Résumé de la requête Q3/2017/MDC

Faits et contexte

Le 5 avril 2017, le Médiateur espagnol (à l’époque) a écrit une lettre au Médiateur européen au sujet de l’obligation de Frontex de mettre facilement à disposition des informations sur le mécanisme de traitement des plaintes. La Médiatrice espagnole a expliqué qu’en sa qualité de mécanisme national de prévention de la torture, elle surveille les opérations de rapatriement des migrants menées par Frontex auxquelles l’Espagne participe, conformément à l’article 8, paragraphe 6, de la directive 2008/115/CE [1] (la directive «retour») et aux articles 13 et 14 du code de conduite de Frontex pour les opérations conjointes de retour coordonnées par Frontex [2].

Le Médiateur espagnol a souligné que Frontex avait mis en place un mécanisme de plainte à la disposition des personnes rapatriées qui considéraient que leurs droits fondamentaux avaient été violés. La Médiatrice a renvoyé au projet de recommandation de la Médiatrice européenne dans le cadre de l’enquête d’initiative OI/5/2012/BEH-MHZ.

La Médiatrice espagnole a noté qu’elle avait récemment suivi deux opérations conjointes de retour coordonnées par Frontex, dans lesquelles l’Espagne était l’État membre organisateur. Une opération a eu lieu le 16 février 2017, concernant des vols à destination de Tirana et de Tbilissi, et l’autre a eu lieu le 15 mars 2017, concernant des vols à destination de Bogota et de Lima. Le Médiateur espagnol a déclaré que les déficiences suivantes avaient été observées au cours de ces opérations et d'opérations antérieures:

a) les personnes qui étaient sur le point d'être rapatriées n'ont pas été informées de l'existence du mécanisme de plainte.

b) il n'a pas été possible pour ces personnes de soumettre leurs plaintes oralement à des agents portant l'emblème de Frontex et que ces plaintes soient transcrites.

c) le formulaire de plainte n'était pas disponible sur papier pendant les opérations.

d) le formulaire de plainte était disponible en plusieurs langues sur le site web de Frontex, mais pas en espagnol, malgré le fait que certains de ces vols étaient destinés à l'Amérique latine.

La Médiatrice espagnole a demandé qu’elle soit tenue informée de toute mesure que Frontex prendrait en réponse aux questions susmentionnées.

Les 20 et 25 avril, le bureau du Médiateur européen a contacté le bureau du Médiateur espagnol pour discuter de la question.

Requête

Il a été convenu avec le bureau du médiateur espagnol que les questions suivantes seraient posées à Frontex:

«Frontex étant l’institution la mieux placée pour traiter les questions soulevées par le Médiateur espagnol, nous apprécierions que Frontex déclare:

i) si l’article 72, paragraphe 10, du règlement (UE) 2016/1624 [3] pouvait être interprété comme signifiant que des plaintes peuvent être présentées oralement, au cours d’opérations conjointes de retour coordonnées par Frontex, au(x) représentant(s) de Frontex présent(s) à bord;

ii) si l’article 72, paragraphe 10, du règlement pouvait être interprété comme exigeant que le formulaire de plainte, y compris certaines informations sur la procédure de traitement des plaintes, soit mis à disposition sur support papier dans toutes les opérations conjointes de retour coordonnées par Frontex, et

ii) la manière dont Frontex interprète l’exigence énoncée à l’article 72, paragraphe 10, du règlement selon laquelle les langues dans lesquelles le formulaire de plainte doit être mis à disposition sur le site internet de l’Agence et sur papier devraient être celles que les ressortissants de pays tiers comprennent ou dont on peut raisonnablement penser qu’ils comprennent.»

Réponse de Frontex

Le 22 mai 2017, Frontex a répondu à la demande. Frontex a répondu par la négative à la question i). Elle a fait valoir que «l’article 72, paragraphe 10, doit être lu à la lumière de l’article 72, paragraphe 2» et a conclu qu’une réclamation orale n’était pas recevable. Frontex a développé son argument en indiquant que, lors de la conception de son mécanisme de traitement des plaintes, elle s’est comparée à d’autres organes de l’UE et internationaux qui ne permettent pas le dépôt de plaintes oralement.  Frontex a expliqué les difficultés pratiques qui surviendraient si elle acceptait les plaintes orales.

