Pour faciliter la lecture, le terme «institution de l’UE» est utilisé comme abréviation des institutions, organes et organismes de l’UE, à moins qu’il ne soit nécessaire de distinguer ces entités.

1. Le droit d'accès du public aux documents de l'UE

1.1. Le droit de l’Union prévoit-il un droit d’accès du public aux documents?

La charte des droits fondamentaux de l’Union européenne et le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) disposent que les citoyens et résidents de l’Union ont le droit d’accéder aux documents dont disposent les institutions, organes et organismes de l’Union.

L’article 42 de la Charte dispose ce qui suit:

«Tout citoyen de l’Union, ainsi que toute personne physique ou morale résidant ou ayant son siège statutaire dans un État membre, a un droit d’accès aux documents des institutions, organes et organismes de l’Union, quel que soit leur support.»

L’article 15, paragraphe 3, TFUE dispose ce qui suit:

«Tout citoyen de l’Union et toute personne physique ou morale résidant ou ayant son siège statutaire dans un État membre ont un droit d’accès aux documents des institutions, organes et organismes de l’Union, quel que soit leur support, sous réserve des principes et des conditions à définir conformément au présent paragraphe.

Les principes généraux et les limites d'intérêt public ou privé qui régissent ce droit d'accès aux documents sont fixés par le Parlement européen et le Conseil, par voie de règlements, statuant conformément à la procédure législative ordinaire.

Chaque institution, organe ou organisme de l'UE veille à la transparence de ses procédures et élabore dans son règlement intérieur des dispositions spécifiques concernant l'accès à ses documents, conformément aux règlements visés au deuxième alinéa.

La Cour de justice de l'Union européenne, la Banque centrale européenne et la Banque européenne d'investissement ne sont soumises au présent paragraphe que dans l'exercice de leurs missions administratives.

Le Parlement européen et le Conseil assurent la publication des documents relatifs aux procédures législatives dans les conditions prévues par les règlements visés au deuxième alinéa.»

Le règlement (CE) n° 1049/2001 relatif à l'accès du public aux documents de l'UE donne effet à ce droit pour la plupart des institutions, organes ou organismes de l'UE.

Lorsqu’un document contient des informations environnementales, les règles spécifiques énoncées dans le règlement Aarhus s’appliquent également (plus d’informations à la question 9.1).

2. Obligations incombant aux différentes institutions, organes et organismes de l’UE

2.1. Quelles sont les règles applicables aux institutions de l’UE?

Il existe sept institutions de l’UE: le Parlement européen, le Conseil de l'UE, la Commission européenne, le Conseil européen, la Cour de justice, la Banque centrale européenne et la Cour des comptes.

Le règlement (CE) no 1049/2001 relatif à l’accès du public aux documents s’applique directement au Parlement, au Conseil de l’Union européenne et à la Commission (ces institutions sont explicitement mentionnées dans le règlement (CE) no 1049/2001). Le règlement intérieur du Parlement, du Conseil et de la Commission comprend des dispositions spécifiques précisant la manière dont ils appliquent le règlement (CE) no 1049/2001. Le règlement intérieur du Parlement contient des dispositions relatives aux documents concernant les députés au Parlement européen, voir également la décision du Médiateur dans l’affaire 1264/2022/PB. La Commission considère que les documents ne relèvent du champ d’application du règlement que s’ils sont enregistrés.

Dans une déclaration commune sur le règlement (CE) no 1049/2001, le Parlement européen, le Conseil et la Commission ont invité les autres institutions, organes et organismes de l’Union à adopter des règles internes relatives à l’accès du public aux documents qui tiennent compte des principes et des limites énoncés dans ledit règlement.

Le Conseil européen applique le règlement (CE) n° 1049/2001 et le règlement intérieur du Conseil de l'UE en ce qui concerne la manière de traiter les demandes d'accès aux documents (voir l'article 10 du règlement intérieur du Conseil européen). Selon ces règles, les délibérations du Conseil européen sont couvertes par des dispositions relatives au secret, à moins que le Conseil européen n’en décide autrement. Toutefois, le règlement (CE) n° 1049/2001 s'applique néanmoins aux documents détenus par le Conseil européen. Ces règles ajoutent que le Conseil européen peut autoriser la production d'une copie ou d'un extrait de documents du Conseil européen destinés à être utilisés dans le cadre de procédures judiciaires, même lorsque ces documents n'ont pas déjà été rendus publics conformément au règlement (CE) n° 1049/2001.

Les trois autres institutions de l'UE - la Cour de justice de l'UE, la Banque centrale européenne et la Cour des comptes européenne - appliquent des règles distinctes qui diffèrent à des degrés divers du règlement (CE) n° 1049/2001.

La Cour de justice a adopté une décision exposant la manière dont elle traite les demandes d’accès aux documents relatives à son travail administratif uniquement. Il n’existe pas de droit d’accès du public aux documents qu’elle détient relatifs à son « travail judiciaire », qui comprend les mémoires, les preuves et ses délibérations internes sur les affaires. La base juridique de cette exception à la règle générale de l’accès du public aux documents se trouve à l’article 15, paragraphe 3, quatrième alinéa, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE), qui dispose que le droit d’accès du public aux documents ne s’applique pas à la Cour de justice, sauf lorsqu’elle exerce ses «missions administratives». Les règles de la Cour de justice qui s’appliquent aux documents relatifs à ses tâches administratives sont globalement similaires aux règles énoncées dans le règlement (CE) no 1049/2001.

Si une autre institution, un autre organe ou un autre organisme de l’Union (ci-après les «institutions de l’Union») détenait également une copie d’un document relatif à l’activité juridictionnelle de la Cour de justice, une demande d’accès à ce document peut être adressée à cette institution, cet organe ou cet organisme. Par exemple, si une institution de l’Union est partie à une procédure juridictionnelle, elle disposera de copies des mémoires dans cette affaire, comme le démontre la jurisprudence de l’Union (point 15). Elle doit traiter toute demande d’accès à ce document conformément aux règles d’accès aux documents qui lui sont applicables.

La décision de la Banque centrale européenne (BCE) relative à l’accès du public aux documents de la BCE établit des règles plus restrictives que le règlement (CE) no 1049/2001, notamment pour protéger la confidentialité des informations protégées en tant que telles en vertu du droit de l’Union et du processus décisionnel de la BCE. Les règles relatives à la prise de décision existent pour donner effet à l’article 15, paragraphe 3, TFUE, qui dispose que le droit d’accès du public aux documents ne s’applique pas à la Banque centrale européenne, sauf dans l’exercice de ses missions administratives. En outre, conformément à l’article 10, paragraphe 4, du protocole sur les statuts du Système européen de banques centrales et de la Banque centrale européenne , les travaux des réunions du conseil des gouverneurs de la Banque centrale européenne sont confidentiels, à moins que le conseil des gouverneurs ne décide de rendre publics les résultats de ses délibérations. Jurisprudence de l’Union (points 110-111) a établi la notion de « confidentialité des délibérations du conseil des gouverneurs de la BCE », mais celle-ci ne couvre que la conduite des délibérations et non leur résultat.

Selon la jurisprudence de l’Union (points 94-95) en ce qui concerne son travail de surveillance, la BCE ne saurait se fonder sur une « présomption générale » pour refuser l’accès. Cela signifie qu’elle doit justifier tout refus d’accès sur la base du contenu des documents en cause.

La Cour des comptes a adopté des règles très similaires au règlement (CE) n° 1049/2001. Elles contiennent une exception supplémentaire visant à protéger les «observations préliminaires d’audit» de la Cour des comptes et les documents utilisés pour préparer ces observations. Cela ne diffère pas en substance des règles énoncées dans le règlement (CE) n° 1049/2001. Les règles de la Cour des comptes prévoient également la possibilité de divulguer tout document qu’elle détient s’il existe un intérêt public supérieur justifiant la divulgation.

2.2. Quelles sont les règles applicables aux organes de l’UE?

Il existe huit organes de l’UE: le Service européen pour l’action extérieure (SEAE), le Comité économique et social européen, le Comité européen des régions, le Contrôleur européen de la protection des données (CEPD), le Comité européen de la protection des données (CEPD), le Médiateur européen, la Banque européenne d’investissement (BEI) et le Parquet européen.

Le règlement (CE) n° 1049/2001 relatif à l'accès du public aux documents s'applique au SEAE en vertu de l'article 11, paragraphe 1, de la décision 2010/427 du Conseil du 26 juillet 2010 fixant l'organisation et le fonctionnement du SEAE. Le SEAE a également adopté des modalités d'exécution.

Le SEAE assiste également les «missions civiles» de l’UE dans le traitement des demandes d’accès aux documents.

Le Comité économique et social européen a décidé d'appliquer les principes du règlement (CE) n° 1049/2001. En pratique, cela signifie qu’elle applique le règlement (CE) no 1049/2001.

Le Comité des régions a décidé d'appliquer les principes du règlement (CE) n° 1049/2001. En pratique, cela signifie qu’elle applique le règlement (CE) no 1049/2001.

L’article 51 du règlement régissant le CEPD dispose que le règlement (CE) no 1049/2001 s’applique aux documents qu’il détient.

L’article 76 du règlement régissant le comité européen de la protection des données dispose qu’il applique le règlement (CE) no 1049/2001.

Le Médiateur européen traite les demandes d'accès du public aux documents conformément au règlement (CE) n° 1049/2001, dans le respect du statut du Médiateur européen, qui contient des dispositions relatives à la confidentialité.

La BEI applique une politique plus restrictive que le règlement (CE) n° 1049/2001, notamment en ce qui concerne la protection des objectifs des enquêtes, des audits et des inspections. Dans le cadre de la politique de transparence de la BEI, la Médiatrice a décidé d’adopter une approche plus simple que celle qui existe actuellement dans la politique de la BEI. Le Médiateur examinera toute plainte concernant l'accès du public aux documents dès que la BEI aura répondu négativement à une demande confirmative ou n'aura pas respecté le délai de réponse. 

Le règlement (CE) no 1049/2001 s’applique au Parquet européen par l’intermédiaire du règlement (UE) 2017/1939 du Conseil (ci-après le «règlement sur le Parquet européen»). Toutefois, conformément à l’article 109, paragraphe 1, du règlement 2017/1939, le droit d’accès aux documents ne s’applique pas aux documents qui font partie des dossiers d’enquête du Parquet européen. Le Parquet européen a adopté des règles d’application régissant l’accès aux documents du Parquet européen.

2.3. Quelles sont les règles applicables aux agences de l’UE?

Les règlements fondateurs des agences de l'UE qui existaient en 2001, lorsque le règlement (CE) n° 1049/2001 relatif à l'accès du public aux documents a été adopté, ont été adaptés pour préciser que le règlement (CE) n° 1049/2001 s'applique à ces agences. Les règlements fondateurs de toutes les nouvelles agences, établis depuis 2001, contiennent une disposition appliquant le règlement (CE) n° 1049/2001 à ces agences.

La plupart des agences ont adopté des décisions définissant la manière dont elles appliquent le règlement (CE) no 1049/2001, par exemple le Conseil de résolution unique et l’Agence européenne des médicaments. Il est important de noter que ces décisions ne peuvent déroger ni limiter le droit d’accès prévu par le règlement (CE) no 1049/2001.

Les «agences exécutives de l’UE» dépendent de la Commission européenne pour leur soutien administratif dans le traitement des demandes d’accès aux documents. Ils appliquent les mêmes règles que la Commission européenne lorsqu’ils traitent des demandes d’accès aux documents, à savoir le règlement (CE) no 1049/2001 et le règlement intérieur de la Commission.

Voir la liste détaillée des agences décentralisées et exécutives de l’UE .

2.4. Les règles applicables aux bureaux de l'UE

Les quatre offices interinstitutionnels de l’UE – l’Office européen de sélection du personnel, l’École européenne d’administration, l’Office des publications de l’UE et la CERT-UE (l’équipe d’intervention en cas d’urgence informatique de l’UE) – traitent les demandes d’accès aux documents conformément au règlement (CE) no 1049/2001 relatif à l’accès du public aux documents.

