Contexte de la plainte

1. Le 4 septembre 2014, la Banque centrale européenne (BCE) a lancé le programme d’achat de titres adossés à des actifs (ABSPP) et le troisième programme d’achat d’obligations sécurisées (CBPP3). L’objectif de ces deux programmes d’achat était de «renforcer encore la transmission de la politique monétaire ^[1], de faciliter l’octroi de crédits à l’économie de la zone euro, de générer des retombées positives sur d’autres marchés et, par conséquent, d’assouplir l’orientation de la politique monétaire de la BCE et de contribuer à ramener les taux d’inflation à des niveaux proches de 2 %^[2]». Ces programmes devraient être mis en œuvre jusqu’à la fin du mois de mars 2017 et, en tout état de cause, jusqu’à ce que le Conseil des gouverneurs de la BCE constate un ajustement durable de la trajectoire de l’inflation qui soit compatible avec son objectif d’atteindre des taux d’inflation inférieurs à, mais proches de 2 % à moyen terme [3].

2. Le 12 décembre 2014, le plaignant, un journaliste financier basé à Londres, a introduit une demande d’accès du public à la BCE en ce qui concerne les deux programmes d’achat. Il a demandé en particulier l ' accès à " un pays par pays, une banque par banque et une ventilation produit par produit de toutes les dépenses du programme d ' achat de la BCE à ce jour, y compris les prix payés pour les titres, les quantités achetées, les accords de courtage et/ou de chambre de compensation, y compris les frais, et les codes ISIN ^[4] pertinents".

3. Le 30 janvier 2015, la BCE a répondu que ces données étaient «disponibles dans une base de données interne utilisée pour la production de rapports internes confidentiels» (soulignement ajouté). La BCE a refusé l’accès sur la base de l’article 4, paragraphe 1, point a), deuxième tiret (protection de l’intérêt public en ce qui concerne la politique financière, monétaire ou économique de l’Union ou d’un État membre) et de l’article 4, paragraphe 2, premier tiret (protection des intérêts commerciaux d’une personne physique ou morale) de sa décision BCE/2004/3 relative à l’accès du public aux documents de la BCE ^[5]:

i) La protection de l'intérêt public en ce qui concerne la politique financière, monétaire ou économique de l'Union ou d'un État membre:

4. La BCE a expliqué que l’objectif des deux programmes d’achat était de renforcer encore la transmission de la politique monétaire (voir point 1 ci-dessus). En tant que tels, ces deux programmes font partie des mesures de politique monétaire non conventionnelles prises par la BCE ces dernières années.

5. En ce qui concerne les titres achetés à ce jour (y compris le pays par pays, la banque par banque et la ventilation produit par produit des achats effectués, les codes ISIN, les accords de courtage ou de chambre de compensation, y compris les frais payés aux courtiers), la BCE a expliqué que la divulgation d’informations détaillées sur les détentions individuelles révélerait quels instruments financiers ont été achetés, ainsi que les émetteurs concernés. Elle a déclaré que la publication d’informations sur la répartition des achats entre les émetteurs pouvait entraîner une fragmentation du marché et nuire à l’égalité des conditions de concurrence entre les émetteurs et les initiateurs. Cela compromettrait l'intention de la BCE de soutenir le fonctionnement des marchés en cause. Par exemple, la publication du nom des émetteurs d’obligations garanties et des initiateurs de titres adossés à des actifs effectivement achetés est très susceptible d’accroître la différenciation des écarts en faveur des émetteurs/initiateurs dont les instruments financiers ont été achetés. Cela, à son tour, compromettrait les efforts de financement des émetteurs dont les instruments financiers n'ont pas été achetés. En outre, la divulgation de ces noms peut être perçue par le marché comme indiquant une différenciation entre les émetteurs et les initiateurs financièrement sains et financièrement faibles. Cela compromettrait les efforts déployés par l'Eurosystème pour rétablir la confiance dans les marchés financiers.

6. La BCE a conclu que la divulgation des données demandées relatives aux programmes d’achat actifs remettrait en cause leur efficience et l’efficacité des opérations de politique monétaire non conventionnelles de son Conseil des gouverneurs.

ii) La protection des intérêts commerciaux d'une personne physique ou morale

7. La BCE a expliqué que la divulgation des données demandées porterait atteinte à la protection des intérêts commerciaux des contreparties de la BCE, y compris ceux des quatre gestionnaires d’actifs exécutants (ci-après les « gestionnaires ») nommés contractuellement dans le cadre de l’ABSPP. L’Eurosystème doit protéger la confidentialité des données relatives aux transactions individuelles avec ses contreparties et concernant celles-ci. La divulgation de ces informations peut nuire à leurs intérêts commerciaux. En outre, la divulgation des accords contractuels avec les gestionnaires (ou la société de compensation elle-même), y compris leurs honoraires respectifs, porterait atteinte à la protection de leurs intérêts commerciaux. La BCE a ensuite fait valoir qu’il n’existait pas non plus d’intérêt public supérieur justifiant la divulgation.

