Traitement des plaintes pour infraction

 

Contexte

1. La Médiatrice a reçu de nombreuses plaintes concernant des retards présumés dans le traitement des plaintes pour infraction par la Commission européenne et/ou l’absence d’information adéquate du plaignant au cours de la procédure «EU Pilot», qui structure la phase informelle de la procédure d’infraction [1]. Le Médiateur a ouvert des enquêtes d'initiative en 2009 et 2011 [2]. La Médiatrice continuant de recevoir des plaintes, elle a décidé d’ouvrir une enquête stratégique, qui a été lancée le 13 mai 2016. L’enquête porte sur trois questions systémiques: i) l’obligation de la Commission de prendre une décision en temps utile dans le cadre d’«EU Pilot», ii) l’information des plaignants et iii) l’information du public.

L'enquête

2. Dans un premier temps, la Médiatrice a demandé la liste des dossiers EU Pilot ouverts depuis plus d'un an à la fin de 2015 et les lettres types utilisées pour tenir les plaignants informés des progrès accomplis. Le personnel du Médiateur a également tenu une réunion avec la Commission afin d’obtenir des statistiques et de mieux comprendre le fonctionnement pratique d’«EU Pilot»[3]. Dans un deuxième temps, le personnel de la Médiatrice a procédé à une inspection de 10 dossiers EU Pilot, datant de plus d’un an, dans trois domaines d’action (environnement, justice et consommateurs, fiscalité et douanes). Un nombre important de plaintes pour infraction sont déposées chaque année dans ces domaines. Après la publication par la Commission de sa nouvelle communication du 19 janvier 2017 intitulée «Le droit de l’Union: une meilleure application pour de meilleurs résultats»[4] (ci-après la «communication de 2017»), une autre réunion a eu lieu pour aider l’équipe d’enquête de la Médiatrice à comprendre les implications de la nouvelle approche de la Commission. Cette décision tient compte de toutes les informations recueillies au cours de ces étapes d'enquête.

Évaluation du Médiateur

A. Délai de traitement des plaintes pour infraction

Les défis auxquels la Commission est confrontée

3. En règle générale, la Commission s’est engagée à enquêter sur les plaintes et à prendre la décision d’engager une procédure formelle d’infraction ou de clore l’affaire dans un délai d’un an à compter de la date d’enregistrement de la plainte. Ce délai d’un an comprend l’enregistrement de la plainte dans une base de données appelée «Gestion des plaintes - Accueil des Plaignants» (CHAP), l’évaluation initiale pour décider d’ouvrir ou non un «EU Pilot» et le dialogue avec l’État membre dans le cadre du «EU Pilot», conduisant à la décision d’ouvrir une procédure d’infraction ou de clôturer l’affaire.  

4. Depuis mars 2010, la Commission applique également un double critère de référence de 10 semaines afin de garantir une gestion rapide des dossiers dans le cadre de «EU Pilot»: l’État membre dispose de 70 jours pour soumettre sa réponse à la Commission et la Commission dispose de 70 jours pour évaluer la réponse de l’État membre.

5. Le respect des délais qu'elle s'est elle-même fixés semble être un défi sérieux pour la Commission:

· En ce qui concerne le délai d'un an, la Commission a ouvert 724 dossiers «EU Pilot» sur la base de plaintes entre le 1er janvier 2014 et le 31 décembre 2015. Dans 107 cas seulement (soit 15 %), la décision de classer l’affaire ou d’émettre une lettre de mise en demeure a été prise dans un délai d’un an à compter de la date d’enregistrement de la plainte [5].  À la fin de l'année 2015, la Commission traitait 480 dossiers EU Pilot pendants, déclenchés par des plaintes datant de plus d'un an. Parmi eux, 102 dossiers (21 %) étaient ouverts depuis plus de trois ans [6]. La Commission a expliqué que le dialogue entre la Commission et l’État membre via «EU Pilot» ne se limitait pas à un seul échange: pour un nombre important des 102 dossiers de plus de trois ans, plusieurs échanges avec l’État membre concerné étaient nécessaires [7]. La Commission a également expliqué que le volume des informations soumises par le plaignant, avant ou après le lancement du dialogue EU Pilot, et/ou par l’État membre, a également une incidence sur la durée de vie des dossiers EU Pilot, étant donné que la Commission doit évaluer ces informations avant de décider de la voie à suivre.

· En ce qui concerne le double délai de référence de dix semaines, le délai moyen nécessaire aux États membres pour répondre aux questions de la Commission était de 72 jours en 2015, ce qui est proche du délai de référence de dix semaines [8]. Le délai moyen d’évaluation de ces réponses par la Commission était toutefois de 91 jours en 2015, soit 21 jours de plus que le délai de référence [9]. La Commission a précisé qu’un facteur ayant une incidence sur le temps nécessaire pour évaluer les réponses des États membres est la nécessité de traduire les réponses des États membres.

Les principales raisons des retards

6. La Médiatrice est consciente du fait que la Commission gère un grand nombre de plaintes et que le délai d'un an est un objectif qu'elle s'est elle-même imposé. Lors du traitement des plaintes alléguant des retards excessifs, le Médiateur a toujours considéré que, lorsque le délai d’un an est dépassé, une bonne administration exige de la Commission qu’elle fournisse des raisons spécifiques et valables pour justifier le retard.

7. La Médiatrice a estimé qu’il pourrait y avoir mauvaise administration si le retard est dû à l’inactivité administrative ou si la Commission ne fournit pas d’explication valable [10]. Le Médiateur a également estimé que, même s’il existe de bonnes raisons, un retard de plusieurs années pourrait ne pas être raisonnable au sens de l’article 41 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, relatif au droit à une bonne administration.