2.5. Le droit d'accès du public aux documents s'applique-t-il à l'Eurogroupe?

L'Eurogroupe est un organe informel au sein duquel se réunissent les ministres des États membres de la zone euro. L'Eurogroupe n'étant pas un organe officiel de l'UE, le droit d'accès du public aux documents de l'UE ne lui est pas applicable. Néanmoins, l'Eurogroupe a informé le Médiateur qu'il entendait respecter l'esprit des règles et principes énoncés dans les traités. L'un de ces principes est la transparence. L'Eurogroupe a déclaré avoir une politique de transparence proactive et s'appuie sur l'article 4 du règlement (CE) n° 1049/2001 relatif à l'accès du public aux documents pour l'aider à évaluer si les documents peuvent ou non être divulgués de manière proactive. Il indique également que les citoyens de l’Union peuvent adresser des demandes d’accès du public aux documents à l’Eurogroupe.

2.6. Existe-t-il d'autres règles régissant le droit d'accès du public aux documents?

Les règles relatives à l’accès aux documents doivent être comprises et appliquées conformément à la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne.

Les institutions, organes et organismes de l’UE (ci-après les «institutions de l’UE») doivent tenir compte des règles énoncées dans le règlement Aarhus (règlement (CE) no 1367/2006) lorsqu’ils appliquent le règlement (CE) no 1049/2001 lorsque le document demandé contient des «informations environnementales» (plus d’informations à la question 9.1).

Le droit d’accès du public aux documents de l’UE est limité par le règlement de l’UE sur la protection des données (règlement (UE) 2018/1725). Le règlement établit les obligations en matière de protection des données pour les institutions et organes de l’UE lorsqu’ils traitent des données à caractère personnel, dont les institutions de l’UE doivent tenir compte lorsqu’elles appliquent également le règlement (CE) no 1049/2001 relatif à l’accès du public aux documents (plus d’informations à la question 7.1).

Selon la jurisprudence de l’Union (points 109 à 111), les règles de confidentialité énoncées dans certains règlements sectoriels doivent être prises en compte lors de l'application du règlement (CE) n° 1049/2001, par exemple l'article 28 du règlement (CE) n° 1/2003 relatif aux procédures en matière de droit de la concurrence.

3. À qui s'applique le droit d'accès du public?

3.1. Qui peut demander à une institution de l’UE l’accès à un document?

Tout citoyen de l’UE, toute autre personne résidant dans un État membre de l’UE ou toute «personne morale» résidant ou ayant son siège statutaire dans un État membre (telle qu’une entreprise, une organisation non gouvernementale, une école ou une association) a un droit d’accès aux documents détenus par une institution de l’UE. Certaines institutions de l'UE ont choisi d'étendre ce droit aux non-résidents.

3.2. Une personne doit-elle identifier qui elle est lorsqu'elle présente une demande d'accès à un document?

La Médiatrice a constaté qu’une institution de l’UE est habilitée à demander des coordonnées aux fins du traitement d’une demande d’accès, y compris pour vérifier si la personne demandant l’accès aux documents est un résident ou un citoyen de l’UE.

De nombreuses institutions de l’UE n’utilisent toutefois pas cette option et acceptent les demandes de toutes les personnes.

4. À quoi le droit s'applique-t-il? Qu'est-ce qu'un document?

4.1. Qu’implique le terme « document » dans le contexte du droit d’accès du public ?

La notion de « document » est large et comprend tout contenu quel que soit son support, pour autant qu’il concerne des politiques, des activités et des décisions relevant de la compétence de l’institution de l’Union concernée (voir jurisprudence de l’Union).

Le Médiateur a estimé que le terme «document» fait également référence à des messages textuels ou instantanés concernant des activités professionnelles (voir question 4.2 sur l’objet du document).

Selon la jurisprudence de l’Union , le droit d’accès du public aux documents couvre également le contenu d’une base de données, à condition que le contenu puisse être extrait de la base de données à l’aide des solutions logicielles existantes mises à la disposition des personnes utilisant la base de données (c’est-à-dire des utilisateurs finaux). Toutefois, si le contenu ne peut être extrait de la base de données qu’avec l’aide substantielle d’un personnel informatique spécialisé ou d’outils informatiques spécialisés qui ne sont normalement pas à la disposition des utilisateurs finaux de la base de données, ce contenu n’est pas couvert par le droit d’accès du public aux documents. La Médiatrice a conclu que, dans de telles circonstances, une institution de l’Union est en droit d’affirmer que le ou les documents demandés ne sont tout simplement pas en sa «possession». La Médiatrice a également constaté que cette interprétation s’applique également lorsque les informations sont conservées dans une base de données unique, mais que l’ensemble de données est stocké dans «plusieurs structures de données complexes».

Toutefois, la Médiatrice a encouragé les institutions de l’UE à étudier et à évaluer d’éventuelles solutions techniques, afin de pouvoir fournir au public des versions téléchargeables d’une base de données à l’avenir.

4.2. L'objet du document est-il pertinent?

Le droit d’accès du public aux documents s’applique aux documents relatifs aux politiques, activités et décisions relevant de la « sphère de responsabilité » d’une institution de l’Union. Normalement, si une institution de l'UE détient un document, il relèvera de la compétence de l'institution. Cela dit, le droit d’accès du public ne s’applique pas à certaines catégories très limitées de documents, par exemple:

Documents détenus par la Cour de justice qui se rapportent à son travail judiciaire. Le droit d’accès ne s’applique qu’aux « documents administratifs » détenus par la Cour. Selon la jurisprudence de l’Union (point 49), si un document de la Cour relatif à son activité juridictionnelle est détenu par une autre institution de l’Union, le droit d’accès du public s’applique en principe à ce document.

Les documents contenant les délibérations du conseil des gouverneurs de la Banque centrale européenne ne sont pas accessibles au public (comme l’a constaté le Médiateur).

Il en va de même pour les documents détenus par le Parquet européen qui se rapportent aux travaux du Parquet européen en matière de poursuites (les particuliers n’ont le droit d’accéder qu’aux «documents administratifs» détenus par le Parquet européen).

4.3. Le droit d’accès du public s’applique-t-il aux documents figurant sur le compte de messagerie professionnelle d’un membre du personnel de l’UE?

Le Médiateur a toujours considéré que, pour autant qu’un courrier électronique soit lié au travail (voir la question 4.2 sur l’objet des documents), le droit d’accès du public s’applique en principe.

Si le courriel est lié à la vie privée d’un membre du personnel (courriels personnels) ou s’il ne relève pas de la compétence de l’institution de l’Union, il n’est pas couvert par le droit d’accès du public.

La Médiatrice a constaté qu’une institution de l’Union peut, conformément aux principes de bonne administration, demander à un membre du personnel de lui remettre des copies de courriels substantiels liés au travail envoyés vers ou depuis son compte de messagerie privé. Une fois que les courriels sont entrés en possession de l’institution de l’UE, ils sont couverts par le droit d’accès du public aux documents.

4.4. Le droit d'accès du public s'applique-t-il aux SMS ou aux messages instantanés envoyés par téléphone mobile?

La Médiatrice a estimé que les messages textuels (ou autres messages instantanés) liés au travail envoyés vers ou depuis un téléphone fourni au personnel par une institution de l’UE sont couverts par le droit d’accès du public aux documents.

La Médiatrice a estimé qu’une institution de l’Union peut, conformément aux principes de bonne administration, demander à un membre du personnel de lui remettre des copies de messages textuels substantiels liés au travail envoyés vers ou depuis son téléphone privé. Le droit d'accès du public s'appliquerait alors à ces documents.

La Médiatrice a publié un ensemble de bonnes pratiques à l’intention de l’administration de l’UE concernant la conservation des textes et des messages instantanés envoyés par les fonctionnaires de l’UE, lorsqu’ils agissent à titre professionnel.

4.5. Comment savoir si une institution de l’UE dispose d’un document?

Toutes les institutions de l’UE qui appliquent le règlement (CE) no 1049/2001 (ou des règles équivalentes) relatif à l’accès du public aux documents sont censées disposer d’un registre des documents. Ces registres doivent être mis à la disposition du public sous forme électronique. Le Médiateur a publié des orientations sur les principes qui devraient s'appliquer à ces registres. Ils contiennent normalement des listes de documents. Dans certains cas, les registres contiendront un lien direct vers les documents dans un registre en ligne. Le registre doit donner une brève description de chaque document et son numéro de référence. Si le document n'est pas disponible directement, la référence peut être utilisée pour demander l'accès au document.

Certaines catégories de documents devraient, dans la mesure du possible, être rendues directement accessibles (de préférence par voie électronique) au public. Par exemple, les documents qui concernent le processus de création de la législation devraient, dans la mesure du possible, être directement accessibles.

Selon la jurisprudence de l’Union (point 99), les institutions de l’Union devraient veiller à ce que leurs politiques en matière d’enregistrement des documents ne soient pas arbitraires.

En pratique, les registres ne contiennent pas tous les documents en possession d’une institution de l’Union.

Ceux qui recherchent des documents ne figurant pas dans le registre d’une institution de l’UE peuvent trouver des références à ces documents sur les sites web des institutions, ou ils peuvent être référencés dans d’autres documents. Ces informations peuvent être utilisées pour faire des demandes d'accès à des documents.

Les personnes peuvent également demander l'accès à des documents qu'elles supposent exister, par exemple, lorsqu'une procédure particulière implique normalement la création d'un certain type de document.

Toutefois, dans le cadre d’une demande d’accès, les particuliers peuvent également demander à une institution de l’Union si elle dispose de documents concernant une question particulière. Conformément à l’article 6, paragraphe 2, du règlement (CE) no 1049/2001, l’institution est tenue de contribuer au traitement de ces demandes. Elle peut le faire, par exemple, en fournissant une liste des documents qu’elle détient sur cette question. Les particuliers peuvent ensuite utiliser cette liste pour présenter une demande d'accès du public aux documents.

Toutefois, s'il n'est pas possible de clarifier une demande, l'institution est en droit de ne pas la traiter plus avant. Il est donc dans l'intérêt des demandeurs de tenter d'identifier aussi clairement que possible le(s) document(s) qu'ils souhaitent.

4.6. Que se passe-t-il si une institution de l’UE insiste sur le fait qu’un document demandé n’existe pas ou n’est plus en sa possession?

Le droit d’accès aux documents ne s’applique qu’aux documents qui existent et qui sont en la possession d’une institution de l’Union.

Selon la jurisprudence de l’Union (point 155), si une institution de l’Union déclare qu’un document n’existe pas, cette affirmation est présumée vraie. Toutefois, le demandeur peut chercher à réfuter cette présomption, par exemple en soulignant qu'une procédure particulière implique normalement la création de ce type de document. Selon la jurisprudence de l’Union (points 47 et 54), l’institution de l’Union devrait être en mesure de fournir des explications plausibles quant à l’existence d’un document.  

Une institution de l’Union n’est pas tenue de conserver indéfiniment des copies de documents. Il se peut qu'un document ait déjà été en la possession d'une institution et qu'il ait été supprimé dans le cadre d'une politique normale de conservation des documents. Toutefois, il est de bonne pratique administrative de conserver des copies de documents importants, au moins pendant une période raisonnable. Le Médiateur a estimé qu’une institution ne devrait pas détruire des documents pendant le traitement d’une demande d’accès à ces documents.

Il est de bonne pratique administrative pour une institution de l’UE de rendre publique sa politique de conservation des documents, comme l’a suggéré le Médiateur.

Le droit d'accès du public aux documents n'implique aucune obligation de créer un nouveau document. Cela dit, indépendamment du droit d’accès du public aux documents, tous les citoyens ont le droit de demander des informations à chaque institution de l’UE et ont droit à une réponse. Le droit d’accès à l’«information», prévu par le code européen de bonne conduite administrative (article 22), peut être utilisé pour obtenir une réponse ponctuelle à une question.

4.7. Y a-t-il une limite au nombre de documents qui peuvent être demandés?

Selon la jurisprudence de l’Union (points 101 à 102), une institution de l’UE peut refuser de traiter une demande d’accès du public à un très grand nombre de documents ou à des documents très volumineux si le travail nécessaire pour répondre à la demande entraînerait une charge administrative disproportionnée. Toutefois, l’institution de l’UE en question devrait d’abord consulter le demandeur pour tenter de trouver une «solution équitable». Il pourrait s'agir d'aider à réduire la demande (voir question 6.3).

