne de sécurité des aliments d’accorder au public l’accès aux déclarations d’intérêts du personnel d’encadrement intermédiaire Une enquête sur le refus de l’Autorité européenne de sécurité des aliments (EFSA) d’accorder au public l’accès aux déclarations d’intérêts du personnel d’encadrement intermédiaire a conduit l’EFSA à adopter une nouvelle politique de transparence dans ce domaine. Dans le cadre de la politique révisée, l’EFSA rend publiques les déclarations d’intérêts de l’ensemble du personnel d’encadrement. L’EFSA a également suivi la demande de la Médiatrice de rendre publiques les déclarations d’intérêts de son scientifique en chef, de son coordinateur scientifique principal et de son conseiller politique principal. La Médiatrice a également noté avec satisfaction que l’EFSA a mis en place un système approprié pour traiter les demandes d’accès aux documents.

Affaire 357/2019/FP relative au refus de l’Autorité européenne des marchés financiers d’accorder l’accès du public aux documents relatifs aux contacts avec les parties prenantes Un universitaire s'est plaint au Médiateur après que l'Autorité européenne des marchés financiers (AEMF) eut refusé l'accès à certains documents concernant des réunions qu'elle avait tenues avec des représentants du secteur sur une question particulière. La Médiatrice a examiné la question et a constaté que l’AEMF avait tenu des notes internes sur ces réunions, qu’elle aurait dû envisager de divulguer. À la suite de l’enquête de la Médiatrice, l’AEMF a divulgué des parties de huit documents. La Médiatrice a également demandé que l’AEMF indique à l’avenir si sa bibliothèque d’informations en ligne destinée au public contient des comptes rendus détaillés de ses réunions avec des lobbyistes.

c. Recommandations

Le Médiateur peut formuler des recommandations formelles chaque fois qu'il constate un cas de mauvaise administration. Si la recommandation est acceptée, le Médiateur clôt l'affaire, se félicitant de cette coopération. Si la recommandation est rejetée par l’institution, le Médiateur peut classer l’affaire en confirmant sa constatation de mauvaise administration. Le Médiateur peut présenter au Parlement européen un rapport spécial sur toute enquête clôturée par une constatation de mauvaise administration, qu'il considère comme présentant un intérêt public plus large et significatif.

Comme les années précédentes, en 2019, le taux d’acceptation des recommandations formelles est nettement inférieur à celui des propositions et suggestions de solutions de l’Ombudsman. Cela s’explique peut-être par le fait que les recommandations sont fondées sur une constatation de mauvaise administration. Au moment où une enquête atteint ce point, les positions peuvent s'être enracinées, ce qui rend plus difficile l'obtention d'un résultat positif.

Tableau 3 - Acceptation des recommandations par institution:

Institution	Recommandations	Réponses satisfaisantes
Parlement européen	2	0
Commission européenne	13	3
Banque européenne d'investissement	3	2
Office européen de sélection du personnel	3	2
Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes	2	2
Agence de l’Union européenne pour la cybersécurité	1	1
Agence exécutive pour l’innovation et les réseaux	1	0
Total	25	10

Exemples de coopération positive:

Affaire 758/2017/MDC sur la politique linguistique de l’Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes (Frontex) L’affaire concernait une demande d’obtention d’un document en italien auprès de l’Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes (Frontex). La Médiatrice a examiné la politique linguistique de Frontex dans ses communications externes et a recommandé à Frontex de mettre à disposition des informations générales sur son site web dans toutes les langues officielles de l’UE. Elle recommande également que Frontex publie sa politique linguistique sur son site web dans toutes les langues officielles de l’Union. Frontex a accepté ses recommandations.