8. La BCE a toutefois déclaré que, afin d’accroître encore le niveau de transparence concernant les programmes d’achat, elle fournit chaque semaine des informations détaillées sur les détentions de titres au coût amorti. Ces informations sont publiées dans la situation financière hebdomadaire consolidée de l’Eurosystème et sur la page web consacrée aux opérations d’open market de la BCE. En outre, des informations sur l’échéance résiduelle moyenne pondérée par émetteur sont publiées sur une base mensuelle. La BCE a fourni au plaignant quatre hyperliens de son site Internet contenant les informations susmentionnées (page consacrée aux opérations d’open market, page consacrée à l’analyse de la liquidité, page consacrée aux états financiers hebdomadaires et communiqué de presse sur les gestionnaires).

9. Le 27 février 2015, le plaignant a introduit une demande de réexamen de la décision (ci-après une «demande confirmative»). Il a fait valoir qu'il avait demandé une liste complète des pays et des banques de la zone euro qui ont été favorisés par la BCE et combien d'argent chacun avait reçu. Il a déclaré que le refus de la BCE de divulguer les données demandées la rendait coupable de « dissimulation ». Il a fait valoir que la confidentialité commerciale sur l'utilisation de l'argent public est considérée par beaucoup comme un signe de corruption et d'abus de pouvoir. Le plaignant a adressé à la BCE une trentaine de questions détaillées et de demandes d’informations complémentaires.

10. Le 25 mars 2015, la BCE a rejeté la demande confirmative du plaignant. Elle a ajouté les arguments supplémentaires suivants pour refuser l’accès:

i) La protection de l'intérêt public en ce qui concerne la politique financière, monétaire ou économique de l'Union ou d'un État membre:

11. La BCE a tout d'abord déclaré que les détails relatifs aux instruments financiers, y compris les critères d'éligibilité de l'ABSPP et du CBPP3, sont accessibles au public sur le site Internet de la BCE.

12. La BCE a confirmé que la divulgation des données demandées pourrait compromettre l’objectif explicite des deux programmes d’achat. Plus particulièrement, si la BCE, par ses achats, s’efforce de parvenir à la neutralité du marché, la divulgation d’informations sur cette distribution comporte le risque d’une interprétation erronée par les acteurs du marché. Ce dernier peut supposer que les données reflètent les caractéristiques structurelles des programmes d’achat, plutôt que la simple distribution temporaire des achats compte tenu des conditions de marché existantes à ce moment donné. Ils peuvent même supposer à tort que les gestionnaires d'actifs de la BCE détiennent des informations privilégiées sur certains émetteurs ou initiateurs. La BCE a réaffirmé que la divulgation des noms des émetteurs et des initiateurs pouvait être perçue par le marché comme indiquant une différenciation entre les émetteurs et les initiateurs financièrement sains et financièrement faibles. Cela pourrait in fine introduire une volatilité et des distorsions inutiles sur le marché, ce qui pourrait à son tour porter atteinte à la protection de l’intérêt public en ce qui concerne la politique monétaire de l’UE. La BCE a conclu qu'elle n'accorderait pas un accès total, voire partiel, aux données demandées, car cela compromettrait l'objectif explicite de l'Eurosystème de rétablir la confiance dans les marchés financiers et de renforcer la transmission des impulsions de politique monétaire. La BCE a également souligné que l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 1, point a), concernant la politique financière, monétaire ou économique n’était pas limitée par un critère de l’intérêt public supérieur.

ii) La protection des intérêts commerciaux d'une personne physique ou morale

13. La BCE a réitéré ses arguments antérieurs et a ajouté que le plaignant n’avait pas étayé l’existence d’un intérêt public supérieur. La BCE n’avait pas non plus identifié d’intérêt public qui l’emporterait sur l’intérêt protégé susmentionné. Il n’a donc pas été possible d’accorder un accès partiel aux données demandées sans porter atteinte aux intérêts commerciaux en jeu.

14. Dans d’autres réponses au plaignant du 2 avril et du 6 novembre 2015, la BCE a de nouveau souligné que, si des informations agrégées sur les programmes d’achat étaient disponibles sur son site internet, des informations détaillées et ventilées sur les programmes n’ont pas pu être fournies.

