Contexte

1. L’administration de l’UE, comme toute autre administration publique, utilise des moyens de communication électronique modernes dans son travail quotidien. La crise de la COVID-19 et les modalités de télétravail qui y sont liées ont encore accru leur utilisation.

2. L’administration de l’UE devrait refléter la réalité de la communication moderne dans ses règles et pratiques en matière de gestion des documents.

3. Il est juste de supposer qu'il n'est pas pratiquement possible pour les membres du personnel d'enregistrer tous les messages texte et instantanés envoyés ou reçus à titre professionnel. Toutefois, l’enregistrement ou non d’une certaine information dans le système de gestion documentaire de l’administration ne devrait pas dépendre du support – qu’il s’agisse d’une lettre, d’un courriel, d’un texte ou d’un message instantané – mais de son contenu.

4. L’enregistrement des informations remplit la fonction importante de faciliter leur échange, de fournir des preuves des mesures prises, de respecter les obligations légales des institutions et de préserver leur mémoire. Il s’agit également d’une condition préalable au respect par l’administration de l’UE de ses obligations en matière de transparence, notamment en facilitant l’accès du public aux documents et en mettant en œuvre le principe de responsabilité des actions publiques [1].

5. Ces dernières années, l’enregistrement de textes et de messages instantanés, ainsi que leur divulgation, ont fait l’objet de débats dans plusieurs États membres de l’UE [2]. La question a également été portée à l’attention du Médiateur [3].

6. La Médiatrice a donc estimé qu’il était opportun d’entamer une discussion sur les règles et pratiques adéquates en matière de tenue de registres, en ce qui concerne les communications électroniques telles que les messages texte et instantanés, au niveau de l’administration de l’UE.

7. À cette fin, le Médiateur a recueilli des informations sur les règles et pratiques en matière d'enregistrement de textes et de messages instantanés dans l'ensemble de l'administration de l'UE [4]. Le Médiateur a également examiné les règles et pratiques pertinentes qui ont été élaborées aux niveaux national et international [5].

Conclusions du Médiateur

8. Les huit institutions, organes et organismes de l’UE contactés par la Médiatrice ont déclaré que les messages texte et instantanés sont, en principe, couverts par la définition générale du document énoncée dans leurs décisions respectives en matière de gestion des dossiers. Deux des IBOA avaient des règles plus spécifiques en place.

9. Aucune des OBAI n’a fourni à son personnel des orientations (ou une formation) spécifiques sur l’enregistrement de messages texte et instantanés. Un OBAI a indiqué qu'il évaluerait la nécessité d'une telle orientation (ou formation) dans le contexte d'un examen prochain de sa décision en matière de gestion des documents.

10. Deux OIBA avaient déjà une expérience de l'enregistrement de textes et de messages instantanés dans leur système de gestion de documents respectif. L'une de ces organisations avait divulgué des messages instantanés à la réception d'une demande d'accès du public aux documents.

11. Certains OIBI ont déclaré que leur personnel traitant les demandes d’accès du public aux documents au titre du règlement (CE) no 1049/2001 ne se contente pas de rechercher dans leur système de gestion des documents les documents enregistrés afin d’identifier les documents auxquels l’accès du public est demandé. Au contraire, ils contactent également tous les services/personnels concernés susceptibles de détenir des documents pertinents couverts par la demande d’accès.

Recommandations pratiques

Sur la base des informations recueillies, la Médiatrice a recensé les bonnes pratiques qui pourraient guider l’administration de l’UE dans le traitement de cette question à l’avenir. Celles-ci sont reflétées dans les «recommandations pratiques» ci-dessous:

Les OIAB devraient:

