Monsieur,
Les 3 et 15 octobre 1997, vous avez adressé une plainte au Médiateur européen au nom de "Movimento Consumatori", association italienne de consommateurs. Le plaignant concernait à la fois le fait que la Commission n'aurait pas correctement pris en considération les problèmes dénoncés dans vos plaintes adressées à l'institution et le fait qu'elle n'aurait pas répondu à l'une des lettres du 14 juin 1996 relatives à cette question.
Le 1er décembre 1997, j'ai transmis la plainte au président de la Commission européenne. La Commission a envoyé son avis le 9 mars 1998, que je vous ai transmis avec une invitation à formuler des observations. Le 28 mai 1998, j'ai reçu vos observations.
Les 3 août et 26 novembre 1998, vous m'avez transmis des informations complémentaires relatives à votre cas. Afin de clarifier certains des points soulevés par l'institution au cours de l'enquête, j'ai demandé des informations complémentaires à la Commission le 17 mars 1999. Le 6 mai 1999, la Commission m'a informé que ses services étaient en train de recueillir les informations demandées et a demandé une prolongation du délai de réponse.
L'institution a transmis ces informations complémentaires le 18 mai 1999. J'ai reçu la nouvelle réponse de la Commission le 27 mai 1999 et vos observations le 1er juillet 1999.
Je vous écris maintenant pour vous informer du résultat des enquêtes qui ont été faites.

LA PLAINTE

La plainte porte sur la manière dont la Commission a traité un problème posé aux consommateurs par un produit prétendument dangereux. Selon le plaignant, un type particulier de chandelier vendu en Italie avait été à l'origine de plusieurs incendies. Le 14 juin 1996, M. M., au nom d'une association italienne de consommateurs, a adressé une plainte formelle à la Commission européenne, dénonçant que des dommages graves aux consommateurs avaient résulté d'accidents causés par ce chandelier. Le plaignant a allégué que les autorités italiennes ne respectaient pas les dispositions des articles 6 et 8 de la directive 92/59/CEE relative à la sécurité générale des produits (1) (la directive), en ne prenant pas les mesures appropriées pour contrôler l'utilisation de ce produit. Elle a également fait référence au fait que ces autorités n'avaient pris aucune mesure à la suite d'une notification antérieure transmise à tous les États membres par les autorités espagnoles concernant les risques d'un type de produit similaire.
Le plaignant a demandé à la Commission d'ouvrir une enquête à ce sujet, étant donné que, malgré le danger du produit, les autorités italiennes n'avaient engagé aucune procédure d'urgence conformément à l'article 8 de la directive. Il demande à la Commission de prendre plusieurs initiatives afin de maîtriser les risques pour les consommateurs, notamment de mettre en place un comité d’urgence chargé de réexaminer la situation, de demander des mesures supplémentaires aux autorités italiennes et d’interdire directement le type de chandelier sur le marché.
Le plaignant a reçu un accusé de réception de la Commission le 10 octobre 1996, dans lequel il était indiqué que la plainte serait transmise aux autorités italiennes chargées de la sécurité des consommateurs.
Le plaignant a de nouveau écrit à la Commission le 29 mai 1997, mais il n'a reçu aucune autre réponse à sa lettre.
Compte tenu de la situation, le plaignant a écrit au Médiateur le 3 octobre 1997, affirmant que la Commission n'avait pas
1) répondu à sa deuxième lettre du 29 mai 1997 et
2) pris les mesures appropriées pour s'assurer que le produit visé dans sa plainte ne présentait aucun risque pour les consommateurs.