L'enquête

15. Le 3 novembre 2015, le plaignant s’est adressé au Médiateur et a formulé les allégations et allégations suivantes:

Allégation :

La BCE a refusé à tort d’accorder au public l’accès aux données détaillées du programme d’achat de titres adossés à des actifs (ABSPP) et du troisième programme d’achat d’obligations sécurisées (CBPP3) de la BCE, y compris un pays par pays, une banque par banque et une ventilation produit par produit, ainsi qu’aux prix payés pour les titres, aux quantités achetées, aux accords de courtage et/ou de chambre de compensation, y compris les frais, et au numéro international d’identification des titres (ISIN) pertinent.

Revendication :

La BCE devrait accorder au public l’accès aux données demandées.

16. Le 25 janvier 2016, le Bureau du Médiateur a tenu une vidéoconférence avec la BCE, au cours de laquelle il a demandé des explications et des éclaircissements supplémentaires concernant la position de la BCE selon laquelle aucun accès du public aux documents demandés ne pouvait être accordé. Par courrier électronique du 22 février 2016, le bureau du Médiateur a informé le plaignant des informations et explications supplémentaires fournies par la BCE. Le plaignant n’a pas présenté d’autres observations en réponse à ce courriel. Lors de l’enquête, le Médiateur a tenu compte des arguments et des avis avancés par les parties.

Sur le refus prétendument erroné d’accorder l’accès aux documents demandés

Arguments présentés au Médiateur

17. Le plaignant a fait valoir que la BCE devrait faire preuve de transparence en ce qui concerne l’identité des titres et des obligations sécurisées qu’elle a achetés et le montant qu’elle a payé pour chacun d’entre eux. En outre, la BCE devrait publier publiquement l’identité des courtiers et les honoraires qui leur ont été versés.  

18. Lors de la vidéoconférence du 25 janvier 2016, les représentants de la BCE ont expliqué que la BCE a mis en place une base de données interne spécifique sur les programmes d’achats et que, sur la base des informations qui en sont extraites, la BCE produit des rapports internes confidentiels hebdomadaires afin de permettre au directoire de surveiller les achats effectués et de décider d’éventuels achats futurs. 

19. Lors de cette réunion, les représentants de la BCE ont fourni au Médiateur un exemple de rapport interne hebdomadaire. Le rapport contenait des feuilles de calcul détaillant les achats ventilés par pays. Les représentants de la BCE ont expliqué que si le montant total des programmes d’achat est une information accessible au public, les informations détaillées, ventilées par État membre, sont confidentielles. Les raisons pour lesquelles ces informations ont été qualifiées de confidentielles étaient, selon les représentants de la BCE, expliquées dans les réponses de la BCE à la demande d'accès du public (voir points 3 à 14 ci-dessus).

20. Les représentants de la BCE ont également expliqué que le fait qu’un programme d’achat prenne fin un jour ne signifie pas qu’un accès public automatique à tous les rapports générés pourrait être accordé. Ils ont déclaré que la BCE devrait procéder à une analyse au cas par cas, étant donné que la publication de rapports sur les programmes clôturés pourrait encore révéler la stratégie de politique monétaire de la BCE et compromettre ainsi l'efficacité des programmes en cours.

21. Les représentants de la BCE ont également déclaré que de nombreuses informations générales sur les programmes d'achat avaient été rendues publiques sur le site Internet de la BCE et que la BCE n'avait pas reçu d'autres demandes d'accès du public similaires à celles du plaignant. 

Évaluation du Médiateur

22. Sur la base des informations contenues dans le dossier et des informations complémentaires obtenues lors de la réunion du 25 janvier 2016, le Médiateur estime que la décision de la BCE de refuser l'accès aux documents demandés est correcte et conforme à la jurisprudence pertinente relative à l'accès du public aux documents détenus par la BCE.

Jurisprudence pertinente:

23. En ce qui concerne l’exception relative à la protection par la BCE de l’intérêt public en ce qui concerne la politique financière, monétaire ou économique de l’Union ou d’un État membre [article 4, paragraphe 1, point a), deuxième tiret, de la décision BCE/2004/3], le Tribunal a déjà jugé, dans son arrêt du 4 juin 2015 dans l’affaire T-376/13, Versorgungswerk/BCE ^[6] (non encore publié), que :

"... la BCE dispose d’un large pouvoir d’appréciation pour déterminer si l’intérêt public en ce qui concerne la politique financière, monétaire ou économique de l’Union ou d’un État membre [...] pourrait être compromis par la divulgation des informations [demandées][...]» et que «[l]e contrôle du juge de l’Union sur la légalité d’une telle décision doit donc se limiter à la vérification du respect des règles de procédure et de l’obligation de motivation, de l’exactitude matérielle des faits ainsi que de l’absence d’erreur manifeste d’appréciation ou de détournement de pouvoir [...]. Toutefois, [...] en l’espèce, l’obligation de motivation ne s’opposait pas à ce que la BCE se fonde sur des considérations tenant compte d’un comportement hypothétique que les acteurs du marché pourraient adopter à la suite de la divulgation des informations [demandées] [...] et des effets qu’un tel comportement pourrait avoir sur les interventions futures (points 53 à 55).