Retard excessif dans l'affaire 583/2013/MHZ [11]

Un agriculteur s'est plaint au Médiateur en faisant valoir que la Commission aurait dû agir plus rapidement sur ses deux plaintes pour infraction. La Commission n’a pas pu expliquer pourquoi elle n’avait pas été en mesure de lancer l’«EU Pilot» dans les deux procédures d’infraction avant l’expiration d’un délai de onze mois à compter de la réception des plaintes. Le Médiateur a critiqué la Commission, estimant que «[e]n particulier, en retardant le début de la procédure pilote et, par conséquent, en se rendant impossible de respecter le délai d’un an pour statuer sur les plaintes pour infraction du plaignant, la Commission s’est rendue coupable de mauvaise administration».

8. Les inspections menées dans le cadre de la présente enquête ont confirmé que certains retards échappent au contrôle de la Commission, par exemple lorsqu’une modification de la législation nationale est nécessaire pour mettre fin à l’infraction, lorsqu’il est nécessaire de construire des infrastructures (notamment dans le domaine environnemental) ou lorsque, au moment d’EU Pilot, la Commission doit attendre les résultats d’un arrêt de la Cour. Dans d’autres cas, la Commission peut avoir besoin de plus de temps pour évaluer les informations supplémentaires fournies par le plaignant au cours de la procédure ou pour lier la plainte à des dossiers similaires à l’encontre d’autres États membres. Ces cas ne constituent pas une inactivité administrative.

9. D’autres situations plus problématiques concernent des questions d’organisation, telles que la lourde charge de travail au sein de l’unité, la nécessité d’assurer la liaison avec plusieurs services de la Commission ou le temps supplémentaire nécessaire à la traduction, étant donné que les plaintes peuvent être présentées dans n’importe quelle langue officielle de l’UE et impliquent parfois une quantité importante de documents. En raison de ces problèmes, l’évaluation initiale de la plainte, avant même que la Commission ne décide d’ouvrir un dialogue «EU Pilot», peut en soi prendre plusieurs mois.

10. Les retards peuvent également résulter de longs échanges entre la Commission et l’État membre dans le cadre du programme «EU Pilot», en raison de réponses incomplètes ou insatisfaisantes.

Retard excessif dans l'affaire 1146/2012/AN [12]

En décembre 2009, un plaignant a déposé une plainte pour infraction pour laquelle la Commission a ouvert un «EU Pilot». En juin 2012, le plaignant s'est plaint au Médiateur du retard de la Commission dans le traitement de l'affaire. Au cours de l’enquête, la Commission a expliqué que la durée de la procédure était due aux retards pris par l’État membre pour répondre à ses demandes de renseignements et au caractère incomplet des réponses fournies. La Médiatrice a critiqué la Commission, estimant qu’elle n’avait pas correctement mis en œuvre la procédure EU Pilot. L’objectif d’«EU Pilot», à savoir trouver des solutions rapides et de meilleure qualité pour les plaintes pour infraction, avait été compromis en l’espèce. Dans sa réponse, la Commission a informé le Médiateur qu'elle avait ouvert une procédure formelle d'infraction.

Dans une autre affaire portée devant le Médiateur en 2015, la Commission a envoyé neuf demandes d’informations à l’État membre [13].

11.  La procédure «EU Pilot» a été conçue comme un moyen de résoudre les problèmes à l’amiable. Elle permet également à la Commission de recueillir des éléments de preuve suffisants concernant l’infraction alléguée. Toutefois, «EU Pilot» repose sur le principe de «coopération loyale», qui est compromis par des réponses incomplètes successives de l’État membre concerné. En outre, la procédure formelle d’infraction est un autre outil dont dispose la Commission pour recueillir des éléments de preuve avant de décider de saisir la Cour de justice.

La nouvelle stratégie de la Commission

12. Dans sa communication de 2017, la Commission a reconnu que «EU Pilot» n’a pas toujours permis de résoudre rapidement les problèmes. Elle a déclaré qu’«EU Pilot» avait été mis en place pour résoudre rapidement les violations potentielles du droit de l’Union à un stade précoce dans les cas appropriés. Il ne vise pas à ajouter une longue étape à la procédure d’infraction, qui est en soi un moyen d’engager un dialogue de résolution de problèmes avec un État membre. Par conséquent, la Commission lancera des procédures d’infraction sans recourir au mécanisme de résolution des problèmes EU Pilot, à moins que le recours à EU Pilot ne soit jugé utile dans un cas donné.»

13. La Commission a l’intention de concentrer son action répressive sur les violations systémiques et graves du droit de l’Union. Avec cette nouvelle approche, la Commission cessera d’utiliser «EU Pilot» comme procédure par défaut. Il sera plus facile de passer directement à une procédure formelle d’infraction sans ouvrir un «EU Pilot». Dans les cas individuels d’application incorrecte du droit de l’UE, la Commission encouragera les plaignants à utiliser les mécanismes appropriés de résolution des problèmes disponibles au niveau de l’UE ou au niveau national et proposera de transférer le dossier à l’organisme le plus approprié si nécessaire. Étant donné qu’il est trop tôt pour mesurer l’incidence de cette nouvelle approche sur la capacité de la Commission à traiter les plaintes plus rapidement, la Médiatrice a l’intention d’assurer un suivi à ce sujet dans les années à venir.

14. La Médiatrice se félicite de l’intention de la Commission de renforcer sa coopération avec le réseau européen des médiateurs, afin d’offrir aux plaignants de meilleurs moyens de recours au niveau national. Son Bureau poursuit activement cette démarche avec la Commission.