• Tenir compte, dans les règles et pratiques de gestion des documents, de l'utilisation sans cesse croissante du texte et de la messagerie instantanée. Concrètement, cela implique que la décision d’enregistrer une certaine information dans le système de gestion documentaire de l’administration ne devrait pas dépendre du support – qu’il s’agisse d’une lettre, d’un courriel, d’un texte ou d’un message instantané – mais de son contenu.
• Mettre en place des solutions technologiques pour faciliter l'enregistrement de textes et de messages instantanés dans les systèmes de gestion de documents. Entre-temps, prévoir d'autres moyens d'enregistrer ces messages.
• Donner des directives claires au personnel sur la façon d'extraire, de transférer et d'enregistrer le texte et les messages instantanés qui répondent aux critères d'enregistrement des documents. Tous les membres du personnel utilisant des appareils électroniques pour le travail devraient être en mesure de comprendre comment extraire et transférer du texte et des messages instantanés à partir d’applications ou de plateformes de messagerie vers le système de gestion de documents concerné.
• Sensibiliser le personnel à la nécessité de veiller à ce que le texte et les messages instantanés répondant aux critères d'enregistrement soient extraits, transférés et enregistrés régulièrement et régulièrement. En plus des messages de communication interne standard, cela pourrait se faire en offrant une formation aux membres du personnel existants et dans le cadre de programmes d'entrée en service pour les nouveaux membres du personnel, par exemple.
• Assurez-vous que les périodes de conservation du texte et des messages instantanés conservés sur les appareils électroniques utilisés pour le travail sont conformes à la politique de conservation.
• Mettre en place un processus pour s'assurer que, lorsqu'un membre du personnel quitte le service, tous les documents qu'il détient, y compris les messages texte et instantanés qui répondent aux critères d'enregistrement, sont enregistrés.
• Reconnaître que les textes et les messages instantanés liés au travail sont des «documents» au sens du règlement (CE) no 1049/2001 relatif à l’accès du public aux documents.
• Lorsqu’il s’agit de demandes d’accès du public à des documents susceptibles de couvrir des messages texte et instantanés, il convient d’examiner tous les endroits où ces messages pourraient être stockés, y compris les appareils électroniques utilisés par le personnel, et d’aider le personnel qui pourrait détenir de tels messages dans ses recherches, par exemple en donnant des instructions.
• Veiller à ce que leur outil de recherche standard permette l’identification du texte et des messages instantanés (en tant que tels) une fois qu’ils ont été enregistrés dans leur système de gestion des documents.

Sur cette base, le Médiateur conclut cette initiative stratégique.

Emily O'Reilly

Médiateur européen

Strasbourg, le 13 juillet 2022

[1] Arrêt du Tribunal de première instance du 26 avril 2007, WWF European Policy Programme/Conseil, T-264/04, point 61: ... Afin que le droit d’accès aux documents puisse être exercé de manière effective, les institutions concernées doivent, dans la mesure du possible et de manière non arbitraire et prévisible, établir et conserver des documents relatifs à leurs activités.  https://eur-lex.europa.eu/legal-content/HR/TXT/?uri=CELEX:62004TJ0264

[2] Par exemple, aux Pays-Bas (Raad van Staat Uitspraak 201800258/1/A3, 20 mars 2019), en Allemagne (Berlin Administrative Court (VG) 2 K 163/18, 26 août 2020) et en Irlande (Irish Information Commissioner, numéro d’affaire: 180450, 15 mai 2019).

[3] https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/134237 (affaire 1219/2020/MIG) et https://www.ombudsman.europa.eu/en/recommendation/en/151678 (affaire 1316/2021/MIG).

[4] Dans le cadre de cette initiative stratégique, la Médiatrice a contacté huit institutions, organes et organismes de l’UE, à savoir la Commission européenne, le Parlement européen, le Conseil de l’UE, la Banque centrale européenne (BCE), l’Agence européenne des produits chimiques (ECHA), l’Autorité européenne de sécurité des aliments (EFSA), l’Agence européenne des médicaments (EMA) et l’Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes (Frontex).

[5] Voir, par exemple, la Convention du Conseil de l'Europe sur l'accès aux documents officiels (STCE n° 205): https://www.coe.int/fr/web/conventions/full-list?module=treaty-detail&treatynum=205.