24. Le Tribunal a en outre constaté ce qui suit:

"si les acteurs du marché avaient accès aux informations détaillées et ventilées contenues dans les annexes A et B de l'accord de change, l'efficacité des mesures d'intervention et, en fin de compte, la politique monétaire risqueraient d'être affectées, de même que les finances internes de la BCE et des BCN de l'Eurosystème. Dans ce scénario, les acteurs du marché auraient tendance à vouloir établir des pronostics afin de déterminer plus précisément le type d’obligations d’État achetées par la BCE et les BCN de l’Eurosystème et de concentrer leurs acquisitions sur ces types d’obligations. D’une part, il existe un risque que cela entraîne une hausse des prix des types d’obligations identifiées par les acteurs du marché comme susceptibles d’être achetées par la BCE et les BCN de l’Eurosystème»(point 80).

25. Pour la Cour, lorsqu’une intervention implique l’achat d’obligations d’État par la BCE, il existe un risque clair que les acteurs du marché se fondent sur des informations relatives à ces types d’achats dans le passé pour identifier les préférences de la BCE pour certains types d’obligations d’État (point 96).

26. En l’espèce, la BCE a mis à disposition des informations sur les deux programmes d’achat. En fait, le site Internet de la BCE contient des informations générales (quantitatives agrégées) sur les deux programmes d'achat, y compris les critères d'éligibilité de l'ABSPP et du CBPP3, des informations (sur une base hebdomadaire) sur les détentions de titres aux coûts amortis (publiées dans la fiche financière hebdomadaire de l'Eurosystème) et des informations sur l'échéance moyenne pondérée par émetteur (publiées sur une base mensuelle).

27. En dehors de ces informations générales, la BCE considère que des données plus détaillées et ventilées (ventilées) sur les programmes d’achat ne peuvent être divulguées, en tout ou en partie.

28. En ce qui concerne l'exception relative à la protection de l'intérêt public en ce qui concerne la politique financière, monétaire ou économique de l'UE ou d'un État membre, la BCE a expliqué que les deux programmes d'achat font partie des mesures de politique monétaire non conventionnelles de la BCE. La publication d’informations détaillées sur la répartition des achats entre les émetteurs peut entraîner une fragmentation du marché et nuire à l’égalité des conditions de concurrence entre les émetteurs et les initiateurs. À titre d’exemple, la BCE a indiqué que la publication des noms des émetteurs d’obligations sécurisées et des initiateurs de titres adossés à des actifs effectivement achetés est très susceptible d’accroître la différenciation des écarts de rendement en faveur des émetteurs/initiateurs dont les instruments financiers ont été achetés par l’Eurosystème, ce qui, à son tour, compromettrait les efforts de financement des émetteurs dont les instruments financiers n’ont pas été achetés. L'Ombudsman convient que si cela se produisait, l'intérêt public serait gravement lésé.

29. En outre, la BCE a déclaré que la divulgation des noms des émetteurs et des initiateurs peut être perçue par le marché comme indiquant une différenciation entre les émetteurs et les initiateurs financièrement sains et financièrement faibles, ce qui entraîne une volatilité et des distorsions supplémentaires sur le marché. Encore une fois, l'Ombudsman convient que si cela se produisait, l'intérêt public serait gravement lésé.

30. De l’avis du Médiateur – sur la base des réponses et de l’exemple donnés par la BCE lors de la réunion du 25 janvier 2015 –, le refus de la BCE d’accorder au plaignant l’accès aux documents demandés est convaincant. En effet, comme l’a fait valoir la BCE et comme l’admet la jurisprudence des juridictions de l’UE, la publication de ce type de données compromettrait très probablement les efforts déployés par l’Eurosystème pour rétablir la confiance dans les marchés financiers et améliorer la transmission des impulsions de politique monétaire. Dans la jurisprudence susmentionnée, le Tribunal a jugé que, dans sa motivation du refus d’accès, la BCE peut se fonder sur le comportement projeté sur les marchés financiers.