Tenir la Commission responsable de ses actes

15. Le rapport annuel de la Commission intitulé «Surveillance de l’application de la législation de l’UE» fournit des informations utiles sur le nombre et le type de dossiers ouverts. Toutefois, il ne reflète pas pleinement l’efficacité de la phase de dialogue informel, qui vise à trouver des réponses meilleures et plus rapides à la non-application correcte du droit de l’Union par les États membres.

16. Selon les rapports annuels de la Commission, «EU Pilot» a permis de réduire efficacement le recours aux procédures formelles d’infraction [14]. 75 % des dossiers EU Pilot traités en 2015 ont été clôturés après avoir reçu des «réponses satisfaisantes» de la part des États membres. Les statistiques de la Commission comprennent toutefois les cas dans lesquels il n’y a pas eu de violation du droit de l’Union [15]. Afin de mieux refléter l'efficacité de son action, la Commission pourrait utilement évaluer le pourcentage de cas où il existe un problème réel, qui a été résolu grâce à l'intervention de la Commission.

17. En ce qui concerne sa capacité à traiter rapidement les plaintes pour infraction, la Commission pourrait publier le délai moyen dont elle a besoin pour prendre une décision sur une plainte, ou le pourcentage de plaintes pour lesquelles une décision a été prise dans un délai d’un an. Enfin, la Commission publie des informations sur les performances de chaque État membre en ce qui concerne l’indice de référence à dix semaines dans le cadre d’«EU Pilot» dans son rapport annuel, mais ne publie pas d’informations sur ses propres performances.

Afin de renforcer la transparence de son action, la Médiatrice encourage la Commission à fournir davantage d'informations sur ses performances en matière de résolution des violations réelles du droit de l'UE dans le cadre des procédures préalables à l'infraction - et sur la durée moyenne du processus - dans son rapport annuel.

B. Tenir les plaignants informés

L'importance d'une information régulière et adéquate

18. Les plaintes pour infraction constituent une source d’informations essentielle pour détecter d’éventuelles violations du droit de l’Union. Dans le même temps, les plaignants peuvent avoir du mal à comprendre que les procédures d'infraction ne visent pas à résoudre leurs problèmes individuels et que la Commission ne peut pas obtenir réparation pour eux. Les plaignants ont également du mal à comprendre pourquoi la Commission pourrait avoir besoin de temps pour traiter leur plainte. Il leur sera peut-être encore plus difficile de comprendre pourquoi la Commission, faisant usage de sa marge d’appréciation, peut décider de ne pas ouvrir de procédure d’infraction à l’issue de son enquête.

19. De nombreuses plaintes déposées auprès du Médiateur alléguant un retard excessif allèguent également que la Commission n'a pas tenu le plaignant suffisamment informé. Le manque d’informations adéquates est susceptible d’accroître la frustration des plaignants en raison de longs retards. Inversement, des explications adéquates et régulières aident les plaignants à comprendre et à accepter pourquoi la Commission a besoin de plus de temps pour enquêter sur leurs plaintes ou pourquoi elle a décidé de clore une affaire.

20. Dans ce contexte, les plaignants doivent être rassurés sur le fait que leurs dossiers seront traités avec diligence. Certaines des améliorations contenues dans l’annexe de la communication de la Commission de 2017 contribuent à mettre en œuvre le principe de bonne administration, qui comprend l’obligation de motiver les décisions et de répondre aux demandes de renseignements. Il s’agit notamment des éléments suivants: i) les plaintes seront soumises à la Commission au moyen d’un formulaire standard, afin d’améliorer la base d’évaluation du bien-fondé d’une plainte et de faciliter un meilleur traitement des plaintes; ii) l’accusé de réception envoyé par la Commission exposera en termes plus clairs les limites de l’action de la Commission; et iii) lorsque la Commission dépasse le délai d’un an pour prendre une décision, les plaignants seront informés par écrit automatiquement et pas seulement sur demande, comme c’était le cas précédemment.

21. Le Médiateur se félicite que la Commission ait mis à jour ses procédures de traitement des relations avec les plaignants en même temps qu'elle adoptait sa nouvelle stratégie [16]. Sur la base de son expérience, la Médiatrice encourage la Commission à s’appuyer sur sa nouvelle stratégie pour améliorer encore ses relations avec les plaignants en promouvant les meilleures pratiques, au-delà des obligations procédurales strictes qu’elle s’est fixées. L’amélioration des relations avec les plaignants est également susceptible de renforcer l’efficacité des dialogues «EU Pilot» que la Commission jugera toujours utile de lancer dans le cadre de sa nouvelle stratégie. Un bon moyen de le faire serait de mettre à jour ses lignes directrices internes sur le traitement des plaintes pour infraction, en tenant compte des remarques et suggestions exposées ci-dessous.

Tenir les plaignants informés pendant la phase d'évaluation initiale

22. L’évaluation initiale de la plainte est une étape essentielle, pour laquelle il est important de fournir au plaignant des informations adéquates et en temps utile. À la suite de son évaluation initiale, la Commission peut décider de passer directement à une procédure formelle d’infraction, d’ouvrir un «EU Pilot», de classer l’affaire ou d’orienter le plaignant vers d’autres voies de recours au niveau de l’UE ou au niveau national.

23. Une fois que la plainte a été enregistrée dans la base de données «CHAP» et que l’accusé de réception a été envoyé, son examen initial n’est soumis à aucun délai et peut prendre plusieurs mois. Il n’existe pas de procédure établie pour tenir le plaignant informé pendant la période au cours de laquelle la Commission décide de poursuivre ou non l’examen de la plainte avec l’État membre. Lorsque l’évaluation initiale dans CHAP ne peut pas être effectuée dans un délai raisonnable (généralement deux ou trois mois), certaines directions générales ont développé la bonne pratique consistant à envoyer une réponse d’attente au plaignant, avec les coordonnées du gestionnaire du dossier et en expliquant comment la plainte est traitée.

