Antécédents de la plainte

1. Le plaignant est un chercheur d’une université allemande qui menait des recherches sur la manière dont la Commission européenne traite la divulgation non autorisée de documents par son propre personnel (ce que l’on appelle les «fuites»). Il a demandé à la Commission l’accès [1] aux documents pertinents de 2006 à 2015 au moyen de deux demandes d’accès.

2. La première demande d’accès du plaignant concernait des documents faisant état d’enquêtes de sécurité portant sur des «fuites potentielles, une mauvaise manipulation ou une compromission d’informations sensibles non classifiées»[2] pour la période 2006-2015. La Commission a refusé l’accès, étant donné qu’il concernait des documents sensibles [3] et porterait atteinte à la protection des objectifs des activités d’inspection, d’enquête et d’audit [4]. Le plaignant a demandé à la Commission de réexaminer cette décision en mars 2017. Il a également proposé de limiter la demande «compte tenu de la charge administrative potentielle». À titre d'exemple, il a suggéré une limite potentielle au délai.

3. Dans la deuxième demande d’accès, le plaignant a demandé l’accès aux procès-verbaux des réunions hebdomadaires des chefs de cabinet et des réunions hebdomadaires des directeurs généraux pour la période 2006-2015 qui portaient sur des fuites de documents ou sur des mesures de lutte contre les fuites. Il a précisé qu'il ne voulait avoir accès qu'aux parties des documents qui couvraient ces questions et leurs contextes. La Commission a accordé un large accès partiel aux réunions hebdomadaires des directeurs généraux. Pour les réunions hebdomadaires des chefs de cabinet, la Commission a prolongé le délai et, après rappel du plaignant, lui a répondu. Elle avait identifié 72 documents qui relevaient du champ d’application de la demande et rejeté l’accès aux documents, étant donné qu’ils faisaient référence à des réflexions internes sur des questions sensibles et que leur divulgation porterait atteinte à la protection de la sécurité publique [5]. Le plaignant a demandé à la Commission de réexaminer sa décision en juin 2017.

4. La Commission a prolongé le délai pour répondre à plusieurs reprises aux deux demandes de réexamen du plaignant. Le plaignant a envoyé de nombreux rappels à la Commission et l’a informée qu’il subissait des contraintes de temps pour présenter ses «résultats finaux de recherche»[6].

5. En septembre 2017, le plaignant s’est adressé au Médiateur parce qu’il n’avait reçu de réponse de la Commission pour aucune de ses demandes de réexamen. Le plaignant souhaitait que la Commission accorde l'accès le plus large possible aux documents demandés. Il était également préoccupé par le fait que la Commission n'avait pas respecté les délais de traitement des demandes d'accès, tant au stade initial qu'au stade de l'examen.

6. Au cours de l'enquête, le Médiateur a examiné divers documents. La Commission a finalement répondu aux demandes de réexamen du plaignant et a transmis ses réponses au Médiateur. Le Médiateur a reçu les observations du plaignant sur la position exprimée par la Commission. La Médiatrice n’était pas convaincue par les arguments de la Commission pour ne pas accorder un accès plus large aux documents. Elle a donc recommandé [7] à la Commission de réévaluer les demandes du plaignant en vue d’accorder un accès plus large sans plus tarder. La présente décision tient compte de l’avis de la Commission sur la recommandation du Médiateur, ainsi que des observations du plaignant.

Recommandation du Médiateur

7. Lors du traitement de la première demande d’accès, relative aux enquêtes de sécurité, la Commission a réduit la portée de la demande, après que le plaignant a déclaré qu’il était disposé à limiter la portée, mais sans consulter le plaignant sur les détails de la limitation qu’il a apportée. Elle n’a examiné que la période allant de mars 2015 à l’enregistrement de la demande de réexamen et a trouvé six enquêtes de sécurité. La Commission a refusé l’accès à tous les documents dans la mesure où leur divulgation porterait atteinte à la protection de la sécurité publique [8], aux objectifs des enquêtes [9] ainsi qu’à la vie privée et à l’intégrité de l’individu [10], et où leur divulgation porterait gravement atteinte au processus décisionnel de la Commission [11]. La Commission n’a pas considéré qu’il existait un intérêt public supérieur justifiant la divulgation.