L'ENQUÊTE

L'avis de la Commission
Les observations de la Commission européenne sur la plainte sont résumées comme suit:
Les services de la Commission avaient reçu une première lettre de plainte de M. M. en juin 1996. La plainte portait sur une allégation selon laquelle les autorités italiennes n'auraient pas adopté de mesures d'urgence appropriées pour maîtriser les risques posés par un type particulier de chandelier, comme l'exigent les dispositions de l'article 8 de la directive 92/59/CEE (2).
L'institution a souligné que l'objectif de cet article 8 est de permettre un système efficace et rapide d'échange d'informations, entre les États membres et la Commission, dans les situations d'urgence posées par des produits dangereux. De l'avis de la Commission, sur la base de la directive, seuls les États membres peuvent déclencher l'application de l'article 8 de la directive.
Dans ces cas, la Commission devrait être informée des mesures adoptées et, par la suite, de ces mesures aux autres États membres.
Sur la base de ces dispositions juridiques, la Commission a expliqué que son rôle dans ce type d’affaires de consommation est très limité. Elle ne peut que vérifier la conformité des informations reçues avec les dispositions de la directive, puis les transmettre aux autres États membres. L'institution ne peut procéder à une enquête propre que si le produit présente un risque grave et immédiat et si les mesures nationales ne sont pas adéquates. La Commission a estimé que, compte tenu de ces limitations juridiques, elle ne pouvait prendre aucune des mesures demandées par le plaignant.
La Commission a souligné qu'elle avait transmis la plainte aux autorités italiennes, étant donné qu'elles étaient responsables du contrôle de la sécurité des produits et pouvaient prendre les mesures appropriées. La Commission avait également demandé à être tenue informée des résultats de l’enquête. Dans leur lettre aux autorités italiennes, les services de la Commission avaient fait référence au fait qu'en 1994, les autorités espagnoles avaient informé les autres États membres des dangers potentiels posés par un type de chandelier similaire, comme l'exige l'article 7 de la directive. Dans cette affaire, la Commission a relevé que les autorités italiennes ne l’avaient informée d’aucune mesure adoptée.
Les autorités italiennes ont répondu le 9 septembre 1996 à la lettre de la Commission de juin 1996 et ont indiqué qu'elles n'avaient pas jugé nécessaire de prendre des mesures concernant le produit concerné, celui-ci n'apparaissant pas dangereux pour les consommateurs. Cette décision tenait compte du fait qu'une procédure judiciaire impliquant l'utilisation du produit devant les magistrats de C. avait été abandonnée par les deux parties.
Sur la base de cette réponse, la Commission a considéré que l’allégation ne concernait qu’un cas individuel, qui n’affectait pas un nombre limité de produits.
La Commission a transmis ces informations au plaignant le 10 octobre 1996. Dans cette lettre, elle expliquait qu’en raison des limitations imposées à l’institution par les règles juridiques existantes, à savoir la directive 92/59/CEE, elle ne pouvait prendre aucune initiative.
Dans son avis, la Commission s'est également référée à la lettre du plaignant du 29 mai 1997. Elle a justifié l’absence de réponse à cette correspondance puisqu’il s’agissait, selon elle, d’une simple répétition des mêmes arguments avancés par le plaignant dans des lettres antérieures.
Enfin, la Commission a illustré l'intérêt de ses services pour une application appropriée de la directive en Italie par le fait que la commissaire responsable de l'époque, Mme Bonino, avait écrit aux autorités italiennes le 13 mai 1997 pour exprimer sa préoccupation quant à la manière dont la directive 92/59/CEE était mise en œuvre en Italie.
Observations du plaignant Le
Médiateur a transmis l'avis de la Commission aux plaignants en les invitant à formuler des observations.
Dans sa lettre du 20 mai 1998, le requérant a insisté sur les arguments déjà exposés dans sa plainte. M. M. répond toutefois à certaines observations formulées par la Commission dans son avis. Le plaignant a souligné que l'objectif de sa plainte n'était pas de demander à la Commission de soutenir les actions entreprises par son association ou de prendre des mesures directes concernant le produit prétendument dangereux. L'objectif du plaignant était de veiller à ce que la Commission prenne les mesures nécessaires pour que les autorités italiennes se conforment aux obligations énoncées dans la directive 92/59/CEE.
Selon le plaignant, à la suite de la notification faite par les autorités espagnoles en 1994 des dangers posés par un produit similaire, conformément à l'article 8 de la directive, les autorités italiennes étaient tenues d'informer la Commission des mesures prises sur leur territoire ou de la raison pour laquelle elles n'avaient pas adopté de telles mesures.
Le plaignant souligne que les autorités italiennes n'ont pas répondu aux rapports produits par les autorités espagnoles en 1994 et qui ont été distribués à tous les États membres. En outre, la Commission n'avait pris aucune mesure pour demander ces informations aux autorités italiennes. Ses services avaient enquêté sur cette question deux ans plus tard, et seulement à la suite de la lettre du plaignant de juin 1996.
Bien que la Commission ait cité la lettre du commissaire Bonino aux autorités italiennes du 13 mai 1997 comme exemple des efforts déployés par ses services pour assurer la bonne application de la directive en Italie, le plaignant a souligné que cette lettre n'avait aucun rapport avec les problèmes particuliers mentionnés dans sa plainte.