La Médiatrice encourage la Commission à fixer un délai indicatif pour l’analyse initiale des plaintes dans CHAP. Elle encourage également la Commission à généraliser la bonne pratique consistant à envoyer une réponse d’attente au plaignant lorsque l’évaluation initiale de la plainte ne peut être effectuée dans ce délai.

24. Le Médiateur a également demandé si les personnes/organisations qui déposent une plainte sur une affaire sur laquelle la Commission enquête déjà de sa propre initiative, ou sur la base d'une autre plainte, se voient accorder le statut de plaignant. La Commission a répondu qu’ils le sont s’ils satisfont aux critères énoncés à l’annexe de la communication de 2017. Leurs cas sont enregistrés dans CHAP et les dispositions administratives relatives aux relations avec les plaignants s’appliquent. Ceci indépendamment du suivi donné à ces plaintes. La Commission a fait observer que l’existence d’une procédure d’enquête/d’infraction en cours est un facteur à prendre en considération pour décider du suivi de la plainte.

Le Médiateur se félicite que la Commission accorde le statut de plaignant aux personnes/organisations qui déposent une plainte sur une affaire sur laquelle la Commission enquête déjà. Dans la mesure où la Commission ne le fait pas déjà, elle encourage la Commission à informer le plaignant de l’état d’avancement de son enquête et de sa décision de clore l’affaire ou d’ouvrir une procédure d’infraction.

25. À la suite de son évaluation initiale, la Commission peut conclure qu’une procédure d’infraction n’est pas le meilleur moyen de résoudre le problème du plaignant, en particulier lorsque celui-ci s’attend à obtenir réparation du préjudice subi du fait de la violation alléguée du droit de l’Union. Dans le cadre de sa nouvelle stratégie, la Commission s’est engagée à aider les citoyens en les sensibilisant aux droits que leur confère le droit de l’Union et aux différents outils de résolution de problèmes dont ils disposent aux niveaux national et européen. Il s’agit notamment d’adapter les lettres utilisées pour accuser réception des plaintes et informer les plaignants de la décision de la Commission de ne pas enquêter sur une plainte. Elle exigera également de la Commission qu'elle dresse un inventaire de tous les mécanismes de recours disponibles au niveau de l'UE et au niveau national et qu'elle fournisse des informations adaptées aux citoyens sur sa page web consacrée aux problèmes des citoyens [17].

Parmi ces mécanismes figurent des organes de contrôle non judiciaires tels que les médiateurs nationaux et régionaux: le Médiateur européen travaille actuellement avec la Commission et le réseau européen des médiateurs pour renforcer la coopération sur ces questions, afin de mieux orienter les plaignants lorsque la Commission décide de ne pas enquêter sur un cas particulier.

Tenir les plaignants informés pendant «EU Pilot»

26. Bien que la Commission considère «EU Pilot» comme une procédure bilatérale entre la Commission et les États membres, elle s’est engagée à informer les plaignants lorsqu’elle ouvre un EU Pilot, lorsqu’elle prend une décision finale et lorsqu’elle dépasse le délai d’un an pour prendre une décision. La bonne administration exige également que la Commission accuse réception de toute correspondance dans un délai de deux semaines. La Commission reconnaît en outre que les plaignants peuvent demander à recevoir des explications sur l’affaire à tout moment de la procédure, y compris par courrier électronique ou par téléphone.

Informations communiquées au plaignant dans l'affaire 332/2013/AN [18]

L’affaire concernait le retard de quatre ans pris par la Commission pour prendre une décision au titre d’«EU Pilot» et le fait qu’elle n’avait pas tenu le plaignant informé. Au cours de l’enquête, la Commission a expliqué les raisons du retard, a repris les contacts avec le plaignant et est parvenue à une décision finale. La Médiatrice a conclu qu’il n’y avait pas lieu de poursuivre l’enquête, mais a noté que la communication avec le plaignant n’avait pas été très fluide et que cela avait réduit la volonté du plaignant d’accepter les arguments de la Commission pour ne pas respecter le délai normal [19]. Elle rappelle à la Commission qu'une communication régulière et harmonieuse avec les plaignants constitue une garantie procédurale importante et légitime le rôle de la Commission.

27. La Commission n’a pas établi de procédure pour informer les plaignants des réponses des États membres. Dans certains cas, une information prématurée des plaignants pourrait avoir pour conséquence de compromettre le climat de confiance mutuelle entre la Commission et les États membres qui est censé caractériser la phase de dialogue informel des procédures d’infraction. Il est également clair que tous les plaignants n’expriment pas un intérêt à suivre les détails de l’enquête de la Commission. Lors des inspections qui ont eu lieu dans le cadre de cette enquête, le personnel du Médiateur a toutefois constaté que les plaignants ont parfois manifesté un tel intérêt. Dans un dossier contrôlé, la Commission a fourni au plaignant des résumés de la réponse de l’État membre, afin d’obtenir des observations et des informations complémentaires. La Médiatrice estime donc qu’il est possible, au cas par cas, de fournir ce type d’informations sans nuire à l’objectif d’«EU Pilot». Cette possibilité devrait être examinée plus avant.

Lorsque les plaignants manifestent un intérêt à suivre de près l’avancement de leur dossier, la Médiatrice encourage la Commission à les informer de toute nouvelle étape importante de son enquête dans le cadre d’«EU Pilot», y compris en leur fournissant, dans la mesure du possible, un résumé de la réponse de l’État membre.