8. La Médiatrice a estimé que la Commission avait eu tort de restreindre unilatéralement la portée de la demande d’accès du plaignant. Le plaignant avait proposé de limiter la portée temporelle de sa demande, mais la Commission n'a jamais consulté le plaignant à cet égard [12]. En outre, la période choisie par la Commission (après l’entrée en vigueur de la décision de la Commission de 2015, mentionnée ci-dessus à la note de bas de page 2) était sensiblement différente de celle indiquée par le plaignant (2006-2015).

9. En ce qui concerne la protection de la sécurité publique, la Médiatrice a estimé que l’interprétation des règles pertinentes par la Commission était excessivement large, étant donné que la «sécurité publique» est destinée à concerner les menaces sociales, économiques et physiques, telles que le terrorisme, pour la sécurité nationale des États membres, plutôt que les risques pour la sécurité intérieure au sein d’une institution ou d’une organisation.

10. En ce qui concerne la deuxième demande d’accès, relative aux procès-verbaux des réunions des chefs de cabinet, la Commission a constaté que seuls 27 des 72 documents initiaux relevaient du champ d’application de la demande. Ces documents contenaient un contenu qui ne relevait pas du champ d’application de la demande et, par conséquent, seul un accès partiel a pu être accordé.

11. La Médiatrice a estimé que la Commission avait correctement exclu les documents qui ne relevaient pas du champ d’application de la demande au cours de son examen.

12. En ce qui concerne les expurgations des 27 documents restants, la Médiatrice a constaté que la Commission avait été trop restrictive lorsqu’elle a déterminé quelles informations ne relevaient pas du champ d’application de la demande.

13. La Médiatrice a donc conclu que la Commission avait limité à tort la portée des deux demandes d’accès et que cela constituait un cas de mauvaise administration. Elle a fait la recommandation suivante à la Commission:

La Commission devrait réévaluer sans plus tarder les demandes du plaignant en vue d’accorder un accès plus large aux documents, qui ne devrait être réduit qu’en consultation avec le plaignant et à la lumière des observations du Médiateur sur l’exception relative à la sécurité publique.

14. En réponse, la Commission a déclaré que sa propre analyse était juridiquement correcte. Il a également noté qu'il n'avait limité la portée de la première demande qu'après que le plaignant l'avait soulevée comme option. En ce qui concerne la deuxième demande, la Commission a estimé qu’elle n’avait pas été trop stricte dans son interprétation de la portée de la demande du plaignant. La Commission n’a pas considéré que les remarques qui «ne contiennent aucun examen ou argument spécifique de [la question des fuites]» relèvent du champ d’application de l’«examen de la question des fuites», comme l’a indiqué le plaignant dans sa demande d’accès. En outre, elle n’a pas considéré que la remarque «d’autres fuites pourraient potentiellement nuire à l’image de l’institution» relevait du champ d’application d’une demande visant à obtenir «des informations concernant des fuites passées».

15. Le plaignant a commenté la réponse de la Commission. Il a réitéré ses préoccupations initiales concernant les retards et le contenu de la réponse de la Commission. Il rappelle que la Commission ne peut limiter la portée de sa demande d’accès sans le consulter au préalable. En outre, la Commission, plutôt que de limiter le délai, l’a modifié. Le plaignant n’était pas non plus d’accord avec l’interprétation de la Commission de la notion de «discussion», qui, selon lui, avait été interprétée de manière beaucoup trop stricte lors de la détermination de la portée de sa demande d’accès. Il se déclare préoccupé par le fait que la Commission n’a pas répondu aux points qu’il avait soulevés et qu’elle n’a pas respecté la recommandation du Médiateur.

Évaluation du Médiateur après la recommandation  

16. La Médiatrice regrette que la Commission n’ait pas suivi sa recommandation de réévaluer les demandes d’accès du public. La Commission n’a pas répondu aux arguments exposés dans la recommandation, notamment en ce qui concerne l’interprétation correcte de l’exception relative à la sécurité publique.