ENQUÊTES SUPPLÉMENTAIRES

Afin de clarifier certains des arguments invoqués par la Commission à l'appui de sa demande, le Médiateur a demandé des informations complémentaires à l'institution par lettre datée du 17 mars 1999. La Commission avait défendu sa position en l’espèce au motif que les dispositions de la directive 92/59/CEE s’adressaient en grande partie aux États membres et que, par conséquent, l’institution ne pouvait prendre aucune initiative. Dans sa lettre à la Commission, le Médiateur a rappelé que la directive, au point 8 de son annexe, semble permettre à la Commission d'enquêter directement sur les dangers de certains biens de consommation (3).
Compte tenu des circonstances de l'affaire, le Médiateur a demandé à la Commission si elle avait envisagé, ou devrait envisager, d'utiliser ses pouvoirs pour ouvrir une enquête d'office.
Dans sa lettre du 6 mai 1999, la Commission a reconnu que, sur la base de la directive, elle dispose d'un certain pouvoir d'initiative, tel que celui d'ouvrir d'office une enquête et/ou de convoquer le comité d'urgence. Toutefois, elle a ajouté que ces pouvoirs ne sont accordés que dans des circonstances exceptionnelles qui n’étaient pas présentes en l’espèce. De l'avis de la Commission, ces pouvoirs ne peuvent être exercés que si et quand un État membre a notifié au préalable l'existence d'un produit dangereux.
Aucune notification n'avait été faite concernant la situation dénoncée par le requérant. Même dans le cas d’une telle notification, a ajouté la Commission, l’action de sa part dépend de la nécessité de recueillir des informations supplémentaires, et seulement après avoir vérifié l’existence de circonstances exceptionnelles. Ces circonstances exceptionnelles doivent être déterminées en fonction de l'urgence et de l'importance du risque posé par un produit, de la taille de son marché et de l'imprévisibilité des accidents.
L’institution a également tenu compte du contexte factuel de l’affaire. Elle a souligné que le produit n’avait causé qu’un seul accident jusqu’à cette date.
Le Médiateur a transmis cet avis complémentaire de la Commission au plaignant. Dans sa réponse du 30 juin 1999, M. M. a souligné que la Commission avait déjà reçu, le 12 juillet 1994, une notification des autorités espagnoles faisant référence à un type de produit très similaire. Selon lui, l’attitude de la Commission consistant à s’appuyer littéralement sur les termes de la directive montre un manque de volonté de la part de l’institution pour la défense des consommateurs.