Informer les plaignants lors de la clôture d'une affaire

28. Bien que la décision d’ouvrir une procédure formelle d’infraction soit prise par le collège des commissaires et rendue publique, la décision de classer une affaire est normalement prise au sein de la direction générale responsable et n’est pas publique. Le plaignant est toutefois informé par ce qu’il est convenu d’appeler une lettre de «pré-clôture» et dispose de quatre semaines pour présenter ses observations. Lorsque les observations du plaignant ne convainquent pas la Commission de reconsidérer sa position, l'affaire est classée et le plaignant en est informé. Lorsque le plaignant persuade la Commission de reconsidérer sa position, l'enquête se poursuit.

29. La Commission dispose d’un large pouvoir d’appréciation pour décider d’engager ou non une procédure d’infraction et, le cas échéant, à quel moment, même lorsque l’enquête révèle une violation du droit de l’Union. Cela est particulièrement difficile à comprendre pour les plaignants et la plupart des plaintes déposées auprès du Médiateur dans le domaine de l’infraction contestent la décision de la Commission de clore une plainte pour infraction.

30. La Médiatrice a toujours considéré que, si la Commission dispose d’une marge d’appréciation à cet égard, elle devrait toujours motiver valablement sa décision de clore une plainte pour infraction. La Médiatrice considère également qu’une bonne administration impose à la Commission d’agir avec diligence et d’examiner pleinement tous les arguments du plaignant [20]. Lorsque le plaignant présente de nouveaux arguments à la suite de la réception de la lettre de pré-clôture, et lorsque la Commission maintient néanmoins sa décision de clore la plainte, dans la lettre confirmant la clôture de l’affaire, la Commission devrait examiner les nouveaux arguments et expliquer en détail pourquoi ils ne sont pas suffisants pour modifier sa position.

Absence de justification adéquate d'une décision dans l'affaire 995/2011/KM [21]

Un citoyen a accusé la Commission de ne pas expliquer correctement pourquoi elle n’enquêtait pas sur sa plainte pour infraction dans laquelle il alléguait qu’un État membre ne mettait pas correctement en œuvre la directive «vie privée et communications électroniques». La Médiatrice a estimé que les explications de la Commission devraient non seulement être correctes, mais aussi claires et non équivoques. Elle a reproché à la Commission de ne pas avoir suffisamment motivé sa décision de ne pas donner suite à deux des questions soulevées dans la plainte, à savoir la manière dont l’État membre stockait et traitait les données ainsi que ses règles de commercialisation en ligne.

31. Dans ce contexte, la Médiatrice se félicite que les nouveaux modèles de lettres de pré-clôture de la Commission établissent clairement une distinction entre les éléments suivants: i) le problème a été résolu, à la suite de l’intervention de la Commission ou par d’autres moyens; ii) le problème n’est pas résolu, mais la Commission ne poursuivra pas l’affaire, conformément aux critères énoncés dans sa communication de 2017 [22]; iii) l’affaire ne sera pas poursuivie parce qu’il n’y a pas violation du droit de l’Union ou que les éléments de preuve disponibles sont insuffisants, ou que la poursuite de l’affaire est empêchée par la nécessité de protéger la confidentialité, comme l’a demandé le plaignant [23].

32. La Médiatrice note toutefois que le modèle permettant de confirmer que l’affaire sera clôturée n’a pas été modifié et ne prévoit pas clairement l’obligation de répondre aux autres arguments de la plaignante.

Dans la plupart des plaintes qu'elle a reçues, la Médiatrice a conclu que la Commission avait fourni une explication valable au plaignant. La Médiatrice suggère toutefois que les services de la Commission soient particulièrement prudents lorsqu’ils traitent séparément tous les aspects de la plainte du plaignant dans la lettre de pré-clôture.

La Médiatrice encourage également la Commission, dans sa lettre confirmant que l’affaire sera clôturée, à répondre de manière adéquate à tout autre argument avancé par le plaignant dans les cas où la Commission décide néanmoins de clore la plainte.

33. La Médiatrice note que la page web dédiée de la Commission [24] et le formulaire de plainte en ligne [25] décrivent clairement le processus de traitement des plaintes et les limites de l’action de la Commission. Elles expliquent que la Commission ne peut pas résoudre des problèmes individuels tels que l’annulation d’une décision individuelle prise au niveau national ou l’octroi au plaignant d’une indemnisation pour le préjudice subi. Tout en notant qu’elle dispose de pouvoirs discrétionnaires, la Commission est moins claire sur les critères possibles pour clore une plainte pour infraction.

Le Médiateur suggère que la Commission fournisse, sur son site internet et dans le formulaire de plainte, des informations favorables aux citoyens sur les différents critères dont elle tient compte lorsqu’elle décide de classer une affaire.

C. Information du public sur les cas EU Pilot

34. L’accès aux documents dans les affaires d’infraction est régi par le règlement (CE) no 1049/2001 relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission. Les juridictions de l’Union reconnaissent une présomption générale (bien que réfragable) selon laquelle les documents relatifs à la phase précontentieuse des procédures d’infraction ne peuvent pas être divulgués. Cela s'étend aux dialogues EU Pilot en cours [26]. L’accès aux documents concernant les procédures d’infraction clôturées est en principe accordé, sous réserve des exceptions standard à la divulgation prévues par le règlement.

35. La liste des procédures formelles d’infraction est accessible au public. En décembre 2014, la Commission a lancé un nouveau registre des procédures d'infraction qui fournit une liste des procédures d'infraction en cours précisant le domaine d'action, l'intitulé de l'infraction présumée, l'État membre concerné et l'état d'avancement de chaque procédure (mise en demeure, avis motivé, clôture de l'affaire ou saisine de la Cour)[27]. Il n’existe toutefois pas de liste publique des dialogues «EU Pilot», ce qui rend difficile pour les citoyens de présenter des demandes d’accès à des documents, y compris des demandes présentées après la clôture de l’affaire [28].