En ce qui concerne la question ii), Frontex est d’accord avec le fait que l’article 72, paragraphe 10, prévoit que les formulaires de plainte doivent être mis à disposition dans toutes les activités de Frontex, y compris les opérations de retour coordonnées par Frontex. Frontex a ajouté que le formulaire de plainte contenait des informations sur la procédure de traitement des plaintes.

En réponse à la question iii) (concernant l’interprétation par Frontex de l’exigence linguistique régie par l’article 72, paragraphe 10), Frontex a déclaré que la liste des langues ne figurait pas dans les règles de l’Agence relatives au mécanisme de traitement des plaintes (ci-après les «règles»), car si tel était le cas, les règles devraient être constamment mises à jour si les langues venaient à changer. L'Office a estimé que cela serait disproportionné et que, s'il y en avait plusieurs versions, cela rendrait les règles juridiquement incertaines. Frontex a ajouté qu’à l’heure actuelle, le formulaire de plainte est disponible en six langues et que d’autres langues pourraient être ajoutées si le besoin opérationnel se faisait sentir.

Rétroaction

Le 19 décembre 2017, le médiateur espagnol par intérim a présenté ses observations sur la réponse de Frontex.

Le Médiateur espagnol n’était pas satisfait de la réponse de Frontex. Il juge inacceptable que le formulaire de plainte ne soit pas disponible en espagnol sur le site web de l’Agence et sur papier. Selon le Médiateur espagnol, il ressortait clairement du libellé de l’article 72, paragraphe 10, que cette disposition imposait à Frontex l’obligation de mettre «le formulaire de plainte [...] à disposition [...] dans des langues que les ressortissants de pays tiers comprennent ou dont on peut raisonnablement penser qu’ils comprennent». C’est pourquoi la simple référence de Frontex, dans sa réponse à la question iii) de la requête, au fait que la liste des langues ne figure pas dans la réglementation, ainsi que la référence aux « besoins opérationnels », ont été décevantes.

À cet égard, le Médiateur espagnol a souligné l’existence d’opérations de retour impliquant des personnes hispanophones. De plus, l'espagnol est la troisième langue la plus parlée au monde, avec 528 millions de personnes qui la parlent. Par conséquent, le Médiateur espagnol a estimé qu’il semblait plus que raisonnable que le formulaire de plainte soit mis à disposition en espagnol sur le site internet de Frontex et sur papier. Il a également noté que l’article 5, paragraphe 1, de la réglementation prévoit que « [l]’Agence met le formulaire de plainte à disposition dans les langues les plus courantes que les ressortissants de pays tiers comprennent ou dont on peut raisonnablement penser qu’ils comprennent».

Enfin, le Médiateur espagnol a déclaré que le libellé de l’article 72, paragraphe 10, du règlement montrait une intention d’éviter et de corriger les violations des droits fondamentaux. Selon lui, cette intention pourrait être considérablement affaiblie si une personne ne pouvait pas utiliser le formulaire de plainte «dans des langues que les ressortissants de pays tiers comprennent ou dont on peut raisonnablement penser qu’ils comprennent».

Compte tenu de ce qui précède, le Médiateur espagnol a estimé que la disponibilité du formulaire de plainte en espagnol ne devrait pas être déterminée en fonction des besoins opérationnels, mais devrait plutôt être fondée sur le respect des droits fondamentaux. Cela a également été confirmé par l’objectif de Frontex d’«intégrer le respect et la promotion des droits fondamentaux dans la culture et les activités de Frontex»^[4].