Il est généralement dans l’intérêt des demandeurs de contribuer à ces efforts puisque, selon la jurisprudence de l’Union (point 112), si aucune solution ne peut être trouvée, l’institution de l’Union peut refuser de traiter la demande ou décider de limiter la portée de la demande.

Un demandeur ne peut pas contourner cette règle en faisant plusieurs demandes distinctes au cours d'une même période.

Au lieu de refuser plusieurs demandes, certaines agences de l’UE utilisent des systèmes de files d’attente pour traiter ces demandes. Dans de tels cas, ils traiteront les demandes dans l'ordre.

Bien que le Médiateur ait constaté par le passé que, dans certaines circonstances, un mécanisme de file d'attente peut constituer une solution équitable, il est d'avis que l'application automatique d'un système de file d'attente ne peut être une bonne pratique administrative.

4.8. Une institution de l’UE devrait-elle énumérer les documents qu’elle a identifiés comme relevant du champ d’application d’une demande?

La Médiatrice a estimé qu’il était de bonne pratique administrative pour les institutions de l’Union d’inclure dans leur décision relative à une demande d’accès du public une liste de documents identifiés comme relevant du champ d’application de cette demande, à moins que la divulgation d’une telle liste ne porte atteinte à l’intérêt ou aux intérêts à protéger. En fournissant une liste de documents identifiés, l'institution facilite le traitement et la compréhension de sa réponse et permet aux demandeurs de soumettre des demandes d'examen plus éclairées.

4.9. Quelles règles s'appliquent aux documents classifiés?

L’article 9 du règlement (CE) no 1049/2001 relatif à l’accès du public aux documents explique comment les règles relatives à l’accès du public s’appliquent aux documents classifiés. Il s’agit de documents sensibles qui ont été classés «TRÈS SECRET/TOP SECRET», «SECRET» ou «CONFIDENTIEL» conformément aux règles de l’institution de l’UE concernée.

L’objectif de ces règles est de protéger les intérêts essentiels de l’Union européenne ou d’un ou de plusieurs de ses États membres dans les domaines couverts par l’article 4, paragraphe 1, point a), du règlement (CE) no 1049/2001, notamment la sécurité publique, la défense et les questions militaires.

Si l’article 9 du règlement (CE) no 1049/2001 fait spécifiquement référence aux questions de sécurité publique, de défense et militaires, il n’exclut pas la prise en considération de la nécessité de protéger les autres intérêts énoncés à l’article 4, paragraphe 1, point a), du règlement (CE) no 1049/2001, qui comprennent les relations internationales et la politique financière, monétaire ou économique de l’Union ou d’un État membre.

Les demandes d’accès à des documents sensibles ne doivent être traitées que par les personnes habilitées à consulter ces documents.

Les documents sensibles ne peuvent être inscrits dans un registre public ou divulgués qu'avec le consentement de la personne ou de l'entité dont ils proviennent.

5. Accès aux documents et langues de l'UE

5.1. Si une institution de l’UE a accordé l’accès à un document dans une langue, le demandeur a-t-il droit à une traduction?

Si l’institution de l’UE dispose d’une copie d’un document dans la langue demandée, elle devrait y donner accès. Cela s'applique même si la langue n'est pas une langue officielle de l'UE.

Toutefois, si l'institution ne dispose pas déjà d'une copie dans la langue demandée, elle n'est pas tenue de fournir une traduction.

5.2. Si une demande est formulée dans une langue officielle de l’UE, l’institution de l’UE peut-elle répondre dans une autre langue?

Les institutions de l’UE doivent répondre aux demandes d’accès du public dans la même langue officielle de l’UE que celle dans laquelle la demande a été présentée.

6. Comment demander l'accès dans la pratique

6.1. Sous quelle forme les demandes peuvent-elles être faites?

Un demandeur peut formuler une demande et demander à l’institution de l’UE de répondre dans le format écrit qu’il préfère, y compris par courrier électronique. Certaines institutions de l’UE peuvent fournir des formulaires de demande en ligne ou des portails avec des comptes d’utilisateurs. Ces formulaires ou portails en ligne facilitent le traitement des demandes et peuvent donc améliorer l’expérience des demandeurs d’accès, étant donné que les demandes peuvent être traitées plus efficacement. S’il n’est pas possible d’identifier l’entité opérationnelle correcte, les demandes doivent être envoyées soit à l’adresse de contact générale (courriel), soit à l’adresse (courriel) de l’entité dont le demandeur estime qu’elle est responsable du ou des documents. Le message devrait indiquer clairement qu’il s’agit d’une demande d’accès du public à des documents au titre du règlement (CE) no 1049/2001. Le destinataire doit ensuite transmettre la demande aux personnes chargées de l'accès aux documents dans l'institution concernée.

6.2. Que se passe-t-il si la demande n'est pas suffisamment précise?

Si une demande n’est pas claire, l’institution de l’UE est tenue de clarifier la demande. Cela peut affecter le moment de l'enregistrement de la demande. Il est donc important de veiller à ce que les demandes soient aussi claires que possible.

La Médiatrice a encouragé les institutions de l’UE à dialoguer avec les demandeurs de manière ouverte et constructive à toutes les étapes et à veiller à ce qu’ils reçoivent toutes les informations nécessaires qui peuvent leur permettre de clarifier leurs demandes.

La Médiatrice a estimé qu’une fois qu’une demande est suffisamment précise pour permettre à l’institution de l’UE d’identifier le ou les documents, l’institution devrait enregistrer la demande. Ce n’est qu’après avoir enregistré la demande, si nécessaire, que l’institution de l’UE devrait rechercher une solution équitable. La solution équitable devrait être recherchée dans le délai légal requis par le règlement (CE) n° 1049/2001 (voir les questions 6.3 et 6.4).

6.3. Que se passe-t-il si la demande porte sur un document très long ou sur un très grand nombre de documents?

Si une demande d’accès du public porte sur un très grand nombre de documents ou sur des documents très volumineux et que, par conséquent, le travail nécessaire pour répondre à la demande entraînerait une charge administrative disproportionnée, l’institution de l’UE en question devrait d’abord consulter le demandeur pour tenter de trouver une «solution équitable». Il pourrait s’agir d’aider à réduire la demande (voir également la question 4.7.).

Conformément à l’article 6, paragraphe 2, du règlement (CE) no 1049/2001, l’institution de l’Union est tenue de contribuer au traitement de ces demandes. Il peut le faire par exemple en fournissant une liste des documents qu'il détient.

Le Médiateur a également estimé qu’une institution de l’Union ne devrait pas suspendre les délais légaux lorsqu’elle constate, après avoir enregistré une demande, que celle-ci n’est pas suffisamment précise. Lorsqu’une institution a enregistré une demande qui n’est pas suffisamment précise pour lui permettre d’identifier les documents et qui n’aurait donc pas dû être initialement enregistrée, elle devrait rapidement demander au demandeur de fournir les éclaircissements nécessaires et activer le délai de 15 jours ouvrables une fois que ces éclaircissements ont été reçus. Le délai pour contacter le demandeur afin de demander de telles clarifications ne devrait pas dépasser 2 à 3 jours ouvrables à compter de la date de réception de la demande. En outre, une institution devrait éviter de formuler de multiples demandes d’éclaircissements. 

6.4. Combien de temps faudra-t-il pour obtenir une décision?

Une fois la demande enregistrée, le demandeur devrait normalement recevoir un accusé de réception.

Les institutions de l’UE sont tenues de prendre une première décision dans un délai de 15 jours ouvrables à compter de l’enregistrement d’une demande. Ce délai de 15 jours ouvrables peut être prolongé de 15 jours ouvrables supplémentaires dans des circonstances exceptionnelles. L’institution de l’UE devrait informer le demandeur de cette prolongation avant l’expiration du délai et expliquer pourquoi elle est nécessaire. Les demandes ne peuvent être enregistrées qu'une fois qu'elles parviennent au bon destinataire au sein de l'établissement, de sorte que l'identification et l'envoi d'une demande à l'entité opérationnelle appropriée permettront de s'assurer qu'elle est enregistrée plus rapidement.

Lorsque l’institution de l’UE refuse l’accès total ou partiel du public aux documents demandés ou ne répond pas à la demande dans les 15 jours ouvrables ou dans le délai prolongé de 30 jours ouvrables, le demandeur peut demander un réexamen (demande confirmative) (voir section 8) de la décision ou le rejet implicite de la demande. L’institution de l’UE est tenue de prendre une décision confirmative dans un délai de 15 jours ouvrables, qui peut à nouveau être prolongé de 15 jours ouvrables supplémentaires dans des circonstances exceptionnelles.

Les jours fériés ne sont pas pris en compte lors du calcul à l'expiration du délai. Ainsi, si une demande est présentée avant un jour férié, lorsque l’institution de l’UE est fermée pendant un certain nombre de jours, il peut prendre plus de temps pour obtenir une réponse.

6.5. Quels renseignements un demandeur doit-il fournir dans une demande?

Les demandeurs doivent s'identifier et identifier les documents auxquels ils souhaitent avoir accès.

Normalement, les demandeurs n'ont pas besoin d'expliquer pourquoi un document est demandé. Toutefois, le droit d'accès du public n'est pas absolu et certaines exceptions à ce droit s'appliquent. (Vous trouverez de plus amples renseignements sur ces exceptions à la section 7)

Dans certains cas, même lorsqu’une exception s’applique, il peut exister un intérêt public supérieur justifiant l’acceptation de la demande. Dans un tel cas, une explication du demandeur quant aux raisons pour lesquelles le document est demandé est nécessaire pour déterminer s’il existe un intérêt public supérieur justifiant la divulgation du document. Par conséquent, si les demandeurs croient qu'un intérêt public sera servi en accordant l'accès public à un document, ils devraient expliquer en quoi consiste cet intérêt public et pourquoi ils croient que la divulgation du document sert cet intérêt public.

Selon la jurisprudence de l’Union (point 49) et le Médiateur, les institutions de l’Union devraient toujours chercher à déterminer s’il existe un intérêt public supérieur justifiant l’octroi de l’accès. Cela est d’autant plus important que seule l’institution concernée est en possession des documents et au courant de leur contenu (sauf lorsque le Médiateur décide d’inspecter les documents dans le cadre du traitement d’une plainte connexe).

Si la demande comprend l’accès aux données à caractère personnel d’un tiers, le demandeur doit démontrer qu’il existe une nécessité, dans l’intérêt public, qui justifierait de rendre publiques ces données à caractère personnel. Si une telle nécessité existe, l’institution de l’Union mettra alors en balance cette nécessité avec les « intérêts légitimes » des personnes identifiées dans les documents. Le Médiateur a estimé que, si les intérêts légitimes de ces personnes l’emportent sur les raisons avancées par le demandeur, l’accès aux données à caractère personnel doit être refusé.

La fourniture de toute information contextuelle ou contextuelle lors de l’introduction d’une demande peut également être utile dans le cas de demandes étendues ou volumineuses afin d’aider l’institution de l’UE à identifier les documents présentant un intérêt spécifique pour le demandeur.

6.6. Un demandeur est-il tenu de fournir une adresse postale lorsqu'il fait une demande?

Il est raisonnable pour une institution de l’UE de demander à un demandeur de fournir une adresse postale pour un certain nombre de raisons. Premièrement, le droit d’accès du public aux documents est reconnu aux «citoyens de l’Union et à toute personne physique ou morale résidant ou ayant son siège statutaire dans un État membre», bien qu’il puisse être étendu par une institution de l’Union à sa discrétion (voir question 3.1). Deuxièmement, selon la jurisprudence de l’Union (point 62), l’envoi recommandé est une forme de notification particulièrement sûre pour garantir la sécurité juridique de la réception des décisions aux fins de l’établissement des délais prévus par le règlement (CE) no 1049/2001. En outre, les règles relatives au traitement des données à caractère personnel par les institutions de l’UE imposent des exigences strictes pour les transferts de données à caractère personnel en dehors de l’UE. Dans ces conditions, il est raisonnable qu’une institution de l’Union demande une adresse postale pour déterminer si un transfert de données à caractère personnel aura lieu ou non.