LA DÉCISION

Sur la base des informations fournies par le plaignant et des observations présentées par la Commission européenne, le Médiateur est parvenu aux conclusions suivantes:
1 Réponse aux lettres du plaignant
1.1. La plainte a d'abord été adressée à la Commission le 14 juin 1996. La lettre mettait en garde contre les risques posés par un type particulier de chandelier commercialisé en Italie et mettait en garde contre la nécessité pour la Commission de prendre de nouvelles mesures afin d'éviter d'éventuels dommages. La Commission a répondu à cette demande le 10 octobre 1996.
Estimant que le problème n'était pas traité de manière satisfaisante par la Commission, le plaignant a adressé une lettre complémentaire à l'institution le 29 mai 1997. Dans sa plainte au Médiateur, le plaignant affirme que la Commission n'a jamais répondu à cette lettre.
1.2. La Commission a reconnu que la deuxième lettre du plaignant était restée sans réponse. Elle a toutefois justifié son absence de réponse par le fait que cette nouvelle correspondance faisait référence aux mêmes allégations que la première, auxquelles elle avait déjà répondu.
1.3. Le Médiateur européen a déclaré que la Commission est tenue de répondre correctement aux questions des citoyens. Toutefois, il apparaît, comme l'a souligné la Commission, que les questions posées par le plaignant dans sa deuxième lettre avaient déjà reçu une réponse. Dans ces circonstances, le Médiateur estime qu'aucune autre remarque n'est nécessaire en ce qui concerne cet aspect de l'affaire.
2 Mesures à prendre par la Commission en cas de situations d'urgence
2.1. Le plaignant a estimé que la Commission n'avait pas traité correctement le problème dénoncé dans ses lettres, étant donné que l'institution n'avait pas pris les mesures qui lui avaient été demandées. Afin de maîtriser les risques posés aux consommateurs par un chandelier prétendument dangereux, le plaignant a demandé à la Commission de prendre un certain nombre d'initiatives, notamment de créer un comité d'urgence chargé d'examiner la situation, de demander des mesures supplémentaires aux autorités italiennes et d'interdire directement le type de chandelier sur le marché.
2.2. La Commission a fait valoir que, sur la base de la législation communautaire applicable, à savoir la directive 92/59/CEE, elle n'est pas habilitée à entreprendre une telle action. Elle a souligné que seules les autorités nationales concernées pouvaient déterminer l’ampleur des risques posés par le produit et établir les mesures appropriées pour le contrôler. Dans le cadre de cette procédure, la Commission ne peut que vérifier les informations communiquées par les autorités nationales responsables et les transmettre aux autres États membres.
Elle a ajouté, en outre, que même en cas de notification d’un État membre, son intervention n’est possible que dans des circonstances exceptionnelles. Celles-ci doivent être déterminées en fonction de l'urgence et de l'importance du risque posé par un produit, de la taille de son marché et de l'imprévisibilité des accidents.
Aucune notification n'ayant été faite par les autorités italiennes, la Commission a estimé qu'elle n'était pas compétente pour intervenir dans cette affaire. En outre, elle a conclu que les risques posés par le produit n’étaient pas significatifs et qu’il n’existait donc pas de circonstances exceptionnelles en l’espèce.
2.3. Comme le prévoit la directive 92/59/CEE, la Commission peut prendre certaines initiatives afin de maîtriser les risques graves et immédiats que présentent les produits pour la santé et la sécurité des consommateurs. Ces actions concernent:
a. d'ouvrir sa propre enquête et/ou de convoquer le Comité des situations d'urgence (art. 8; annexe, point 8), à la suite de la notification par un État membre de l’existence d’un risque grave et immédiat;
b. adopter une décision imposant aux États membres de prendre des mesures temporaires si, à la suite d’une notification, l’institution constate que les décisions prises au niveau national sont contradictoires ou qu’une approche communautaire est nécessaire (article 9). Dans les deux cas, la directive exige qu'avant toute action de ce type, un État membre en informe la Commission.
2.4. Il convient donc d’apprécier si de telles informations sur les dangers du produit en question avaient été notifiées ou non. Comme la Commission l'a elle-même souligné dans son avis, les autorités espagnoles avaient transmis, le 12 juillet 1994, une notification à tous les États membres et à la Commission concernant un produit similaire. Néanmoins, l'institution a souligné que, sur la base des articles 8 et 9 de la directive, elle ne pouvait pas prendre de mesures à moins qu'une notification des autorités italiennes concernant le produit dangereux spécifique n'ait été transmise.