Affaire 723/2018/AMF sur la manière dont l’Agence de l’Union européenne chargée de la sécurité des réseaux et de l’information a géré une procédure de passation de marché pour l’organisation d’un événement Une entreprise espagnole s’est plainte auprès du Médiateur après que l’Agence de l’Union européenne chargée de la sécurité des réseaux et de l’information (ENISA) n’a pas répondu aux questions qu’elle avait posées lors de la préparation de son offre pour un marché, alors même que l’ENISA avait répondu aux questions d’un autre soumissionnaire. La Médiatrice a estimé qu’il s’agissait d’une mauvaise administration et a recommandé à l’ENISA d’indemniser le plaignant pour le temps et les ressources investis dans la préparation de son offre. L’ENISA a accepté la proposition du Médiateur et a offert à l’entreprise un paiement «à titre gracieux» de 2 500 EUR. Le plaignant était satisfait du résultat et le Médiateur a classé l'affaire.

d. Suggestions

Les suggestions d’amélioration visent à garantir une amélioration systémique de l’administration de l’UE. Elles sont prises soit dans la décision clôturant l'affaire, soit à un stade plus précoce de l'enquête.

Au total, 83 suggestions ont été formulées dans des affaires clôturées en 2019.^[7] Le suivi des suggestions a été satisfaisant dans 93 % des cas, ce qui est supérieur au taux de 82 % enregistré l’année dernière.

Tableau 4 - Acceptation des suggestions par institution:

Institution	Suggestions	Réponses satisfaisantes
Commission européenne	53 [8]	48
Office européen de lutte antifraude	4	4
Bureau européen d'appui en matière d'asile	5	5
Agence européenne de la sécurité aérienne	1	1
Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes	3	3
Centre européen pour le développement de la formation professionnelle	1	1
Service européen pour l'action extérieure	5	4
Agence européenne des produits chimiques	3	3
Agence européenne des médicaments	4	4
Office européen de sélection du personnel	4	4
Total	83	77

Graphique 4 - Acceptation des suggestions par institution:

 

Exemples de coopération positive:

Affaire 1139/2018/MDC sur la conduite d’experts lors d’entretiens avec des demandeurs d’asile organisés par le Bureau européen d’appui en matière d’asile Le Médiateur a traité une affaire concernant la manière dont le Bureau européen d’appui en matière d’asile (EASO) a mené un entretien avec un demandeur d’asile. Le requérant, l'ONG Advocates Abroad, a fait part de ses vives préoccupations au sujet de l'entretien avec un demandeur d'asile, qui a ensuite été expulsé. L’EASO reconnaît que l’intervieweur a poursuivi une ligne d’interrogation inappropriée et qu’il y a eu des problèmes d’interprétation. À la suite de la suggestion de la Médiatrice, l’EASO a confirmé qu’il mettait en place un mécanisme de traitement des plaintes. Il a également déclaré qu'il informerait immédiatement et systématiquement les autorités nationales s'il découvrait que des erreurs significatives avaient été commises lors d'entretiens avec des demandeurs d'asile.

Affaire 417/2018/JF sur la manière dont la Commission européenne a traité les allégations de violations des droits de l’homme dans un foyer pour personnes handicapées cofinancée par l’UE La Médiatrice a traité une plainte sur la manière dont la Commission européenne traitait les allégations de violations des droits de l’homme dans un foyer pour personnes handicapées en Hongrie, qui était cofinancée par l’UE. Elle s’inquiète du fait que l’interprétation par la Commission d’une disposition clé de la convention des Nations unies relative aux droits des personnes handicapées (CNUDPH), relative à l’autonomie de vie, soit en contradiction avec celle de l’organe des Nations unies chargé du suivi de la CNUDPH. En réponse aux suggestions de la Médiatrice, la Commission est convenue d’accorder une attention particulière à la prise en compte adéquate de la CNUDPH lors de l’élaboration et de la mise en œuvre des programmes de financement de l’UE.

3. Influence positive

Le présent rapport fait état de l’acceptation des propositions du Médiateur à un moment donné. Toutefois, pour mesurer l’impact des travaux du Médiateur, il convient d’aller au-delà du taux d’acceptation quantitatif.

Les enquêtes de la Médiatrice peuvent soulever des questions difficiles et attirer l’attention sur des problèmes systémiques de grande ampleur. La résolution de ces problèmes peut prendre du temps, de sorte que certains changements positifs ne peuvent être reflétés dans les chiffres annuels.