7. Restrictions au droit d'accès du public

7.1. Quelles raisons peut-on invoquer pour refuser l'accès?

Les motifs du refus d’accès à un document sont énoncés à l’article 4, paragraphes 1 à 3, du règlement (CE) no 1049/2001 relatif à l’accès du public aux documents.

L’article 4, paragraphe 1, point a), dispose que l’accès doit être refusé si la divulgation porterait atteinte à la protection de l’intérêt public en ce qui concerne: la sécurité publique; les questions militaires et de défense; les relations internationales; et/ou la politique financière, monétaire ou économique de l'UE ou d'un État membre.

L’article 4, paragraphe 1, point b), dispose que l’accès devrait être refusé si la divulgation porterait atteinte à la vie privée et à l’intégrité de l’individu, en particulier conformément à la législation de l’Union relative à la protection des données à caractère personnel.

L’article 4, paragraphe 2, dispose que l’accès doit être refusé si la divulgation porterait atteinte à la protection: les intérêts commerciaux d'une personne physique ou morale, y compris la propriété intellectuelle; les procédures judiciaires et les conseils juridiques; et/ou l'objet des inspections, des enquêtes et des audits.

Toutefois, contrairement aux exceptions énoncées à l’article 4, paragraphe 1, points a) et b), pour les exceptions énoncées à l’article 4, paragraphe 2, l’accès à ces documents peut toujours être accordé s’il existe un intérêt public supérieur justifiant la divulgation. Les intérêts privés d’une personne en matière de divulgation ne sont pas pertinents, à moins qu’ils ne coïncident avec un intérêt public. Un bon exemple serait celui où une personne souhaite avoir accès à un rapport d’étude clinique pour vérifier si un médicament approuvé par l’Agence européenne des médicaments est sûr. La personne peut avoir un intérêt privé à connaître ces informations. Toutefois, il existe également un intérêt public à faire connaître les informations relatives à la sécurité des médicaments.

L’article 4, paragraphe 3, dispose que l’accès devrait être refusé si la divulgation du document porterait gravement atteinte au processus décisionnel de l’institution de l’Union, à moins qu’un intérêt public supérieur ne justifie la divulgation. Un accès plus large peut être possible lorsque le processus décisionnel est déjà terminé. Dans de telles circonstances, cette exception continue de s’appliquer aux documents contenant des avis destinés à un usage interne dans le cadre de délibérations et de consultations préliminaires au sein de l’institution de l’UE concernée.

7.2. Dans quelle mesure les arguments d’une institution de l’Union doivent-ils être détaillés pour justifier un refus d’accès à un document?

Les juridictions de l’Union ont constamment jugé que, pour justifier leur décision d’invoquer une exception au titre du règlement no 1049/2001 et de refuser l’accès, une institution de l’Union doit démontrer l’existence d’un risque réel et spécifique qui est « raisonnablement prévisible » et non hypothétique par rapport aux intérêts qu’elle entend protéger. L’institution de l’Union n’est donc pas tenue de prouver que l’octroi de l’accès porterait atteinte à ces intérêts.

Toutefois, il ne suffit pas qu’une institution de l’Union déclare que les documents concernent simplement un intérêt particulier. Par exemple, il ne suffit pas d’affirmer qu’un document concerne la politique financière, monétaire ou économique de l’Union ou d’un État membre [article 4, paragraphe 1, point a), quatrième tiret, du règlement (CE) no 1049/2001]. Au contraire, l’institution de l’Union doit démontrer qu’il est raisonnablement prévisible que la divulgation du ou des documents porterait atteinte à un ou plusieurs de ces intérêts et doit fournir une motivation adéquate afin que le demandeur (ou les juridictions ou le Médiateur) puisse comprendre pourquoi un accès total ou partiel ne peut être accordé.

L’institution de l’UE n’est pas tenue de fournir des informations sur le contenu des documents, mais il peut être utile qu’elle fournisse certaines informations pour améliorer la compréhension de sa décision de ne pas divulguer. Dans la pratique, il arrive que les institutions de l'UE fournissent de telles informations.

Selon la jurisprudence de l’Union (point 34), une institution de l’Union est tenue d’adopter une interprétation large du droit d’accès et une interprétation étroite des exceptions à ce droit d’accès.

Dans certains cas, toutefois, une institution de l’Union peut invoquer une « présomption générale » pour refuser l’accès. Cela signifie qu’une exception justifiant un refus d’accès est présumée s’appliquer à tous les documents d’un certain type, de sorte que l’institution n’est pas tenue de procéder à un examen individuel de chaque document individuel. Cela se produit normalement lorsqu'il existe une législation qui prévoit expressément la confidentialité d'un document. Par exemple, la législation de l’UE sur la conduite des enquêtes en matière d’aides d’État dispose que les informations recueillies dans le cadre de ces enquêtes sont confidentielles. Ainsi, selon la jurisprudence de l’UE (point 61), tous les documents figurant dans un dossier d’aide d’État peuvent être présumés confidentiels.

Des présomptions générales ont toutefois été reconnues même lorsqu’il n’existe pas de législation spécifique exigeant que l’accès soit refusé. Par exemple, selon la jurisprudence de l’Union (points 55 à 65), les documents relatifs à une procédure d'infraction peuvent être présumés confidentiels tant que l'enquête est en cours.

Lorsqu’une institution de l’Union invoque une présomption générale pour refuser l’accès, le demandeur peut tenter de la réfuter en démontrant que la base de la présomption générale n’existe pas. Par exemple, si la présomption est fondée sur le fait qu'une enquête est en cours, elle sera réfutée s'il est démontré que l'enquête est terminée. Si la présomption générale est fondée sur le fait que des informations peuvent être présumées confidentielles sur le plan commercial, cette présomption peut être réfutée en soulignant que les informations sont désormais obsolètes. Selon la jurisprudence de l’Union (point 79), si des documents portent sur des faits survenus il y a plus de cinq ans, il ne saurait être présumé que les informations restent confidentielles sur le plan commercial.

Toutefois, même si une présomption générale est réfutée et que l’institution de l’Union procède à une évaluation individuelle du document, elle peut refuser l’accès sur la base du contenu spécifique du document ou des circonstances spécifiques liées à la manière dont le document est actuellement utilisé.

7.3. Comment les demandeurs peuvent-ils vérifier que les motifs invoqués pour refuser l’accès sont justifiés s’il n’est pas possible de voir les documents?

Dans certains cas, le contenu d'un document ne sera pas contesté. Par exemple, si un demandeur demande expressément les données personnelles d'un tiers, il ne sera pas contesté que les documents relevant du champ d'application de la demande contiennent des données personnelles.

Dans d'autres cas, un demandeur peut ne pas s'attendre à ce que le document qu'il a demandé contienne des données sensibles. Dans de tels cas, lorsque l’accès est refusé après que le demandeur a demandé le réexamen de la décision initiale (en présentant une «demande confirmative»), le demandeur peut déposer une plainte auprès du Médiateur. Le Médiateur a le pouvoir d’inspecter les documents détenus par une institution de l’UE et peut donc confirmer s’ils contiennent des données sensibles. Les juridictions de l’Union peuvent faire de même.

Dans certains cas, les raisons pour lesquelles un document ne peut être divulgué ne seront pas fondées sur les informations contenues dans le document lui-même. Par exemple, si une personne demande des documents relatifs à une procédure d’infraction engagée par la Commission européenne (comme une «lettre de mise en demeure»), l’accès peut être refusé si la procédure d’infraction est en cours au moment où la demande d’accès est refusée. Selon la jurisprudence de l’Union (points 68 à 70), les institutions de l’Union sont fondées à refuser l’accès dans de telles circonstances, afin de protéger l’objectif des enquêtes en cours. Selon la jurisprudence de l’Union (points 116 - 117), cela s'applique même si les documents concernent des informations environnementales. Le contenu de la lettre de mise en demeure ne montrera pas si la procédure d’infraction est toujours en cours: si la procédure était certainement en cours au moment de l’envoi de la lettre, cela ne signifie pas qu’elle était en cours lorsque la Commission a refusé d’accorder l’accès à la lettre. Le Médiateur doit donc vérifier si la procédure est en cours, en demandant à la Commission de fournir des informations sur l’état d’avancement de l’enquête.

7.4. Qu’est-ce qu’un «intérêt public» à la divulgation, quand peut-il être invoqué et quand peut-il conduire à l’octroi de l’accès?

Il existe un intérêt public à la divulgation lorsque la divulgation du document servirait à protéger un intérêt au profit ou à l'avantage du public. Cela ne signifie pas que chaque membre du public doit tirer un avantage d'un document rendu public. Par exemple, l'accès du public à l'information sur la sécurité d'un médicament donné servirait l'intérêt public même si le médicament est prescrit à un groupe limité de patients.

Selon la jurisprudence de l’Union (points 67 à 68), la transparence d’une procédure législative est un intérêt public pertinent pour apprécier si l’accès du public peut être accordé, tout comme la protection de l’environnement. Le règlement Aarhus reconnaît que l’accès du public aux informations environnementales (plus d’informations à la question 9.1), et en particulier aux informations relatives aux émissions dans l’environnement, constitue un intérêt public (sauf lorsque les informations sont utilisées dans le cadre d’une enquête). Le règlement sur les essais cliniques [règlement (UE) no 536/2014] implique que la santé publique peut constituer un intérêt public supérieur justifiant l’accès aux documents relatifs aux essais cliniques. Le Médiateur a soutenu ce point de vue. Selon la jurisprudence de l’Union (points 80 à 85), il existe un intérêt public supérieur à la divulgation de normes harmonisées, qui font partie du droit de l’Union.

L’intérêt public doit être pris en considération lors de l’examen de l’applicabilité des exceptions énoncées à l’article 4, paragraphes 2 et 3, du règlement (CE) no 1049/2001. Dans les deux cas, l'exception s'appliquera à moins qu'un intérêt public supérieur ne justifie la divulgation. L’article 4, paragraphe 2, du règlement (CE) no 1049/2001 s’applique lorsque la divulgation porterait atteinte à la protection: les intérêts commerciaux d'une personne physique ou morale, y compris la propriété intellectuelle; les procédures judiciaires et les conseils juridiques; et/ou l'objet des inspections, des enquêtes et des audits.

L'article 4, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1049/2001 dispose que l'accès doit être refusé si la divulgation du document porterait gravement atteinte au processus décisionnel de l'institution.

Toutefois, l’intérêt public ne doit pas être pris en considération lorsque la divulgation porterait atteinte à un intérêt protégé par l’article 4, paragraphe 1, point a), du règlement (CE) no 1049/2001, à savoir la protection: la sécurité publique; les questions militaires et de défense; les relations internationales; et/ou la politique financière, monétaire ou économique de l'UE ou d'un État membre.

En d’autres termes, il s’agit d’exceptions absolues [alors que les exceptions énoncées à l’article 4, paragraphe 1, point b), à l’article 4, paragraphes 2 et 3, du règlement (CE) no 1049/2001 sont des exceptions relatives].

Selon la jurisprudence de l’Union (points 54 à 58), les intérêts purement privés, tels que l'intérêt à utiliser les documents dans le cadre d'une procédure judiciaire, ne sont pas considérés comme des intérêts publics. La nécessité générale pour une institution de l’Union d’être transparente n’est pas non plus, selon la Cour, un intérêt public qui peut prévaloir sur une exception invoquée pour protéger l’un des intérêts visés à l’article 4, paragraphes 2 et 3, du règlement no 1049/2001. Selon la jurisprudence de l’Union (points 53 à 54), un intérêt public supérieur doit normalement être spécifique.

Le fait qu'un intérêt public à la divulgation soit identifié ne signifie pas que cet intérêt l'emporte sur l'intérêt à la non-divulgation. Au contraire, il est toujours nécessaire de mettre en balance l’importance relative de ces intérêts, ce qui est fait par l’institution de l’Union en question. Toutefois, si les demandeurs croient qu'un intérêt public sera servi en accordant l'accès public à un document, ils devraient expliquer en quoi consiste cet intérêt public et pourquoi ils croient que la divulgation du document sert cet intérêt public.