36. Les dialogues EU Pilot concernent des domaines tels que les droits de l'homme, l'environnement ou le marché unique, domaines qui présentent un grand intérêt pour les citoyens et les entreprises [29]. Lors de la réflexion sur la manière d’améliorer la transparence d’«EU Pilot», il est nécessaire de trouver un équilibre entre le risque de nuire au climat de confiance mutuelle qui rend les outils de pré-infraction efficaces et les avantages d’un contrôle public accru sur les questions susceptibles de présenter un intérêt majeur. En plus de permettre aux citoyens d’utiliser plus efficacement leur droit d’accès aux documents, un contrôle public accru pourrait avoir une incidence positive sur le traitement en temps utile des affaires.

37. Il est certainement positif que le plaignant soit informé qu’un «EU Pilot» a été lancé et qu’il puisse donc partager ces informations s’il le souhaite. Cela signifie qu’à tout le moins un et potentiellement plusieurs membres du public sont déjà informés qu’un «EU Pilot» est en cours.

38. La Médiatrice estime donc que la publication d’une liste des dialogues EU Pilot en cours, sans publication d’aucun document connexe, contribuerait à renforcer la transparence de l’action de la Commission sans porter atteinte à l’intérêt public. Elle contribuerait à informer le public et permettrait aux citoyens d'exercer leur droit d'accès aux documents, sans compromettre l'approche de partenariat entre la Commission et les États membres.

La Médiatrice suggère que la Commission rende publique la liste des dialogues EU Pilot en cours et l’état d’avancement de chaque dossier.

Conclusion et suggestions d'améliorations

Compte tenu de la nouvelle stratégie de la Commission, la Médiatrice clôt l’enquête en formulant les conclusions et suggestions suivantes:

Conclusion

L'objectif de cette enquête a été largement atteint.

Suggestions d'amélioration

La plupart de ces suggestions et bonnes pratiques ne sont pas spécifiques à «EU Pilot» et sont également pertinentes dans le contexte du traitement par la Commission des plaintes pour infraction en général. Le Médiateur suggère que la Commission en tienne compte lors de la mise à jour de ses orientations internes destinées aux services de la Commission.

En ce qui concerne la procédure «EU Pilot»:

La Commission devrait:

1. Informer les plaignants de toute nouvelle étape importante de son enquête dans le cadre d’«EU Pilot» s’ils manifestent un intérêt à suivre de près l’avancement de leur dossier. Il pourrait s’agir, dans la mesure du possible, de fournir aux plaignants un résumé de la réponse de l’État membre.

2. Mettre à la disposition du public la liste des dialogues EU Pilot en cours et l’état d’avancement de chaque dossier.

En ce qui concerne les relations avec les plaignants lors du traitement des plaintes pour infraction en général:

La Commission devrait:

3. Fournir des informations adaptées aux citoyens sur son site web et dans le formulaire de plainte sur les différents critères dont il tient compte lorsqu’il décide de classer une affaire.

4. Soyez particulièrement prudent en traitant séparément tous les aspects de la plainte du plaignant dans la lettre de pré-clôture.

5. Répondre adéquatement à tout autre argument du plaignant lorsque la Commission décide néanmoins de clore la plainte. Cela devrait être fait dans la lettre confirmant que l'affaire sera close.

6. Fixer un délai indicatif pour l’analyse initiale des plaintes dans CHAP et généraliser la bonne pratique consistant à envoyer une réponse d’attente au plaignant lorsque l’évaluation initiale de la plainte ne peut être effectuée dans ce délai.

7. Dans la mesure où elle ne le fait pas déjà, lorsqu’une personne/organisation dépose une plainte sur une affaire sur laquelle la Commission enquête déjà, elle informe le plaignant de l’état d’avancement de son enquête en cours et de sa décision de clore cette affaire ou d’ouvrir une procédure d’infraction.

En ce qui concerne la transparence de l’action de la Commission:

La Commission devrait:

8. Fournir davantage d’informations sur ses performances en matière de résolution des violations effectives du droit de l’Union dans le cadre des procédures préalables à l’infraction – et sur la durée moyenne de la procédure – dans son rapport annuel intitulé «Surveillance de l’application du droit de l’Union».

 

Emily O'Reilly Médiateur
européen

Strasbourg, le 14/09/2017

Annexe I: Rôle d’«EU Pilot» dans le cadre des procédures d’infraction

Les différentes étapes de la procédure d’infraction

Chaque État membre est responsable de la mise en œuvre du droit de l’Union, en transposant les directives et en veillant à ce que la législation de l’Union soit correctement appliquée et mise en œuvre. En vertu de l’article 17, paragraphe 1, du traité sur l’Union européenne (traité UE), la Commission européenne est chargée de contrôler la bonne application du droit de l’Union par les États membres. L’une des principales manières dont la Commission s’acquitte de son rôle de «gardienne des traités» consiste à engager des procédures d’infraction si elle estime qu’un État membre n’a pas transposé correctement ou dans les délais une directive ou a appliqué de manière incorrecte les règles de l’UE.

La Commission peut enquêter sur d’éventuelles infractions de sa propre initiative, en réponse à des pétitions adressées au Parlement européen ou sur la base de plaintes. L’objectif principal de l’action de la Commission est de mettre fin à la situation irrégulière le plus rapidement possible: elle a donc mis au point des outils préalables à l’infraction pour apporter des solutions plutôt que d’avoir à engager une procédure d’infraction. Lorsque la Commission détecte une infraction éventuelle, la première étape consiste généralement à obtenir des preuves suffisantes que l’infraction alléguée a eu lieu et à résoudre le problème en travaillant en partenariat avec l’État membre concerné. Si le dialogue informel échoue, la Commission peut ouvrir une procédure formelle d’infraction, qui peut aboutir à un renvoi de l’État membre devant la Cour de justice de l’Union européenne.