L'impact peut également être obtenu en intensifiant le débat autour d'un sujet. Le travail du Médiateur, conjointement avec le Parlement, la société civile et bien d’autres, peut avoir un «effet dissuasif» important pour prévenir la mauvaise administration. Les institutions sont conscientes que les mesures administratives qui ne répondent pas aux normes élevées attendues par le public pourraient donner lieu à une enquête du Médiateur ou à un contrôle plus large. En ce sens, les statistiques ne reflètent pas pleinement l’incidence des travaux du Médiateur.

Enfin, le taux d'acceptation ne montre pas où ni à quelle fréquence les enquêtes du Médiateur entraînent des changements immédiats de la part des institutions, avant même que le Médiateur ne fasse une proposition formelle. Ces enquêtes sont considérées comme ayant été «réglées» par les institutions.

a. Impact dans le temps

Certains des changements que le Médiateur demande aux institutions d'apporter sont de grande envergure, impliquent des efforts importants et peuvent impliquer une réforme des procédures et des pratiques en place depuis des décennies. Ces changements prennent du temps et peuvent survenir trop tard pour être pris en compte dans les calculs annuels du Médiateur.

Dans d'autres cas, la pression exercée par une enquête particulière attire davantage l'attention du public sur une question, ce qui peut entraîner, à un stade ultérieur, le renversement d'une réponse négative à une proposition.

Exemples:

Affaires jointes 488/2018/KR et 514/2018/KR concernant la nomination d’un nouveau secrétaire général par la Commission européenne Dans le cadre de l’enquête de la Médiatrice sur le processus menant à la nomination du plus haut fonctionnaire de la Commission, elle a demandé à la Commission de mettre en place une procédure spécifique pour la nomination de son secrétaire général. Si la Commission a d’abord refusé d’accepter la recommandation de la Médiatrice, elle a ensuite suivi la recommandation de la Médiatrice, vers la fin de 2019, en engageant une procédure de nomination spécifique pour le poste de secrétaire général, comprenant un avis de vacance et un calendrier bien défini.

 

b. Initiatives stratégiques

La Médiatrice peut choisir de poursuivre des sujets d’importance stratégique sans ouvrir d’enquête, en ouvrant une «initiative stratégique»^[9]. Le but de ces initiatives est de partager des suggestions avec les institutions sur des sujets importants, d'attirer l'attention sur des questions d'intérêt public ou d'en savoir plus sur une question particulière avant de décider s'il est nécessaire d'ouvrir une enquête.

En 2019, la Médiatrice a lancé deux ^[10] initiatives stratégiques et en a clôturé onze.

Exemple:

Initiative stratégique avec la Commission européenne sur les négociations relatives au retrait du Royaume-Uni de l’UE (SI/1/2017/KR) Avant le début des négociations sur le Brexit, la Médiatrice a écrit à la Commission et au Conseil pour demander la publication proactive des principaux documents de négociation. En 2019, la Médiatrice a clôturé l’initiative de deux ans de suivi des négociations sur le Brexit en faisant l’éloge du niveau généralement élevé de transparence. Elle demande instamment à la Commission européenne et au Conseil de maintenir ces normes dans toute négociation future sur les relations entre l’Union et le Royaume-Uni. Parmi les mesures positives prises par la task-force «Brexit» de la Commission figurent la publication de plus de 100 documents de négociation, la mise à la disposition du public du calendrier du négociateur en chef et le fait de ne rencontrer que des lobbyistes enregistrés. Le Conseil a également publié les directives de négociation et les principes directeurs en matière de transparence.

c. Affaires réglées

Le Médiateur peut clore une enquête à un stade précoce sans proposer de solution si l’institution résout spontanément le problème ou remédie à un éventuel cas de mauvaise administration après en avoir été informée.

En 2019, la Médiatrice a estimé que les institutions avaient pris les mesures nécessaires pour régler la question de cette manière dans 178 affaires.

