Antécédents de la plainte

1. En 2011 et 2012, la Commission européenne a engagé deux procédures d’infraction [1] contre le Royaume-Uni en ce qui concerne son application de la directive 2004/38/CE relative à la libre circulation [2]. Les procédures d’infraction concernent, entre autres, l’interprétation restrictive par le Royaume-Uni des conditions de reconnaissance du statut de résident permanent.

2. En avril 2012, la Commission a annoncé qu’elle accordait au Royaume-Uni «deux mois pour se conformer aux règles de l’Union européenne sur la libre circulation des citoyens de l’Union et de leurs familles dans l’ensemble de l’Union ou faire face à une procédure judiciaire de l’Union»[3]. Toutefois, en 2017, en réponse aux questions du Parlement européen, la Commission a déclaré que les procédures d’infraction étaient toujours en cours.

3. Le 9 mars 2017, la plaignante, Sophie in ‘t Veld, députée au Parlement européen, a demandé l’accès du public à tous les documents de la Commission relatifs aux deux procédures d’infraction.

4. Le 29 mars 2017, la Commission a refusé l’accès aux documents demandés, justifiant sa décision au titre des dispositions du règlement de l’UE relatif à l’accès du public aux documents en déclarant que la divulgation porterait atteinte aux procédures d’infraction en cours [4]. La Commission a également considéré qu’il n’existait pas d’intérêt public supérieur justifiant la divulgation des documents.

5. Le plaignant a demandé à la Commission de réexaminer sa décision en présentant une «demande confirmative»[5]. Après réexamen, la Commission a confirmé sa décision de refuser l’accès du public à tous les documents demandés. Insatisfait de la réponse de la Commission, le plaignant s’est adressé au Médiateur.

L'enquête

6. La Médiatrice a ouvert une enquête sur la plainte selon laquelle la Commission avait refusé à tort d’accorder l’accès du public aux documents relatifs aux procédures d’infraction engagées contre le Royaume-Uni concernant l’application de la directive sur la libre circulation (NIF/2011/2054 et NIF/2012/4106).

7. Le Médiateur a examiné les dossiers pertinents. La décision du Médiateur tient compte des arguments et des points de vue avancés par les parties.

Sur le défaut d’accès de la Commission aux documents demandés

Arguments présentés au Médiateur

8. La plaignante a fait valoir que la Commission n’avait pas expliqué en quoi la divulgation des documents demandés porterait «spécifiquement et effectivement» atteinte aux procédures en cours [6]. Elle a affirmé qu’il existait un intérêt public supérieur justifiant la divulgation compte tenu de l’incertitude quant à la situation des citoyens d’autres États membres de l’UE vivant au Royaume-Uni, en particulier à la suite de la notification formelle par le Royaume-Uni de son intention de se retirer de l’UE.

9. Dans sa réponse finale, la Commission a confirmé son refus d’accorder un accès total ou partiel aux documents demandés. Elle a fait valoir que la jurisprudence de l’Union avait conclu que la Commission était fondée à appliquer une approche générale de non-divulgation à des documents dans le cadre de procédures d’infraction en cours [7]. Elle n’est donc pas tenue de procéder à une évaluation spécifique et individuelle du contenu de chaque document demandé.

10. La Commission a également fait valoir qu’il n’existait pas d’intérêt public supérieur justifiant l’octroi de l’accès aux documents demandés. Elle a déclaré que les citoyens d’autres États membres de l’UE vivant au Royaume-Uni «n’ont pas besoin d’avoir accès aux documents de la procédure d’infraction pour connaître leurs droits actuels. Quant à leur situation après le retrait qui dépendra des termes de l'accord de retrait; les documents de la procédure d’infraction ne peuvent en aucun cas fournir des informations sur les dispositions de cet accord pour lesquelles les négociations n’ont pas encore commencé».

Évaluation du Médiateur

11. Les institutions de l’Union peuvent refuser des demandes d’accès du public à des documents fondées sur une «présomption générale» de non-divulgation pour certaines catégories de documents [8]. L’une de ces catégories comprend les documents issus de procédures d’infraction à un «stade précontentieux»[9]. La jurisprudence de l’Union [10] a constaté qu’une présomption générale de non-divulgation signifie que l’institution concernée n’a pas l’obligation d’apprécier en quoi les documents en question portent concrètement et individuellement atteinte à l’intérêt protégé.

12. Toutefois, la Médiatrice estime que si la Commission ne traitait pas activement une affaire d’infraction, la présomption susmentionnée pourrait être remise en cause.