Cela est particulièrement important lorsque les intérêts protégés par une exception sont eux-mêmes des intérêts publics, tels que la nécessité de protéger les procédures judiciaires ou les objectifs des enquêtes, des audits et des inspections.

7.5. Le temps écoulé joue-t-il un rôle dans le traitement des demandes d'accès aux documents?

Une institution, un organe ou un organisme de l’UE ne peut refuser l’accès que si, au moment où il refuse l’accès, l’une des exceptions énoncées dans le règlement (CE) no 1049/2001 s’applique. Selon la jurisprudence de l’Union (point 146), dans certains cas, il est raisonnable de juger que la divulgation d’un document causerait un préjudice à un moment donné, tandis que la divulgation du même document à un moment ultérieur ne peut causer aucun préjudice.

C'est particulièrement le cas pour les documents liés aux enquêtes, aux audits et aux inspections. Ces documents sont très sensibles pendant qu'une enquête est en cours. Cependant, ils peuvent cesser d'être sensibles une fois l'enquête terminée.

Un document peut contenir des informations commercialement sensibles. Cependant, le passage du temps peut rendre ces informations obsolètes, auquel cas elles cesseront d'être commercialement sensibles. Selon la jurisprudence de l’Union (point 79), un document ne peut être présumé commercialement sensible s’il se rapporte à des faits datant de plus de cinq ans.

Les demandeurs qui se sont vu refuser l’accès à des documents en raison d’une enquête en cours ou parce que le document contient des informations sensibles sur le plan commercial peuvent présenter une nouvelle demande d’accès aux documents une fois qu’une enquête est terminée ou qu’un délai suffisant s’est écoulé, ce qui signifie que les informations ne sont plus sensibles sur le plan commercial.

Si les circonstances ont changé, l’institution de l’UE doit en tenir compte lors de l’examen d’une nouvelle demande.

7.6. Une institution, un organe ou un organisme de l’UE peut-il refuser l’accès à un document contenant des informations qui sont déjà dans le domaine public?

Selon la jurisprudence de l’Union (points 40 à 41), le fait qu’un document ait pu faire l’objet d’une fuite ou fasse l’objet d’articles de presse n’implique pas que l’institution de l’Union soit tenue de divulguer officiellement le document.

Il se peut toutefois que certaines informations contenues dans un document n’aient pas fait l’objet d’une fuite, mais aient été délibérément rendues publiques par l’institution de l’Union dans un autre contexte, ou par un autre organisme autorisé dans un État membre. Cela peut signifier que les informations ne sont pas sensibles et que l’institution de l’UE devrait divulguer le document contenant ces mêmes informations.

Toutefois, dans certains cas, l’accès peut encore être refusé, par exemple lorsque l’accès du public au document spécifique confirmerait la manière dont les informations sont utilisées par l’institution de l’UE. Par exemple, les différents moyens techniques utilisés pour protéger les systèmes informatiques contre le piratage peuvent être bien connus. Toutefois, il se peut que l’on ne sache pas très bien lequel de ces moyens techniques est utilisé par une institution de l’Union pour protéger ses systèmes informatiques. La Médiatrice a constaté que l’institution de l’UE peut refuser d’accorder l’accès à des documents expliquant comment elle protège ses systèmes informatiques (même si les méthodes techniques décrites dans ces documents peuvent être consultées en ligne).

7.7. Que signifie l’exception pour la protection de la «sécurité publique» et des questions de «défense et militaire»?

L’article 4, paragraphe 1, point a), du règlement (CE) no 1049/2001 dispose que l’accès doit être refusé pour protéger l’intérêt public en ce qui concerne: la sécurité publique; et/ou questions militaires et de défense

Ces concepts connexes peuvent avoir un sens très large. Selon la jurisprudence de l’Union (points 63 à 65), les institutions de l’Union disposent également d’une « marge d’appréciation » particulièrement large pour décider si la divulgation de certaines informations porterait atteinte à la protection de l’intérêt public en ce qui concerne la sécurité publique ou la défense et les questions militaires. En d’autres termes, l’institution de l’Union dispose d’une marge de manœuvre considérable pour évaluer si l’exception s’applique.

Il est raisonnable de considérer que la sécurité publique ou la défense et les questions militaires pourraient inclure les intérêts de l'UE, de ses États membres, de pays tiers ou d'organisations internationales (telles que l'OTAN).

La sécurité publique pourrait également couvrir l'approvisionnement en produits essentiels, tels que le pétrole ou les médicaments.

Normalement, il n’est pas possible de soutenir qu’il peut exister un intérêt public supérieur justifiant la divulgation. Toutefois, l’article 6, paragraphe 1, du règlement Aarhus [règlement (CE) no 1367/2006] implique que l’intérêt public servi par la divulgation peut être pris en compte lorsque les informations contenues dans le document concernent également des émissions dans l’environnement (plus d’informations à la question 9.1).

7.8. Que signifie l'exception pour la protection des relations internationales?

L’article 4, paragraphe 1, point a), du règlement (CE) no 1049/2001 dispose que l’accès doit être refusé pour protéger l’intérêt public en ce qui concerne les relations internationales.

Ce concept peut également recevoir un sens très large. Les institutions de l’UE disposent également d’une large marge d’appréciation pour décider si la divulgation de certaines informations porterait atteinte aux relations internationales.

Les relations internationales n’englobent pas la manière dont les institutions de l’Union interagissent avec les États membres sur des questions relevant du champ d’application du droit de l’Union.

Toutefois, un État membre peut également dialoguer avec les institutions de l’UE sur une question qui ne relève pas des compétences de l’UE. Dans ces conditions, les relations entre l’Union et les États membres peuvent relever de l’exception.

Selon la jurisprudence de l’Union (point 41), la notion de relations internationales engloberait également la manière dont l’Union interagit avec des organismes internationaux tels que les Nations unies, l’OMC ou l’OTAN. En principe, le concept de relations internationales engloberait également la manière dont les pays tiers ou les organismes internationaux interagissent les uns avec les autres, ou la manière dont un État membre interagit avec un organisme international.

Normalement, il n’est pas possible de soutenir qu’il peut exister un intérêt public supérieur justifiant la divulgation. Toutefois, l’article 6, paragraphe 1, du règlement Aarhus [règlement (CE) no 1367/2006] implique que l’intérêt public servi par la divulgation doit être pris en compte lorsque les informations contenues dans le document concernent également des émissions dans l’environnement.

7.9. Qu'entend-on par exception pour protéger la politique financière, monétaire ou économique de l'UE ou d'un État membre?

L’article 4, paragraphe 1, point a), du règlement (CE) no 1049/2001 relatif à l’accès du public aux documents dispose que l’accès doit être refusé pour protéger l’intérêt public en ce qui concerne la politique financière, monétaire ou économique de l’Union ou d’un État membre.

Contrairement aux autres intérêts décrits à l’article 4, paragraphe 1, point a), du règlement (CE) no 1049/2001, cette exception concerne la protection des intérêts de l’Union ou d’un État membre. Elle ne s’applique pas lorsque la divulgation pourrait porter atteinte à la politique financière, monétaire ou économique de pays tiers ou d’organismes internationaux. Cela étant, si la divulgation d’un document compromettait la politique financière, monétaire ou économique d’un pays tiers, sa divulgation relèverait potentiellement de l’exception relative à la protection des relations internationales. Par exemple, si l’accès était demandé aux documents relatifs aux accords commerciaux conclus avec des pays tiers, cela ne serait pas couvert par l’exception relative à la protection de la politique financière, monétaire ou économique, mais pourrait l’être par l’exception relative à la protection des relations internationales.

Ce concept peut également recevoir un sens très large. Les institutions de l’UE disposent également d’une large marge d’appréciation pour décider si la divulgation de certaines informations porterait atteinte à la politique financière, monétaire ou économique de l’UE ou d’un État membre.

Cette exception est souvent invoquée par les institutions de l’UE qui participent à la formulation de la politique financière, monétaire ou économique, telles que la Banque centrale européenne.

Normalement, il n’est pas possible de soutenir qu’il peut exister un intérêt public supérieur justifiant la divulgation. Toutefois, l’article 6, paragraphe 1, du règlement Aarhus [règlement (CE) no 1367/2006] implique que l’intérêt public servi par la divulgation peut être pris en compte lorsque les informations contenues dans le document concernent également des émissions dans l’environnement (plus d’informations à la question 9.1).

7.10. Qu'entend-on par exception pour la protection des données à caractère personnel? Les données personnelles contenues dans un document peuvent-elles être consultées?

L’article 4, paragraphe 1, point b), du règlement (CE) no 1049/2001 relatif à l’accès du public aux documents dispose que l’accès devrait être refusé si la divulgation porterait atteinte à la vie privée et à l’intégrité de l’individu, en particulier conformément au règlement (UE) 2018/1725 relatif à la protection des personnes physiques à l’égard du traitement des données à caractère personnel par les institutions de l’Union.

La notion de «données à caractère personnel» est très large. Il s’agit de toute information relative à une personne physique identifiée ou identifiable (connue sous le nom de «personne concernée»). Une personne physique identifiable est une personne qui peut être identifiée, directement ou indirectement, notamment par référence à un identifiant tel qu’un nom, un numéro d’identification, des données de localisation, un identifiant en ligne ou à un ou plusieurs facteurs spécifiques à l’identité physique, physiologique, génétique, mentale, économique, culturelle ou sociale de cette personne physique.

Les données à caractère personnel contenues dans un document demandé ne peuvent être divulguées que si leur divulgation est conforme aux règles énoncées dans le règlement (UE) 2018/1725. La règle pertinente est que les données à caractère personnel ne sont transmises que si le demandeur établit qu’il est nécessaire que les données soient transmises à une fin spécifique dans l’intérêt public. En outre, lorsqu’il existe une raison de supposer que les intérêts légitimes de la personne concernée pourraient être lésés, ces données ne peuvent être transmises que si l’institution qui détient les données (ci-après le « responsable du traitement ») établit qu’il est proportionné de transmettre les données à caractère personnel à cette fin spécifique après avoir mis en balance de manière démontrable les différents intérêts concurrents.

Cela implique qu’un demandeur doit indiquer le besoin auquel il sera répondu en ayant accès aux données à caractère personnel. Ce besoin doit être dans l'intérêt public. Même dans ce cas, l’accès peut être refusé s’il existe une raison de supposer que les intérêts légitimes de la personne concernée pourraient être lésés.

Dans la pratique, cela peut rendre très difficile l’obtention d’un accès non expurgé aux documents contenant des données à caractère personnel. Toutefois, dans certains cas (affaire T‑375/22 et T-761/21), le Tribunal a examiné les conditions d’accès aux données à caractère personnel et a reconnu que le demandeur avait établi une finalité spécifique dans l’intérêt public de la divulgation.

La clé pour obtenir l'accès dans de tels cas tourne très souvent autour de la question de savoir si les informations sont ou non des données personnelles. Dans certains cas, il sera clair: le nom d’une personne, sa signature ou des informations la concernant (âge, état civil, santé, etc.) seront des données à caractère personnel. Dans d'autres cas, il peut être moins clair: par exemple, certaines informations relatives aux frais de voyage, aux factures d’hôtel ou aux indemnités peuvent constituer des données à caractère personnel si, éventuellement en combinaison avec des informations accessibles au public, elles peuvent permettre d’identifier la personne concernée (comme l’a constaté le Médiateur).

7.11. Qu'entend-on par exception pour la protection des intérêts commerciaux?

La notion d'intérêts commerciaux est large. Il couvre, par exemple, les informations sur les conditions contractuelles (prix, nature et qualité des produits ou des services), les détails techniques dans les appels d’offres, les relations commerciales, le «savoir-faire» et l’expertise, etc.

La proposition initiale de la Commission européenne qui a abouti au règlement (CE) n° 1049/2001 précisait ce que ces intérêts pouvaient inclure. Elle a indiqué qu’elles couvraient en particulier: secrets d'affaires et commerciaux; la propriété intellectuelle et industrielle; les informations industrielles, financières, bancaires et commerciales, y compris les informations relatives aux relations commerciales et aux contrats; et/ou des informations sur les coûts et les offres dans le cadre des procédures d’attribution.