Exemple:

Affaire 279/2018/JN concernant la décision de la Commission européenne de recouvrer des fonds auprès d’une entreprise ayant participé à un projet financé par l’UE en Namibie La plainte concernait une entreprise allemande qui a participé à un projet financé par l’UE visant à améliorer la capacité des autorités nationales namibiennes à gérer les fonds et programmes de l’UE. La société s’est adressée au Médiateur après que la Commission européenne a recouvré environ 100 000 EUR auprès de celui-ci, à la suite d’un audit. Alors que l’enquête de la Médiatrice était en cours, la Commission a contacté à la fois le plaignant et les autorités namibiennes pour trouver une solution. Les autorités namibiennes ayant accepté une responsabilité financière partielle, la Commission a remboursé à la plaignante la quasi-totalité du montant qu'elle avait précédemment recouvré.

4. Conclusions

Dans une nette majorité des enquêtes couvertes par le réexamen de cette année, les institutions ont répondu de manière satisfaisante aux propositions du Médiateur. Toutefois, si les propositions et suggestions de solutions sont largement acceptées par les institutions, ce n’est pas le cas des recommandations. Cela peut être dû au fait que, au moment où les enquêtes atteignent le point où le Médiateur formule une recommandation formelle, les institutions sont moins disposées à changer de position. Cela est particulièrement vrai pour les plaintes relatives au règlement (CE) no 1049/2001 relatif à l’accès du public aux documents, pour lesquelles l’institution a déjà pris une décision formelle en réponse au recours «demande confirmative».

Toutefois, comme décrit ci-dessus, le taux d'acceptation ne tient pas compte de tous les efforts déployés par les institutions pour améliorer leur administration et résoudre les problèmes soulevés dans les enquêtes de l'Ombudsman. Le Médiateur s’efforce de reconnaître certaines de ces bonnes pratiques administratives au moyen du «Prix de la bonne administration», qui a lieu tous les deux ans.

Le Médiateur continuera à travailler avec les institutions pour apporter des changements, à la fois immédiatement en réponse aux plaintes individuelles et, plus généralement, au fil du temps.

 

[1] Par souci de brièveté, le présent rapport utilise le terme "institution" pour désigner l ' ensemble des institutions, organes et organismes de l ' UE.

[2] L’article 228 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne habilite le Médiateur à enquêter sur les cas de mauvaise administration dans l’action des institutions de l’Union, à l’exception de la Cour de justice de l’Union européenne dans l’exercice de ses fonctions juridictionnelles.

[3] Décision 2008/587 du Parlement européen du 18 juin 2008 modifiant la décision 94/262 concernant le statut et les conditions générales d’exercice des fonctions du Médiateur (JO 2008, L 189, p. 25).

[4] Les statistiques figurant dans le présent rapport n'incluent pas les affaires 1946/2018/KR et 757/2017/PB dans lesquelles nous attendons les réponses du Secrétariat général du Conseil et du Service européen pour l'action extérieure, respectivement.

[5] L’article 3, paragraphe 5, du statut dispose que «[l]e Médiateur recherche, dans la mesure du possible, une solution avec l’institution ou l’organe concerné afin d’éliminer le cas de mauvaise administration et de donner suite à la plainte».

[6] Afin d’éviter un double comptage, les statistiques ne comprennent pas une seule proposition de solution présentée dans l’affaire 805/2018/MIG, qui a été suivie d’une recommandation.

[7] Les cinq suggestions faites au Conseil dans l'affaire 1946/2018/KR et les trois suggestions faites au SEAE dans l'affaire 757/2017/PB n'ont pas été prises en compte parce que les institutions n'y ont pas encore répondu.

[8] Dans l’enquête OI/3/2017/NF sur la gestion par la Commission des situations de «pantouflage» concernant le personnel de l’UE, la Médiatrice a formulé 25 suggestions, dont 21 ont été acceptées par la Commission. 

[9] Pour de plus amples informations sur les initiatives stratégiques de la Médiatrice, vous pouvez consulter le lien suivant: https://www.ombudsman.europa.eu/fr/strategic-issues/strategic-initiatives.

[10] Cela inclut l'initiative stratégique SI/4/2018/TE ouverte en décembre 2019, après la publication du rapport 2018 Putting it Right.