13. Le Médiateur a examiné les dossiers relatifs aux deux procédures d'infraction. L’inspection a confirmé que les deux procédures d’infraction étaient toujours en cours et que la Commission y travaillait activement. En particulier, l’équipe chargée du dossier a examiné des documents internes et de la correspondance, qui confirment que les dossiers sont actifs. Les derniers documents datent de fin juin 2017, après la date de la demande.

14. Il s’ensuit que la Commission était en droit de refuser l’accès aux documents demandés, en appliquant la présomption générale selon laquelle leur divulgation porterait probablement atteinte aux procédures d’infraction en cours [11].

15. Même si une présomption générale s’applique, les documents devraient néanmoins être divulgués s’il existe un intérêt public manifeste à la divulgation, qui prévaut sur la présomption générale de non-divulgation. À cette fin, le plaignant avait fait valoir que la divulgation des documents était justifiée par «l’intérêt de plus de 3 millions de citoyens européens au Royaume-Uni qui ont besoin de connaître d’urgence leur situation, en particulier à la lumière de la notification officielle du Brexit en vertu de l’article 50 [...]».

16. Le plaignant fait valoir, premièrement, que la divulgation de ces documents apporterait de la clarté aux citoyens d’autres États membres de l’UE résidant actuellement au Royaume-Uni et, deuxièmement, que ces informations sont particulièrement importantes compte tenu du retrait prévu du Royaume-Uni de l’UE.

17. Après avoir examiné les documents, le Médiateur estime que la divulgation ne répondrait pas à ces arguments d'intérêt public.

18. La Médiatrice reconnaît que les documents ne fourniraient pas aux citoyens d’autres États membres de l’UE résidant actuellement au Royaume-Uni des informations sur la situation actuelle en ce qui concerne leurs droits au titre du traité UE et de la directive sur la libre circulation. Il n’existe donc pas d’intérêt public supérieur justifiant la divulgation pour ces motifs.

19. En ce qui concerne les droits des citoyens de l’Union à la suite du retrait du Royaume-Uni de l’Union, la Médiatrice note que les négociations entre le Royaume-Uni et l’Union sont en cours. La divulgation des documents demandés ne répondrait pas à l’intérêt public de clarifier les droits des citoyens de l’Union vivant au Royaume-Uni à la suite du retrait du Royaume-Uni de l’Union.

20. Par conséquent, le Médiateur estime qu’il n’existe pas d’intérêt public supérieur et clair pour écarter la présomption générale et justifier la divulgation des documents demandés. Ainsi, elle conclut que la décision de la Commission de refuser l’accès aux documents demandés n’était pas contraire au règlement no 1049/2001.

Conclusion

Sur la base de l’enquête, la Médiatrice clôt cette affaire en concluant ce qui suit:

La Commission européenne n’a pas commis de mauvaise administration en refusant de donner accès au public aux documents relatifs à deux procédures d’infraction engagées contre le Royaume-Uni concernant la manière dont il applique la directive sur la libre circulation.

Le plaignant et la Commission européenne seront informés de cette décision.

Emily OʹReilly Médiateur
européen

Strasbourg, le 19/12/2017

[1] NIF/2011/2054 et NIF/2012/4106

[2] Directive relative au droit des citoyens de l'UE et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres

[3] Communiqué de presse de la CE du 26 avril 2012, http://europa.eu/rapid/press-release_IP-12-417_EN.htm.

[4] Le règlement (CE) no 1049/2001 relatif à l’accès du public aux documents de l’Union permet aux institutions de l’Union de refuser l’accès aux documents aux fins de la protection des «inspections, enquêtes et audits», article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement (CE) no 1049/2001, JO 2001, L 145, p. 43.

[5] Article 7, paragraphe 2, du règlement (CE) n° 1049/2001.

[6] Arrêt du 4 mai 2012, Sophie in ’t Veld/Conseil, T-529/09, ECLI:EU:T:2012:215.

[7] Arrêt du 14 novembre 2013, LPN et Finlande/Commission, affaires jointes C-514/11 P et C-605/11 P, EU:C:2013:738, points 55, 65 et 68.

[8] Voir arrêt du 16 juillet 2015, ClientEarth/Commission, C-612/13 P, EU:C:2015:486 (ci-après l’« arrêt ClientEarth »), point 77 et jurisprudence citée.

[9] La phase précontentieuse d’une procédure en manquement est celle où la procédure n’a pas été clôturée par la Commission ni portée devant la Cour de justice.

[10] Voir arrêt «LPN et Finlande/Commission», point 45, et la jurisprudence citée.

[11] Voir note de bas de page 6.