Développements ultérieurs

Le 12 février 2018, la Médiatrice a reçu la réponse de Frontex aux observations de la Médiatrice espagnole. Frontex s’est félicitée des arguments de la Médiatrice espagnole, qui, selon elle, ont contribué à rendre le mécanisme de traitement des plaintes plus inclusif, conformément aux principes de bonne administration.

En ce qui concerne la question des «langues les plus communément comprises» (article 5, paragraphe 1, de la réglementation), Frontex a noté que l’Agence collecte des données auprès des unités concernées et détermine ensuite la nécessité de disposer du formulaire de plainte dans une langue spécifique. Le processus, mené sur une base annuelle, consiste à «compiler les nationalités des personnes arrivant aux frontières extérieures de l’UE partout où ... L’Agence opère, ainsi que les pays dans lesquels les personnes sont le plus souvent renvoyées avec le soutien de l’Agence.» Frontex a déclaré qu’à la suite de cette évaluation, une liste des langues les plus courantes des plaignants potentiels est établie en interne [5].

L’Agence a noté que le formulaire de plainte n’était pas obligatoire [6] et que les plaintes pouvaient également être envoyées dans d’autres langues, en particulier dans le cas d’une langue de l’UE.

Enfin, Frontex a informé le Médiateur qu’elle avait pris l’initiative de traduire les formulaires de plainte en espagnol, en russe, en serbe et en albanais spécifiquement aux fins des opérations de retour. Il a indiqué que les formulaires de plainte seront disponibles sur le site Web et sous forme imprimée. Frontex a indiqué qu'elle mettrait également des informations supplémentaires à disposition dans les langues susmentionnées. Frontex a indiqué qu’elle était disponible pour de nouvelles discussions sur le développement du mécanisme de traitement des plaintes.

La réponse de Frontex a été envoyée au Médiateur espagnol le 16 février 2018.

Procédure de clôture

L’équipe d’enquête de la Médiatrice européenne a consulté le site web de Frontex et a pu confirmer que le formulaire de plainte et des informations supplémentaires sont désormais également disponibles en espagnol, en russe, en serbe et en albanais.

Compte tenu du contenu de la réponse, de la mise en œuvre d’améliorations et du fait que le Médiateur espagnol n’a pas présenté d’observations supplémentaires, il a été conclu que les questions soulevées dans la demande avaient été traitées de manière adéquate et que la demande pouvait être clôturée.

[1] Directive 2008/115/CE du Parlement européen et du Conseil du 16 décembre 2008 relative aux normes et procédures communes applicables dans les États membres au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier (JO 2008, L 348, p. 98).

[2] Disponible à l’adresse suivante: http://frontex.europa.eu/assets/Publications/General/Code_of_Conduct_for_Joint_Return_Operations.pdf

[3] Règlement (UE) 2016/1624 du Parlement européen et du Conseil du 14 septembre 2016 relatif au corps européen de garde-frontières et de garde-côtes et modifiant le règlement (UE) 2016/399 du Parlement européen

et du Conseil et abrogeant le règlement (CE) no 863/2007 du Parlement européen et du

Conseil, règlement (CE) no 2007/2004 du Conseil et décision 2005/267/CE du Conseil, JO 2016, L 251, p. 1.

[4] Section II, 3.11 du document de programmation 2017-2019, disponible à l’adresse suivante: http://frontex.europa.eu/assets/About_Frontex/Governance_documents/Work_programme/2017/Programme_of_work_2017.pdf

[5] Elle a souligné qu’en 2017, les six langues les plus couramment parlées dans le cadre des opérations de retour étaient l’albanais, le serbo-croate, l’arabe, le géorgien, le russe et l’espagnol (parlé par 2 % des personnes renvoyées). En 2016, il a été estimé que les langues les plus couramment parlées dans le cadre des opérations conjointes de l’Agence étaient l’arabe, l’anglais, le français, l’ourdou, le tigrinya et le pachtu.

[6] Conformément à l’article 8 des règles relatives au mécanisme de traitement des plaintes, l’absence de disponibilité d’un formulaire dans une certaine langue ne constitue pas un motif d’irrecevabilité.