Bien que ces spécifications n’aient pas été incluses dans le règlement (CE) no 1049/2001 lors de son adoption, tous les points spécifiques ont été reconnus comme des intérêts commerciaux valables en vertu de la jurisprudence de l’UE (voir les arrêts sur les secrets d’affaires et commerciaux, la propriété intellectuelle et industrielle, les informations sur les relations commerciales et les contrats, les coûts et les offres dans les procédures d’attribution).

Cela dit, les informations commerciales confidentielles ne couvrent pas toutes les informations relatives à une entreprise. Il ne couvre certainement pas les informations que l'entreprise a rendues publiques sur elle-même.

Selon la jurisprudence de l’Union (point 21) (concernant les procédures en matière de droit de la concurrence), pour être considérées comme couvertes par le secret professionnel, les informations ne doivent être connues que d’un nombre limité de personnes et leur divulgation doit être susceptible de causer un préjudice. En outre, les intérêts susceptibles d’être lésés par la divulgation doivent, objectivement, être dignes de protection.

En outre, le Médiateur a constaté que l'exception ne couvre que la protection des intérêts commerciaux légitimes. Le Médiateur a estimé que la volonté de dissimuler des informations sur des produits défectueux ne serait normalement pas considérée comme un intérêt commercial légitime.

Le fait que des informations soient ou non commercialement sensibles est indépendant de la manière dont l’institution de l’Union utilise ces informations. La Commission peut recueillir ces informations à de nombreuses fins, telles que les procédures en matière de droit de la concurrence, les procédures en matière de droit commercial, les appels d’offres, les subventions, etc. La nature de ces procédures, et le fait qu’elles aient pris fin ou soient en cours, n’affectera pas la question de savoir si les informations sont ou non confidentielles sur le plan commercial.

En tant que telles, selon la jurisprudence de l’Union (point 45), les informations peuvent rester confidentielles sur le plan commercial après la fin des procédures dans lesquelles elles ont été utilisées. Cela dit, le temps joue un rôle quant à savoir si les informations resteront confidentielles sur le plan commercial. On peut présumer que les informations commerciales relativement à jour restent sensibles. Toutefois, selon la jurisprudence de l’Union (point 79), cette présomption est réputée inexistante si les informations datent de plus de cinq ans. En outre, l’absence de présomption de confidentialité commerciale ne signifie pas que les institutions de l’Union ne peuvent pas fournir de raisons spécifiques pour lesquelles des informations spécifiques restent confidentielles. Certaines informations peuvent continuer à constituer des secrets d'affaires pendant de nombreuses années, même indéfiniment. En outre, la charge de la preuve incombera aux institutions de l’UE pour démontrer que tel est le cas.

L'exception couvre les intérêts commerciaux des personnes morales (par exemple, les sociétés) et des personnes physiques. L’exception ne s’applique pas lorsqu’il existe un intérêt public supérieur justifiant la divulgation.

7.12. Qu'entend-on par exception pour protéger les avis juridiques et les procédures judiciaires?

L’exception relative aux avis juridiques et aux procédures juridictionnelles contient deux motifs de refus d’accès, qui doivent être compris séparément l’un de l’autre. Toutefois, les conseils juridiques peuvent parfois porter sur des procédures judiciaires et les documents relatifs à des procédures judiciaires peuvent parfois divulguer des conseils juridiques. Les deux catégories peuvent parfois se chevaucher, mais ce sont essentiellement des catégories distinctes.

L’exception ne s’applique pas lorsqu’il existe un intérêt public supérieur justifiant la divulgation.

Procédures juridictionnelles

Cette exception s'applique aux documents préparés en vue d'une procédure judiciaire. Cela couvre clairement les plaidoiries et les éléments de preuve recueillis aux fins de procédures judiciaires. Il couvre également les documents internes concernant l’instruction d’une affaire, ainsi que la correspondance interne au sein de l’institution de l’UE ou avec un cabinet d’avocats concernant l’affaire (selon la jurisprudence de l’UE ).

Selon la jurisprudence de l’Union (points 41 à 43), cette exception peut également s’appliquer à d’autres documents qui n’ont pas été établis aux fins d’une procédure juridictionnelle et qui présentent un lien pertinent avec une procédure juridictionnelle en cours ou imminente. Un tel lien pertinent existe si la divulgation du document révèle une position interne ou une opinion divergente sur une question en jeu dans une procédure juridictionnelle. La révélation d’une telle position interne pourrait alors compromettre le principe d’«égalité des armes» au cours de cette procédure juridictionnelle. Ces procédures peuvent être devant les juridictions de l’Union ou devant une juridiction nationale lorsqu’il est particulièrement probable que cette juridiction saisisse les juridictions de l’Union d’un renvoi préjudiciel parce qu’elles soulèvent une question d’interprétation ou de validité d’un acte du droit de l’Union (jurisprudence de l’Union, points 65-69).

Selon la jurisprudence de l’UE (point 32), les documents pourraient également être considérés comme protégés par cette exception si une juridiction nationale utilisant les documents s’opposait à leur divulgation.

Selon la jurisprudence de l’Union (points 92 à 94), lorsqu'une demande porte sur des mémoires soumis à un tribunal alors que la procédure judiciaire est pendante, il existe une présomption générale que de tels documents ne peuvent pas être divulgués. Il s'agit d'éviter toute ingérence dans les procédures judiciaires en cours, de garantir la présomption d'innocence et de veiller à ce que toutes les parties aient des chances égales de présenter leur cause, ce qui pourrait être affecté si les plaidoiries de l'une des parties étaient libérées. Une fois la procédure judiciaire terminée, la présomption générale ne s’applique plus. Le règlement (CE) n° 1049/2001 ne régit pas la question de savoir si la partie privée à une procédure judiciaire peut décider de donner au public accès à ses propres mémoires; la partie privée ne peut pas donner accès aux mémoires de l’institution de l’Union, voir la jurisprudence de l’Union (points 123-124).

En ce qui concerne les documents présentant un lien pertinent avec une procédure juridictionnelle, selon la jurisprudence de l’UE (point 58), la divulgation ne peut être accordée si cela permet aux parties de bénéficier d’un accès privilégié aux informations internes appartenant à l’autre partie qui sont étroitement liées aux aspects juridiques de la procédure.

Conseils juridiques

Si l’avis juridique porte sur des procédures judiciaires, il peut bénéficier du niveau élevé de protection présumée accordé aux documents relatifs à des procédures judiciaires en cours. Toutefois, si l’avis juridique porte sur d’autres questions, le contenu spécifique de l’avis juridique est pertinent.

Les avis juridiques peuvent être protégés si leur divulgation porte atteinte à la capacité d’une institution de l’UE d’obtenir des avis juridiques francs, objectifs et complets. Un arrêt demande si tel est le cas en fonction du contenu de l’avis juridique et si la divulgation porterait atteinte à la protection de cet avis. Selon la jurisprudence de l’Union (points 81 à 82), une institution de l’Union doit, sur la base d’une telle appréciation, fournir des éléments de preuve concrets et détaillés à l’appui de celle-ci, plutôt que de s’appuyer sur des considérations générales et abstraites.

Si le contenu porte sur une question à laquelle s’applique un degré élevé de transparence, telle que les questions législatives, il peut être possible qu’il existe, en tout état de cause, un intérêt public supérieur justifiant la divulgation. Comme indiqué aux considérants 2 et 6 du règlement (CE) no 1049/2001 relatif à l’accès du public aux documents:

«La transparence permet aux citoyens de participer plus étroitement au processus décisionnel et garantit que l’administration jouit d’une plus grande légitimité et est plus efficace et plus responsable vis-à-vis des citoyens dans un système démocratique. L’ouverture contribue à renforcer les principes de démocratie et de respect des droits fondamentaux énoncés à l’article 6 du traité UE et dans la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne.

...

Un accès plus large aux documents devrait être accordé dans les cas où les institutions agissent en leur qualité législative, y compris en vertu de pouvoirs délégués, tout en préservant l’efficacité du processus décisionnel des institutions. Ces documents devraient être rendus directement accessibles dans toute la mesure du possible.»

En outre, selon la jurisprudence de l’UE:

«Ces considérations revêtent manifestement une importance particulière lorsque le Conseil agit en sa qualité de législateur, ainsi qu’il ressort du considérant 6 du règlement n° 1049/2001, selon lequel un accès plus large aux documents doit être accordé précisément dans de tels cas. La transparence à cet égard contribue à renforcer la démocratie en permettant aux citoyens d'examiner toutes les informations, qui ont constitué la base d'un acte législatif. La possibilité pour les citoyens de connaître les considérations qui sous-tendent l’action législative est une condition préalable à l’exercice effectif de leurs droits démocratiques» (point 46).

7.13. Qu'entend-on par exception pour protéger les objectifs des audits, des inspections et des enquêtes?

Le fait qu’un document puisse porter sur un audit, une inspection ou une enquête ne suffit pas en soi à justifier l’application de cette exception. Au contraire, l'exception ne s'applique que si la divulgation porterait atteinte à l'objet de la vérification, de l'inspection ou de l'enquête. En refusant l’accès, une institution de l’Union doit expliquer en quoi cela est le cas.

La jurisprudence de l’Union (point 131) a défini une enquête comme une procédure structurée et formalisée ayant pour objet de recueillir et d’analyser des informations, afin de permettre à l’institution de l’Union de prendre position dans le cadre de ses fonctions établies par les traités de l’Union.

Selon la jurisprudence de l’Union (points 45-48), le but d'un audit, d'une inspection ou d'une enquête est de découvrir, d'analyser et de prouver un ensemble de faits. Si la divulgation porterait atteinte à la capacité d’une institution de l’UE de procéder à l’une ou l’autre de ces opérations, l’accès peut être refusé.

Le champ d’application de l’exception ne se limite pas aux audits, inspections et enquêtes effectués par les institutions de l’UE. Il couvre également la nécessité de protéger les audits, inspections et enquêtes nationaux.

Il existe un certain nombre de «présomptions générales» en ce qui concerne l’application de cette exception. Cela s’explique par le fait que le droit dérivé applicable aux audits, inspections et enquêtes contient normalement des règles exigeant que l’autorité chargée de l’enquête conserve les informations confidentielles recueillies dans le cadre des audits, inspections et enquêtes. Il s'agit notamment des enquêtes sur les concentrations, des enquêtes sur les ententes, des enquêtes sur les abus de position dominante, des enquêtes sur les aides d'État et des enquêtes de l'Office européen de lutte antifraude (OLAF). La divulgation est généralement présumée porter atteinte à l'objectif des vérifications, des inspections et des enquêtes si elles sont en cours.

Jurisprudence de l’Union (points 51 - 65) a également reconnu l'application d'une présomption générale pour les procédures d'infraction pendant que les procédures d'infraction sont en cours. La Cour a précisé que l’exception relative à la protection des objectifs des audits, des inspections et des enquêtes continuerait de s’appliquer même lorsqu’une affaire est soumise à la Cour. La raison en est que la Cour considère que les négociations avec l’État membre, visant à mettre fin à l’infraction, se poursuivent même lorsque l’affaire est en cours.

L’exception ne s’applique pas lorsqu’il existe un intérêt public supérieur justifiant la divulgation.

7.14. Qu'entend-on par exception pour protéger la prise de décision interne? Comment cet intérêt pourrait-il être compromis par la divulgation de documents?

L’article 4, paragraphe 3, du règlement (CE) no 1049/2001 relatif à l’accès du public aux documents dispose ce qui suit:

« L’accès à un document, établi par une institution pour son usage interne ou reçu par une institution, qui porte sur une question sur laquelle l’institution n’a pas pris de décision, est refusé si la divulgation du document porterait gravement atteinte au processus décisionnel de l’institution, à moins qu’un intérêt public supérieur ne justifie la divulgation. »

et

« L’accès à un document contenant des avis destinés à un usage interne dans le cadre de délibérations et de consultations préliminaires au sein de l’institution concernée est refusé même après que la décision a été prise si la divulgation du document porterait gravement atteinte au processus décisionnel de l’institution, à moins qu’un intérêt public supérieur ne justifie la divulgation. »

Ces exceptions visent à protéger le processus par lequel les décisions sont prises au sein d'une institution de l'UE.