31. Sur la base de l'inspection très détaillée et complète d'un exemple de rapport interne hebdomadaire, le Médiateur estime également que la position de la BCE, selon laquelle aucun accès partiel ne pourrait être accordé, est correcte. L'ensemble des informations contenues dans le rapport relevait clairement de ce qui peut être considéré comme des informations financières hautement sensibles.

32. À cet égard, il importe de rappeler que, ainsi que l’a également relevé la BCE, l’exception de l’article 4, paragraphe 1, sous a), concernant la protection de l’intérêt public en ce qui concerne la politique financière, monétaire ou économique n’est pas soumise à un critère de l’intérêt public supérieur. En d’autres termes, lorsque les documents sont couverts par l’exception (ce que la BCE a fait valoir de manière convaincante dans l’avis du Médiateur), la BCE doit refuser l’accès à ces documents.

33. Bien que la loi ne permette pas que l’exception invoquée soit écartée par un quelconque intérêt public, le Médiateur estime, sur la base de l’inspection des documents, que la divulgation des documents en cause ne servirait pas l’intérêt public.

34. La BCE s'est également prévalue d'une seconde exception (article 4, paragraphe 2, premier tiret, de la décision BCE/2004/3) concernant la protection des intérêts commerciaux des contreparties de la BCE, y compris ceux des quatre dirigeants nommés contractuellement dans le cadre de l'ABSPP. La BCE a fait valoir que la divulgation des données de transaction individuelles relatives à ses contreparties (honoraires et commissions qui leur ont été versés) nuirait à leurs intérêts commerciaux, tout comme la divulgation des accords contractuels conclus avec les gestionnaires ou la société de compensation. Là encore, le Médiateur estime que le raisonnement de la BCE est convaincant, étant donné que ces informations (honoraires payés) sont commercialement sensibles et confidentielles. À cet égard, le Médiateur relève également que la BCE a nommé les quatre dirigeants en question à la suite d’un appel d’offres public concurrentiel. Il n’y a donc aucune raison de remettre en cause la position de la BCE.

Conclusion

Sur la base de l’enquête sur cette plainte, le Médiateur clôt celle-ci en concluant ce qui suit:

Il n’y a pas eu de mauvaise administration de la part de la BCE.

Le plaignant et la BCE seront informés de cette décision.

Emily O'Reilly

Médiateur européen

Strasbourg, le 18 juillet 2016

[1] Le mécanisme de transmission de la politique monétaire est le processus par lequel les décisions de politique monétaire ont une incidence sur l’économie en général et sur les niveaux de prix en particulier.

[2] Décision BCE/2014/45 de la BCE du 19 novembre 2014 relative à la mise en œuvre du programme d’achat de titres adossés à des actifs, considérant 2, et décision BCE/2014/40 de la BCE du 15 octobre 2014 relative à la mise en œuvre du troisième programme d’achat d’obligations sécurisées, considérant 2.

[3] https://www.ecb.europa.eu/mopo/implement/omt/html/index.en.html

[4] « International Securities Identification Number » (ISIN).

[5] Décision de la BCE du 4 mars 2004 relative à l’accès du public aux documents de la BCE (BCE/2004/3), JO 2004, L 80, p. 42, telle que modifiée par la décision BCE/2011/6 du 9 mai 2011, JO 2011, L 158, p. 37, et par la décision BCE/2015/1 du 21 janvier 2015, JO 2015, L 84, p. 64.

[6] Cette affaire, qui est très similaire à la présente affaire, concernait le refus de la BCE d’accorder l’accès aux annexes de l’accord de change du 15 février 2012 entre la Grèce, la BCE et les banques centrales nationales (BCN) de l’Eurosystème énumérées ici. Cet accord d’échange a été conclu dans le cadre du programme pour les marchés de titres (SMP) lancé par la BCE en mai 2010 afin de rétablir un fonctionnement approprié du mécanisme de transmission de la politique monétaire. Dans cette affaire, la BCE a invoqué des arguments similaires pour refuser l’accès, comme en l’espèce. Plus particulièrement, la BCE a fait valoir, en substance, que « la divulgation d’informations détaillées et ventilées sur les obligations d’État qu’elle-même et les BCN de l’Eurosystème ont achetées dans le cadre du PSM pourrait amener les acteurs du marché à tirer des conclusions sur la stratégie, la tactique et la méthode appliquées dans le cadre du PSM et à prévoir la stratégie, la tactique ou la méthode qui pourraient être utilisées dans les interventions futures. Cela pourrait nuire à l’efficacité de ces interventions et, en fin de compte, à la politique monétaire de l’Union européenne et aux finances internes de la BCE et des BCN de l’Eurosystème»(voir point 67).