L’objectif de l’«EU Pilot»

Le système appelé «EU Pilot» structure la phase informelle des procédures d’infraction. La Commission a annoncé son lancement dans sa communication du 5 septembre 2007 intitulée «Une Europe des résultats - Application du droit communautaire». Il a commencé à fonctionner en avril 2008 en tant qu’expérience avec 15 États membres volontaires (d’où le terme «pilote»). Tous les autres États membres se sont ensuite inscrits. Elle a remplacé la pratique antérieure selon laquelle la Commission envoyait des lettres administratives aux États membres. En engageant un dialogue informel mais structuré avec les États membres, dans un esprit de coopération loyale, la Commission s’est efforcée de trouver de meilleures réponses aux questions relatives à l’interprétation, à la mise en œuvre et à l’application correctes du droit de l’Union, d’accélérer le traitement des plaintes pour infraction et de réduire le recours à des procédures d’infraction plus formelles.

Contrairement à la procédure formelle d’infraction [30], il n’existe pas de base juridique spécifique pour «EU Pilot». Il s’agit d’une méthode de travail fondée sur une base de données en ligne et un outil de communication utilisé par la Commission et les gouvernements nationaux pour échanger des informations et des analyses juridiques sur les cas d’infraction potentiels. Pour chaque cas, un dossier individuel est créé et des questions sont soumises à l’État membre concerné au moyen de l’application EU Pilot. La réponse de l’État membre est ensuite évaluée par les services de la Commission, qui peuvent demander des informations complémentaires. La base de données gère les plaintes reçues du public, ainsi que les pétitions du Parlement européen et les dossiers d'initiative de la Commission. En 2015, la Commission a ouvert 881 nouveaux dossiers EU Pilot, dont 295 ont été déclenchés par des plaintes et 578 ont été ouverts de sa propre initiative [31].

Jusqu’en janvier 2017, «EU Pilot» était utilisé dans presque tous les cas avant que la Commission ne décide d’ouvrir ou non une procédure d’infraction. Dans sa nouvelle communication du 19 janvier 2017 intitulée «Le droit de l’Union: une meilleure application pour de meilleurs résultats»[32] (ci-après la «communication de 2017»), la Commission a annoncé qu’elle cesserait automatiquement d’utiliser «EU Pilot» et qu’elle ne s’y fierait que lorsqu’elle le jugerait utile.

Garanties procédurales pour les plaignants

Toute personne peut déposer une plainte contre un État membre au sujet de toute mesure ou pratique d’une autorité publique considérée comme incompatible avec le droit de l’Union. «EU Pilot» n’est qu’une étape dans le traitement des plaintes pour infraction. Depuis septembre 2009, la Commission utilise un système appelé «Traitement des plaintes - Accueil des Plaignants» (CHAP) pour l'enregistrement des plaintes. Lorsque la Commission reçoit une plainte pour infraction, elle est d’abord enregistrée dans la base de données CHAP. Si la Commission estime que la plainte soulève des questions valables concernant une éventuelle procédure d’infraction, la plainte est ensuite transférée dans l’application EU Pilot. Enfin, si la Commission décide d’ouvrir une procédure formelle d’infraction, la plainte est transférée dans une base de données des infractions appelée NIF.

La Commission reçoit chaque année un grand nombre de plaintes pour infraction, dont la majorité sont clôturées sans qu’un «EU Pilot» soit ouvert: en 2015, par exemple, la Commission a traité 3 315 plaintes, dont 85 % ont été clôturées sans qu’une discussion ait eu lieu avec les États membres parce que la Commission a estimé qu’elle n’avait pas le pouvoir d’agir, que la correspondance ne constituait pas une plainte pour infraction ou que la plainte n’était pas fondée [33].

La Commission reconnaît que les plaintes constituent une source importante d'information et qu'elles doivent être traitées avec diligence. Elle a donc mis en place un certain nombre de garanties administratives pour les plaignants au moyen de plusieurs communications [34].

Les garanties administratives pour les plaignants comprennent:

• enregistrer toutes les plaintes pour infraction (sous réserve d’exceptions limitées) et en accuser réception dans un délai de 15 jours ouvrables;
• informer le plaignant par écrit lorsque la Commission décide de poursuivre l’examen de la plainte avec l’État membre (généralement par l’intermédiaire d’«EU Pilot»);
• informer le plaignant par écrit lorsque la Commission décide de clore l’affaire ou d’ouvrir une procédure formelle d’infraction;
• expliquer les raisons pour lesquelles la Commission décide de clore une affaire et envoyer ce que l’on appelle une «lettre de pré-clôture» invitant le plaignant à présenter ses observations dans un délai de quatre semaines [35].

La Commission s’est également fixé pour objectif d’enquêter sur les plaintes et de décider s’il y a lieu d’ouvrir une procédure formelle d’infraction ou de classer l’affaire dans un délai d’un an à compter de la date d’enregistrement de la plainte. En cas de dépassement de ce délai, la Commission doit en informer le plaignant par écrit.

 

[1] Pour une explication détaillée des différentes étapes de la procédure d’infraction, de l’objectif d’EU Pilot et des garanties procédurales dont bénéficient les plaignants, voir l’annexe I.

[2] Voir les décisions de clôture des enquêtes OI/2/2009/MHZ sur «l’accès du public aux documents de la procédure d’infraction détenus par la Commission» et OI/2/2011/OV sur «la communication de la Commission sur les relations avec les plaignants en ce qui concerne l’application du droit de l’Union»:

https://www.ombudsman.europa.eu/fr/cases/decision.faces/fr/4390/html.bookmark https://www.ombudsman.europa.eu/fr/cases/decision.faces/fr/54039/html.bookmark

[3] Le traitement des dossiers individuels est géré par les directions générales (DG), tandis que le secrétariat général est responsable de la gestion de l’application, de la fourniture d’orientations aux DG et du suivi de l’ensemble du processus.