Le processus décisionnel en question ne doit pas nécessairement donner lieu à une situation dans laquelle une décision juridiquement contraignante est adoptée. Tout processus délibératif visant à permettre à une institution de l’UE de prendre position sur une question donnée constitue un processus décisionnel.

Un processus décisionnel peut également se rapporter à la prise de décision législative, comme nous l'avons vu dans des affaires relatives à l'accès aux dossiers législatifs.

L’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, peut couvrir tout document utilisé dans la prise de décision lorsque ce processus est en cours. En revanche, l’article 4, paragraphe 3, deuxième alinéa, qui s’applique aux situations dans lesquelles la décision pertinente a été adoptée, ne couvre que tout document contenant des avis destinés à l’usage interne dans le cadre de délibérations et de consultations préliminaires au sein de l’institution.

Cela implique que les informations purement factuelles, telles que les statistiques, les éléments de preuve ou les informations générales, recueillies aux fins de la prise de décision, peuvent être protégées en vertu du premier alinéa de l'article 4, paragraphe 3, jusqu'à ce que la décision soit adoptée, mais ne peuvent pas être protégées en vertu du deuxième alinéa de l'article 4, paragraphe 3, après les faits.

Il est important que l’institution de l’UE explique la nature du processus décisionnel en cause et s’il est en cours ou non, et qu’elle en fournisse les raisons. De même, une institution de l’Union ne saurait invoquer l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, pour refuser l’accès dans des circonstances où elle n’a pas adopté de décision sur une question donnée mais a toujours l’intention de le faire. Selon la jurisprudence de l’Union (points 76 à 79), dans ces circonstances, le processus décisionnel n'aurait pas d'objet et l'intention d'une institution d'adopter une décision future ne suffit pas pour constater qu'un tel processus se poursuit.

Le libellé de l’article 4, paragraphe 3, semble exclure son application à la prise de décision interinstitutionnelle, puisqu’il fait référence à une question pour laquelle la décision n’a pas été prise par l’institution détentrice du document. Toutefois, on pourrait faire valoir que toute prise de décision interinstitutionnelle implique également, dans une certaine mesure, une prise de décision au sein de chacune des institutions de l’UE participantes.

Il est également important de mentionner que le risque pour l’un ou l’autre processus décisionnel (ouvert ou fermé) doit être «grave».

L’exception ne s’applique pas lorsqu’il existe un intérêt public supérieur justifiant la divulgation.

7.15. Que sont les «documents législatifs» et quelles règles s’appliquent à ces documents?

Le considérant 6 du règlement (CE) no 1049/2001 relatif à l’accès du public aux documents dispose ce qui suit:

«Un accès élargi devrait être accordé aux documents dans les cas où les institutions agissent en leur qualité législative, y compris en vertu de pouvoirs délégués, tout en préservant l’efficacité du processus décisionnel des institutions. Ces documents devraient être rendus directement accessibles dans toute la mesure du possible.»

L’article 12, paragraphe 2, du règlement (CE) no 1049/2001 prévoit l’obligation de rendre les documents législatifs directement accessibles au public. Elle indique ce qui suit:

«En particulier, les documents législatifs, c’est-à-dire les documents établis ou reçus dans le cadre de procédures d’adoption d’actes juridiquement contraignants dans ou pour les États membres, devraient, sous réserve des articles 4 et 9, être rendus directement accessibles.»

Il est clair que la notion de documents législatifs s’applique aux documents liés aux procédures d’adoption de règlements et de directives, ainsi qu’à l’adoption d’actes délégués et d’actes d’exécution liés à cette législation. Par exemple, selon la jurisprudence de l’UE (point 35), les documents établis ou reçus par la Commission dans le cadre de l’élaboration d’une proposition législative, tels qu’une analyse d’impact utilisée par la Commission pour évaluer les options législatives, relèvent de cette définition.

Le fait qu'un document soit un document législatif signifie qu'un degré élevé de transparence s'applique. Toutefois, cela n'implique pas que la transparence soit une règle absolue. Il est encore possible que certains documents restent confidentiels pendant un certain temps. Le règlement 1049/2001 (considérant 6) dispose que l’efficacité du processus décisionnel d’une institution doit être préservée, ce qui implique qu’il peut y avoir des cas où la divulgation pourrait être comprise comme portant atteinte à un processus décisionnel. Cela a été confirmé tant dans la jurisprudence de l’UE (point 80) que dans les décisions du Médiateur. Cela dit, les possibilités de refuser l'accès devraient être extrêmement limitées.

On peut soutenir que les procédures d’adoption de tous les actes généralement applicables dans les États membres, tels que les actes délégués et les actes d’exécution, peuvent relever de la définition des documents législatifs (puisqu’il s’agit d’«actes juridiquement contraignants dans ou pour les États membres»). Même s’ils ne sont pas considérés comme des documents législatifs, le Médiateur a estimé qu’ils devraient néanmoins bénéficier d’un degré élevé de transparence, étant donné qu’ils donnent lieu à des règles que le public doit respecter. Selon la jurisprudence de l’Union (points 110 à 114), la Commission doit justifier les raisons pour lesquelles de tels documents ne peuvent pas être divulgués sur la base d’une évaluation individuelle de leur contenu. Elle ne saurait fonder son appréciation sur une présomption générale de non-divulgation.

La Médiatrice a toujours estimé que les documents relatifs à l’élaboration de la législation de l’UE devraient bénéficier d’un degré élevé de transparence (par exemple, dans les affaires relatives à l’accès aux documents concernant l’élaboration de propositions législatives de la Commission, aux lignes directrices en matière de protection des données publiées par le comité européen de la protection des données, aux négociations au sein du Conseil).

7.16. Un tiers qui a fourni un document à une institution de l’UE peut-il opposer son veto à la divulgation des documents?

Un tiers qui fournit un document à une institution de l’Union ne peut pas opposer son veto à la divulgation du document. Toutefois, l'institution devrait consulter ce tiers pour obtenir son point de vue si elle estime que la question n'est pas claire et que le point de vue du tiers pourrait être utile.

En principe, le tiers peut avancer toute raison justifiant le refus de l’accès du public. Toutefois, il arrive souvent que le tiers invoque des raisons tenant à ses propres intérêts, telles que la nécessité de protéger ses intérêts commerciaux.

Il appartient à l’institution de l’Union d’apprécier si les raisons avancées par le tiers en faveur de la non-divulgation déclenchent l’application de l’une des exceptions énoncées à l’article 4 du règlement no 1049/2001. Il en va de même si le tiers est un pays tiers, voir la jurisprudence de l’Union (points 43-50).

La Médiatrice est d’avis que, lorsqu’une institution de l’UE constate la nécessité de consulter un tiers, elle devrait le faire à un stade précoce afin de pouvoir toujours respecter les délais applicables pour répondre à la demande d’accès du public (voir également la question 6.4).

Si l’institution de l’Union n’accepte pas la demande d’un tiers de ne pas divulguer un document, le tiers a le droit de porter la question devant le Tribunal. Selon la jurisprudence de l'UE (point 22), si la Cour accorde des «mesures provisoires», une institution de l'UE doit suspendre le traitement de sa demande d'accès dans l'attente de l'issue de la procédure juridictionnelle.

7.17. Un État membre qui a fourni un document à une institution de l’Union peut-il opposer son veto à la divulgation du document?

Si une demande concerne un document qui a été fourni par un État membre à une institution de l’UE, l’institution de l’UE est tenue de consulter l’État membre avant de divulguer le document.

En principe, l’État membre peut avancer toute raison justifiant le refus d’accès du public. Toutefois, il arrive souvent que l’État membre invoque des raisons tenant à ses intérêts, telles que la nécessité de protéger les relations internationales, la nécessité de protéger les enquêtes nationales ou les procédures juridictionnelles nationales, ou la nécessité de protéger les intérêts commerciaux des sociétés dans cet État membre.

La Médiatrice est d’avis que, lorsqu’une institution de l’UE constate la nécessité de consulter un tiers, elle devrait le faire à un stade précoce afin de pouvoir toujours respecter les délais applicables pour répondre à la demande d’accès du public (voir question 6.4).

Il appartient à l’institution de l’Union d’apprécier si les raisons avancées par l’État membre en faveur de la non-divulgation déclenchent l’une des exceptions énoncées à l’article 4 du règlement no 1049/2001. Si elle n’accepte pas une demande de non-divulgation d’un document, l’État membre a le droit de porter la question devant le Tribunal. Selon la jurisprudence de l’Union (point 22), si la Cour accorde des «mesures provisoires», une institution doit suspendre son traitement de la demande d’accès dans l’attente de l’issue de la procédure juridictionnelle.

Une institution de l’UE doit tenir compte de la demande de l’État membre lorsqu’elle refuse l’accès. Si l’institution décide d’accorder l’accès même lorsque l’État membre lui a demandé de refuser l’accès, elle doit expliquer pourquoi elle n’a pas donné suite à la demande de l’État membre.

Selon la jurisprudence de l’Union (points 36 à 39), si un État membre demande qu'un document émanant de lui ne soit pas divulgué, il doit fonder sa demande sur une exception prévue par le règlement (CE) n° 1049/2001. Lorsque tel est le cas, l’institution de l’Union n’est tenue que de vérifier que l’État membre se prévaut d’une exception au titre de l’article 4 et qu’à première vue, cela semble fondé.

Les États membres ne disposent pas d’un droit générique d’opposer leur veto à la divulgation des documents qui en émanent. Toutefois, selon la jurisprudence de l’Union (point 154), lorsque le droit dérivé de l’Union confère spécifiquement à un État membre un droit de veto exprès sur la divulgation d’un document émanant de lui, l’État membre est habilité à opposer son veto à la divulgation du document.

8. Recours et recours

8.1. Que se passe-t-il si une institution de l’UE refuse d’accorder l’accès?

Si une institution de l’UE refuse d’accorder l’accès, elle doit expliquer pourquoi elle l’a refusé. Pour ce faire, elle doit se référer aux «exceptions» énoncées à l’article 4, paragraphes 1 à 3, du règlement (CE) no 1049/2001 relatif à l’accès du public aux documents. (On trouvera des renseignements sur ces exceptions à la section 7).

Elle doit également examiner si l’accès à certaines parties du ou des documents demandés («accès partiel») peut être accordé. L'accès partiel sera accordé si certaines parties des documents ne sont pas soumises à l'une des exceptions invoquées pour refuser l'accès.

Il se peut que les motifs fournis par l’institution de l’Union soient convaincants. Toutefois, si un demandeur n’est pas d’accord avec les arguments avancés par l’institution de l’Union et souhaite toujours obtenir l’accès au document, il peut demander à l’institution de réexaminer sa décision (en présentant une «demande confirmative»). Une demande confirmative doit être introduite dans un délai de 15 jours ouvrables à compter de la réception de la réponse de l'institution (voir question 6.4).

L’introduction d’une «demande confirmative» a un certain nombre de conséquences importantes.

La première est que l'institution de l'UE réexaminera si l'accès peut être accordé. Il doit le faire dans le même délai que celui qui s'applique aux demandes initiales, c'est-à-dire dans un délai de 15 jours ouvrables, prorogeable de 15 jours ouvrables supplémentaires dans des circonstances exceptionnelles.

Les demandeurs ne peuvent introduire une plainte auprès du Médiateur ou porter la question devant les tribunaux que s’ils ont présenté une demande confirmative et que l’institution de l’UE a maintenu sa décision de refuser l’accès au(x) document(s) ou à des parties de celui-ci. Conformément au règlement (CE) no 1049/2001, l’absence de traitement de la demande confirmative dans le délai imparti «est considérée comme une réponse négative».

Les demandeurs ne sont pas tenus de motiver leur demande confirmative. Ils peuvent simplement demander à l'institution de l'UE de réexaminer si l'accès peut être accordé. Toutefois, lorsque le demandeur estime qu’il existe un intérêt public supérieur à la transparence, il doit l’expliquer dans la demande confirmative et exposer les raisons pour lesquelles les raisons fournies par l’institution dans sa réponse initiale ne sont pas convaincantes.

En outre, si les motifs invoqués pour refuser l’accès incluent que les documents contiennent des données à caractère personnel, les demandeurs doivent fournir des raisons explicites et légitimes pour lesquelles il est nécessaire, dans un intérêt public spécifique, d’avoir un accès public à ces données à caractère personnel.