2.5. Depuis l'interprétation des art. 8 et 9 de la directive, semble être exact, le Médiateur a conclu que la Commission a agi dans les limites de son autorité juridique en l'espèce, et donc aucun cas de mauvaise administration n'a été établi.
2.6. Le Médiateur devrait toutefois souligner que les problèmes posés par les produits défectueux sont une source importante de préoccupation pour tous les citoyens européens. Afin d'assurer un niveau élevé de protection des consommateurs, comme le souligne le traité d'Amsterdam (4), et de renforcer la confiance des citoyens dans les institutions européennes, il est donc important que ces institutions prennent toutes les mesures possibles pour contrôler les produits dangereux.
3 Rôle de la Commission dans le suivi des mesures d'urgence prises par les États membres
3.1. Le plaignant a fait valoir que la Commission n'avait pas non plus correctement contrôlé l'application du droit communautaire dans l'affaire qu'il avait dénoncée, puisqu'elle n'avait pas pris les mesures appropriées pour s'assurer que les autorités italiennes répondaient à la notification des autorités espagnoles du 12 juillet 1994 . Cette notification faisait référence aux risques créés par un type de produit similaire.
3.2. Conformément à l’article 8, paragraphes 2 et 3, de la directive:
"Lorsqu'elle reçoit ces informations [notification d'un État membre], la Commission vérifie si elles sont conformes aux dispositions de la présente directive et les transmet aux autres États membres, qui, à leur tour, informent immédiatement la Commission de toute mesure adoptée"
"Les procédures détaillées pour le système d'information communautaire décrit dans le présent article figurent à l'annexe [ ]".
Le point 9 de l’annexe de la directive dispose ce qui suit: «Les autres États membres [c’est-à-dire pas celui qui procède à la notification] sont tenus, dans la mesure du possible, d’informer sans délai la Commission des éléments suivants:
a) si le produit a été commercialisé sur son territoire;
b) des informations complémentaires qu'elle a obtenues sur le danger encouru [ ]; et, en tout état de cause, ils doivent informer la Commission dans les meilleurs délais des éléments suivants:
c) les mesures prises ou décidées [ ];
d) lorsque le produit mentionné dans ces informations a été trouvé sur leur territoire mais qu'aucune mesure n'a été prise ou décidée et les raisons pour lesquelles aucune mesure ne doit être prise".
3.3. La Commission a indiqué qu'elle n'avait reçu aucune réponse des autorités italiennes à la notification espagnole de juillet 1994 sur les risques d'un produit similaire à celui dénoncé par le plaignant. Malgré l'absence de réponse des autorités italiennes, l'institution n'a pris aucune mesure.
3.4. Même si la Commission aurait pu agir plus efficacement en ce qui concerne l'absence de réaction des autorités italiennes à la notification faite par les autorités espagnoles en 1994, le Médiateur note toutefois que l'institution a pris des mesures pour assurer l'application appropriée de la directive en Italie. La lettre écrite aux autorités italiennes par Mme Bonino, commissaire responsable à l'époque, illustre cet effort.
À la lumière des considérations qui précèdent, aucune autre observation du Médiateur ne semble donc nécessaire. Le président de la Commission européenne sera également informé de cette décision.
4 Conclusion
Sur la base des enquêtes menées par le Médiateur européen sur cette plainte, il ne semble pas y avoir eu de mauvaise administration de la part de la Commission européenne.
Le Médiateur a donc décidé de classer l'affaire.
Le président de la Commission européenne sera également informé de cette décision.
Monsieur le Président,
Monsieur Jacob SÖDERMAN,

---

(1) Directive 92/59/CEE du Conseil relative à la sécurité générale des produits, JO L 228/25 du 11.8.92.

(2) Article 8, paragraphe 1, de la directive 92/59/CEE: "Lorsqu'un État membre adopte ou décide d'adopter des mesures d'urgence pour prévenir, restreindre ou imposer des conditions spécifiques à la commercialisation ou à l'utilisation éventuelle, sur son propre territoire, d'un produit ou d'un lot de produits en raison d'un risque grave et immédiat [ ] pour la santé et la sécurité des consommateurs, il en informe immédiatement la Commission [ ].

(3) Paragraphe 8, annexe de la directive 92/59/CEE: «[...] lorsqu’elle [la Commission] l’estime nécessaire, et afin de compléter les informations reçues, peut, dans des circonstances exceptionnelles, ouvrir une enquête d’office et/ou convoquer le comité d’urgence [...]».

(4) Titre XIV Art. 153 CE