17. La Médiatrice maintient son point de vue selon lequel la Commission a eu tort de limiter la portée de la première demande d’accès du plaignant sans le consulter. En outre, le limiter à une période qui ne relevait pas du champ d'application de sa demande initiale était déraisonnable.

18. La Médiatrice maintient également son point de vue selon lequel la Commission avait été trop restrictive lorsqu’elle a expurgé les documents relatifs à la deuxième demande d’accès, comme l’illustre la définition étroite de «discuter» donnée par la Commission ci-dessus.

19. En ce qui concerne l’analyse de fond des documents, le Médiateur ne partage pas l’avis de la Commission selon lequel l’application de l’exception relative à la sécurité publique était juridiquement correcte. Après avoir consulté les documents, le Médiateur n’accepte pas que l’exception relative à la sécurité publique puisse être correctement invoquée, étant donné que les documents ne contiennent pas d’informations opérationnelles sur la manière dont la Commission traite et prévient les fuites. Au contraire, les informations contenues dans les documents sont très brèves et leur divulgation ne porterait pas atteinte à la capacité de la Commission d’identifier les fuites ni de les empêcher, même si cela devait être considéré comme une question de «sécurité publique». Par conséquent, la Médiatrice confirme que, selon elle, l’exception relative à la sécurité publique ne s’applique pas.

20. La Médiatrice estime qu’il convient de répéter les remarques qu’elle a formulées en formulant sa recommandation dans cette affaire. La Médiatrice a formulé des observations positives, à de nombreuses reprises, sur la transparence accrue de la Commission Juncker. Elle trouve donc décevant qu'un citoyen engagé dans un travail académique légitime ait eu une si mauvaise expérience à ce jour dans sa demande d'accès aux documents. Le plaignant a fait preuve de persévérance, mais il est compréhensible que d’autres citoyens aient abandonné face à de tels retards et aient conservé une vision défavorable de l’ouverture et de la responsabilité d’une institution clé de l’Union. La Commission doit toujours tenir compte du risque pour la réputation de traiter les demandes légitimes d’une manière qui n’atteint pas les normes élevées attendues.

Conclusion

Compte tenu du rejet par la Commission de sa recommandation de réévaluer les demandes d’accès du public aux documents de la plaignante, la Médiatrice clôt cette affaire en concluant ce qui suit:

La limitation erronée par la Commission de la portée des demandes et l’expurgation excessive des documents auxquels elle a accordé un accès partiel constituent un cas de mauvaise administration.

Le plaignant et la Commission seront informés de cette décision.

Emily OʹReilly

Médiateur européen

Strasbourg, le 03/07/2018

[1] Règlement (CE) n° 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil du 30 mai 2001 relatif à l'accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (JO L 145 du 31.5.2001, p. 43).

[2] Conformément à l’article 13 de la décision (UE) 2015/443 de la Commission du 13 mars 2015 relative à la sécurité au sein de la Commission (JO 2015, L 72, p. 41), ces enquêtes de sécurité doivent être documentées.

[3] Article 9 du règlement (CE) n° 1049/2001.

[4] Article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement (CE) no 1049/2001.

[5] Article 4, paragraphe 1, troisième tiret, du règlement (CE) no 1049/2001.

[6] Pour de plus amples informations sur le contexte de la plainte, les arguments des parties et l’enquête du Médiateur, veuillez consulter le texte intégral de la recommandation du Médiateur disponible à l’adresse suivante: https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/recommendation.faces/en/87426/html.bookmark

[7] La recommandation de la Médiatrice est disponible à l’adresse suivante: https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/recommendation.faces/en/87426/html.bookmark

[8] Article 4, paragraphe 1, point a), premier tiret, du règlement (CE) n° 1049/2001.

[9] Article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement (CE) no 1049/2001.

[10] Article 4, paragraphe 1, point b), du règlement (CE) no 1049/2001.

[11] Article 3 du règlement (CE) no 1049/2001.

[12] L'article 6, paragraphe 3, du règlement 1049/2001 donne à l'institution la possibilité de limiter le champ d'application en cas de demandes d'accès très importantes. Elle ne peut limiter unilatéralement le champ d'application avant de s'entretenir avec le plaignant et de tenter de trouver une solution équitable.