Pour ce faire, l’institution de l’UE devra tenir compte de ces arguments lors du traitement de la demande confirmative.

8.2. Que se passe-t-il si la décision initiale est confirmée à la suite d’une demande de réexamen («demande confirmative»)?

Si une institution de l’Union refuse de modifier sa décision à la suite d’une demande de réexamen («demande confirmative»), le demandeur devrait d’abord examiner si les motifs invoqués pour refuser l’accès sont raisonnables. (Des renseignements sur les exceptions en vertu desquelles l'accès peut être refusé se trouvent à l'article 7)

Selon une jurisprudence constante des juridictions de l’Union, lorsqu’une institution de l’Union examine si l’accès peut être accordé, elle dispose d’une certaine « marge d’appréciation ». Autrement dit, l'institution dispose d'une marge de manœuvre pour déterminer si l'accès peut être accordé. Elle est également uniquement tenue de démontrer qu’il est «raisonnablement prévisible» que l’accès du public porterait atteinte à l’un des intérêts énoncés dans sa «décision confirmative». Si une institution de l’Union peut donner plusieurs raisons pour invoquer une exception et refuser l’accès, il suffit qu’une seule raison soit valable.

Si un demandeur estime qu’aucune explication convaincante n’a été donnée pour les exceptions invoquées, il peut envisager de déposer une plainte auprès du Médiateur européen ou de saisir la Cour. Les contestations judiciaires doivent être portées dans un délai de deux mois et nécessiter l'intervention d'un avocat. Les plaintes au Médiateur peuvent être déposées dans un délai de deux ans, ne nécessitent pas d'avocat et sont libres de le faire.

8.3. Que se passe-t-il si une UE ne répond pas du tout à une demande?

Si une institution de l’UE ne répond pas dans les délais de réponse (15 jours ouvrables, plus 15 jours ouvrables supplémentaires dans des circonstances exceptionnelles), les demandeurs peuvent présenter une «demande confirmative». (Voir question 8.1)

Si l’institution de l’UE ne répond pas à une demande confirmative dans le délai applicable (15 jours ouvrables, plus 15 jours ouvrables supplémentaires dans des circonstances exceptionnelles), il s’agit d’un rejet implicite de la demande et les demandeurs peuvent introduire une plainte auprès du Médiateur ou saisir la Cour.

Il arrive souvent que l’institution de l’UE contacte un demandeur pour lui indiquer qu’elle n’est pas en mesure de respecter les délais. S'ils le font, ils devraient en indiquer les raisons et indiquer quand ils ont l'intention de répondre. Les demandeurs peuvent alors décider d’attendre la réponse, de déposer une plainte auprès du Médiateur ou de saisir la Cour.

La Médiatrice a constaté que des retards systémiques importants et le non-respect des délais prévus par le règlement (CE) no 1049/2001 constituaient des cas de mauvaise administration.

8.4. Que se passe-t-il si un demandeur dépose une plainte auprès du Médiateur?

Le bureau du Médiateur traite les plaintes concernant l’accès du public aux documents le plus rapidement possible. Le bureau du Médiateur enregistre la plainte et envoie un accusé de réception. La plainte est ensuite examinée pour voir si une enquête peut être ouverte. Cela dépend de plusieurs facteurs, y compris si la plainte est recevable (par exemple, y a-t-il une procédure judiciaire connexe en cours, la plainte a-t-elle été déposée dans un délai de deux ans) ou s'il existe des motifs d'ouvrir une enquête.

Lorsqu’une enquête est ouverte, le Médiateur peut prendre un certain nombre de mesures d’enquête, y compris l’inspection des documents en cause, demander une réponse formelle à l’institution de l’Union concernée et, dans certains cas, rencontrer des représentants de l’institution de l’Union.

La Médiatrice vise à ce que l’«évaluation» soit effectuée le plus rapidement possible, mais cela dépend également de la question de savoir si l’institution de l’UE mène l’enquête de la Médiatrice en temps utile, par exemple en fournissant les documents demandés et/ou en répondant aux questions posées par la Médiatrice.

Au cours de l’enquête, le Médiateur peut proposer une solution ou adopter un avis préliminaire selon lequel l’institution de l’UE accorde un accès partiel ou plus large aux documents demandés ou à des parties de ceux-ci. Si le Médiateur estime que l’institution de l’UE n’aurait pas dû refuser l’accès, il peut constater formellement un cas de mauvaise administration et recommander (le cas échéant) à l’institution d’accorder un accès plus large aux documents en question. La Médiatrice pourrait également conclure que la décision de l’institution de l’Union de refuser l’accès était justifiée afin de protéger une ou plusieurs des exceptions prévues par le règlement (CE) no 1049/2001 et clôturer l’affaire en concluant à l’absence de mauvaise administration.

Le Médiateur a mis en place une «procédure accélérée» pour le traitement des plaintes relatives à l’accès du public aux documents.

9. Règles spéciales pour les informations/documents relatifs à l'environnement

9.1. Quelles sont les règles qui s'appliquent à l'accès à l'information environnementale?

L'accès à l'information et aux documents, la participation du public au processus décisionnel et l'accès à la justice en matière d'environnement sont régis au niveau international par la convention d'Aarhus (1998).

La convention lie les institutions, organes, organisations et agences de l’UE. Il a été intégré dans le droit de l’Union par le règlement Aarhus (règlement (CE) n° 1367/2006). Toutefois, l’accès aux documents contenant des informations environnementales est accordé sur la base des règles énoncées dans le règlement (CE) no 1049/2001 ou des règles équivalentes applicables, lues en combinaison avec la convention d’Aarhus et le règlement Aarhus.

L’une des règles du règlement Aarhus est que les informations environnementales devraient être directement accessibles et organisées de manière à en faciliter l’accès direct. Parmi les exemples d’informations directement accessibles au public figurent la législation, les documents d’orientation, les plans et programmes relatifs à l’environnement, les rapports d’avancement sur la mise en œuvre de ces éléments et, plus généralement, les rapports sur l’état de l’environnement disponibles dans des bases de données, telles qu’EUR-Lex.

L’«information environnementale» couvre toute information disponible, sous quelque forme ou format que ce soit, sur l’environnement lui-même, ses éléments (air, eau, sol, terre, paysage et sites naturels, zones marines, etc.) et ses différentes composantes. Il couvre également les informations relatives aux facteurs affectant ou susceptibles d'affecter l'environnement, tels que les substances, l'énergie, le bruit, les rayonnements ou les déchets, y compris les déchets radioactifs, les émissions, les rejets et autres rejets. Les informations sur l'environnement comprennent également les mesures affectant ou susceptibles d'affecter l'environnement ainsi que les mesures ou activités destinées à le protéger, telles que les politiques, la législation, les plans, les programmes et les activités. Les analyses coûts-avantages et autres analyses économiques utilisées pour préparer ces mesures et activités sont également couvertes. Les informations sur l'état de la santé et de la sécurité humaines, les conditions de vie humaine, les sites culturels et les structures construites, lorsqu'ils sont influencés ou influencés par l'environnement, et les rapports sur la mise en œuvre de la législation environnementale constituent également des informations environnementales.

Toutefois, le fait que des informations constituent des informations environnementales ne signifie pas qu’elles doivent toujours être divulguées. Toutes les exceptions prévues par le règlement (CE) no 1049/2001 peuvent encore s’appliquer. Les motifs de refus doivent être interprétés de manière restrictive, en tenant compte de l’intérêt public servi par la divulgation.

Lorsque les informations demandées concernent des «émissions dans l’environnement», l’application d’exceptions est encore limitée. Conformément à l’article 6, paragraphe 1, du règlement Aarhus, lorsque les informations demandées concernent des émissions dans l’environnement, l’intérêt public à la divulgation est réputé prévaloir sur les intérêts en matière d’exceptions énoncés à l’article 4, paragraphe 2, premier et troisième alinéas, du règlement (CE) no 1049/2001 (la protection des informations commerciales confidentielles et la protection des objectifs des audits et des inspections).

Toutefois, l’intérêt public n’est pas réputé prévaloir sur la nécessité de protéger une enquête, en particulier celles concernant d’éventuelles violations du droit de l’Union (également couvertes par l’article 4, paragraphe 2, troisième alinéa). Par exemple, si la Commission engage une procédure d’infraction concernant une infraction présumée aux règles environnementales de l’UE, l’accès du public au dossier d’infraction peut être refusé pendant la durée de l’enquête, même si le dossier contient des informations environnementales, y compris des informations sur les émissions dans l’environnement.

Outre les exceptions prévues à l’article 4 du règlement no 1049/2001, l’article 6, paragraphe 2, du règlement Aarhus dispose que l’accès aux informations environnementales peut être refusé lorsque la divulgation de ces informations porterait atteinte à la protection de l’environnement auquel les informations se rapportent, comme la divulgation des sites de reproduction d’espèces rares, par exemple.

10. Publication des documents divulgués

10.1. Comment les règles relatives à l’accès du public aux documents interagissent-elles avec les règles relatives à la publication des documents?

Le fait qu’une institution de l’Union doive divulguer un document à un demandeur ne signifie pas que l’institution de l’Union a l’obligation de publier le document de manière proactive.

Cela étant, conformément au traité sur l’Union européenne, au règlement (CE) no 1049/2001 et à la jurisprudence de l’Union, les institutions de l’Union ont le devoir de mettre les documents directement à disposition dans toute la mesure du possible, par exemple en les publiant sur leurs sites web et/ou par l’intermédiaire de leurs registres publics de documents.

Cela vaut en particulier pour les «documents législatifs» (voir question 7.15), qui couvrent tous les documents liés à une procédure d’adoption d’actes d’application générale.

En ce qui concerne les autres documents, le Médiateur estime que les institutions devraient, lorsqu'elles décident quels documents publier, évaluer ceux qui présentent le plus d'intérêt et d'utilité pour le public.

Les actes législatifs doivent être mis à la disposition du public dans toutes les langues officielles de l'UE, conformément au règlement (CE) n° 1/58. L’Office des publications a lancé un outil de suivi du droit de l’UE qui fait office de portail unique donnant accès aux documents législatifs du Parlement européen, du Conseil de l’UE et de la Commission européenne.

10.2. Un demandeur qui a reçu un document à la suite d’une demande d’accès peut-il le publier?

Le fait qu'un demandeur obtienne une copie d'un document d'une institution n'implique pas que le demandeur, ou toute autre personne, a le droit de republier ou de réutiliser le document.

Si le document est couvert par le droit d'auteur ou d'autres droits de propriété intellectuelle, certaines restrictions à sa réutilisation peuvent être imposées par l'institution.

Si le droit d'auteur n'empêche pas la réutilisation d'un document, il est tout de même raisonnable pour une institution de demander aux plaignants d'indiquer l'origine des documents s'ils les republient et de s'abstenir de modifier le document.

11. Le droit d’accès à votre « dossier »

11.1. Quelle est la différence entre le droit d’accès du public aux documents et le droit d’accès au dossier?

Le droit d’accès du public aux documents s’applique à tous les citoyens de l’UE et à toutes les personnes résidant dans un État membre, ainsi qu’à toutes les entités juridiques (par exemple les sociétés) résidant dans un État membre.

Le droit d’accès à un dossier s’applique chaque fois qu’une institution de l’UE a l’intention de prendre une décision susceptible de porter préjudice à certaines personnes ou entreprises. Ces personnes et sociétés ont le droit de voir tous les éléments de preuve pertinents pour cette décision. Ce droit doit être respecté en donnant aux personnes concernées l’accès au dossier avant que la décision susceptible de leur faire grief ne soit prise, garantissant ainsi qu’elles puissent formuler les observations qu’elles jugent pertinentes. Ces observations doivent ensuite être prises en considération par l’institution de l’Union lorsqu’elle adopte une décision susceptible de lui faire grief.

Le droit d'accès à un dossier peut être plus large que le droit d'accès du public aux documents. Par exemple, une partie faisant l’objet d’une enquête de la Commission a un droit d’accès aux éléments de preuve qui seront utilisés à son encontre. Toutefois, il est peu probable que l'accès du public à ces documents soit accordé à un tiers demandeur tant que l'enquête, ou un suivi, est en cours.