[4] http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52017XC0119(01)&from=EN

[5] Source: statistiques fournies par la Commission au cours de l'enquête. Plus précisément, 90 affaires ont été classées sans suite et 17 autres ont fait l'objet d'une lettre de mise en demeure.

[6] Source: statistiques fournies par la Commission au cours de l'enquête.

[7] Des échanges multiples dans la même affaire pourraient être nécessaires si, par exemple, l’État membre n’a pas répondu de manière exhaustive aux questions soulevées par la Commission, si l’évaluation de la réponse de l’État membre a donné lieu à de nouvelles questions concernant le respect du droit de l’Union ou si le plaignant soumet de nouvelles informations aux services de la Commission.

[8] Rapport annuel de la Commission sur le contrôle de l’application du droit de l’Union pour 2015, p. 22. Il existe toutefois des différences significatives entre les États membres, passant de 57 jours pour la Slovaquie à 85 jours pour la France.

[9] Source: statistiques fournies par la Commission au cours de l'enquête.

[10] Voir les décisions sur les plaintes 706/2007/BEH, 230/2011/EIS et 731/2012/JN.

[11] https://www.ombudsman.europa.eu/cases/decision.faces/fr/52917/html.bookmark  

[12] https://www.ombudsman.europa.eu/fr/cases/decision.faces/fr/49532/html.bookmark

[13] Affaire n° 420/2015/EIS.

[14] Le nombre de nouvelles procédures d'infraction a diminué au fil des ans, passant de 2 900 en 2009 à 742 en 2015.

[15] «Méthodologie et explications» de la Commission, disponible à l’adresse http://ec.europa.eu/atwork/applying-eu-law/docs/annual_report_33/20160715_annual_report_2015_methodology_en.pdf

[16] Ce n’était pas le cas en 2008-2009, à la suite du lancement d’«EU Pilot» et de la création de l’application «CHAP»: la Commission n’a mis à jour ses procédures relatives à ses relations avec les plaignants qu’en 2012.

[17] https://ec.europa.eu/info/about-european-union/problèmes-et-plaintes_en

[18] https://www.ombudsman.europa.eu/cases/decision.faces/fr/53125/html.bookmark

[19] «Les accusés de réception ont pris, parfois, des semaines, voire des mois. Des réponses ont été envoyées, dans certains cas, plus de quatre mois après la demande et des informations pertinentes, telles que l’ouverture de l’enquête EU Pilot, sont parvenues au plaignant tardivement et uniquement lorsqu’il l’a explicitement demandé.» Ibid. Point 35.

[20] Voir la décision sur les plaintes 503/2012/DK, 403/2014/MHZ et 25/2013/ANA.

[21] https://www.ombudsman.europa.eu/fr/cases/decision.faces/fr/60417/html.bookmark

[22] Le problème peut être mieux résolu par un autre mécanisme, une décision préjudicielle est pendante, la poursuite de l'affaire serait en contradiction avec une nouvelle proposition législative...

[23] En outre, la Commission a expliqué qu'elle se réserve le droit de ne pas donner suite à certaines plaintes, conformément aux principes énoncés dans sa communication, qui souligne qu'elle utilisera son pouvoir discrétionnaire en ce qui concerne les procédures d'infraction de manière stratégique. La Commission a expliqué qu’elle concentre et hiérarchise ses efforts sur les violations les plus importantes du droit de l’Union en distinguant les affaires en fonction de la valeur ajoutée qu’une procédure d’infraction peut apporter. Pour décider des affaires à poursuivre, la Commission tient compte de plusieurs facteurs, notamment la nature et l’incidence de l’infraction, la possibilité de traiter l’affaire de manière satisfaisante par des mécanismes plus appropriés au niveau national, etc.

[24] https://ec.europa.eu/info/about-european-union/problems-and-complaints/how-make-complaint-eu-level/submit-complaint_en

[25] https://ec.europa.eu/assets/sg/report-a-breach/plaintes_en/

[26] Affaire C-562/14 P, Royaume de Suède/Commission européenne.

[27] http://ec.europa.eu/atwork/applying-eu-law/infringements-proceedings/infringement_decisions/?lang_code=fr

[28] Le rapport annuel sur le contrôle de l’application du droit de l’Union ne contient que des informations résumées sur le nombre d’affaires EU Pilot.

[29] La plupart des dossiers EU Pilot ouverts en 2015 concernaient cinq domaines d'action: la mobilité et les transports; le marché intérieur, l'industrie, l'esprit d'entreprise et les PME; la justice et les consommateurs; l'environnement; la fiscalité et les douanes.

[30] Qui est régie par l'article 258 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE).

[31] Rapport annuel de la Commission sur le contrôle de l’application du droit de l’Union pour 2015, p. 20.

[32] http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52017XC0119(01)&from=EN

[33] Rapport annuel de la Commission sur le contrôle de l’application du droit de l’Union pour 2015, p. 18.

[34] La Commission a publié une première communication «au Parlement européen et au Médiateur européen sur les relations avec le plaignant en ce qui concerne les infractions au droit communautaire» en 2002, notamment en réponse aux enquêtes et observations du Médiateur. La Commission a actualisé ses procédures au moyen d’une deuxième communication intitulée «Mise à jour du traitement des relations avec le plaignant en ce qui concerne l’application du droit de l’Union» en 2012 et, enfin, d’une annexe à sa communication de 2017.

[35] Sauf circonstances exceptionnelles nécessitant des mesures urgentes.